Подведомственность арбитражным судам экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений: проблемы соотношения норм арбитражного процессуального кодекса российской федерации и кодекса российской федерации об административных правонарушениях
СПОРОВ И ДРУГИХ ДЕЛ, ВОЗНИКАЮЩИХ ИЗ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ И
ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ
ПРАВООТНОШЕНИЙ: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ
НОРМ
АРБИТРАЖНОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО
КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
А.В.
МИНАШКИН
Минашкин А.В., старший научный
сотрудник отдела гражданского,
арбитражного и административного процесса
Российской академии правосудия.
В
соответствии с Конституцией Российской
Федерации и статьей 1 Федерального
конституционного закона "О судебной
системе Российской Федерации" от 31 декабря
1996 года N 1-ФКЗ (с изменениями от 15 декабря 2001
года) судебная власть осуществляется
посредством конституционного,
гражданского, административного и
уголовного судопроизводства.
Форма
судопроизводства представляет собой
процедуру осуществления судебной
деятельности в конкретном суде, является
существенным признаком судебной власти,
характеризующим подвид судебной системы.
Правосудие осуществляется судами общей
юрисдикции и сопровождается рассмотрением
и разрешением в судебных заседаниях
гражданских и уголовных дел, а также дел об
административных правонарушениях в
порядке гражданского, уголовного и
административного судопроизводства. При
арбитражном разрешении споров, вытекающих
из гражданских правоотношений либо из
правоотношений в сфере управления,
применяются процедуры арбитражного
судопроизводства. Таким образом,
особенности судопроизводства определяются
задачами и спецификой конкретного суда
<*>.
--------------------------------
<*>
Комментарий к Федеральному
конституционному закону "О судебной
системе Российской Федерации" /
Ответственный редактор Первый заместитель
Председателя Верховного Суда Российской
Федерации В.И. Радченко. М., 2000.
Комментарий к Федеральному
конституционному закону "О судебной
системе Российской Федерации" (под ред. В.И.
Радченко, В.П. Кашепова) включен в
информационный банк согласно публикации -
М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1998.2002
год ознаменовался введением в действие
двух кодифицированных актов - Кодекса
Российской Федерации об административных
правонарушениях и Арбитражного
процессуального кодекса Российской
Федерации. Принятием этих актов была
предпринята попытка разрешения ряда
проблемных вопросов.
В настоящее время
значительно расширена "процессуальная"
часть Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях, более
детально урегулировано производство в
арбитражном суде по делам, возникающим из
административных и иных публичных
правоотношений в Арбитражном
процессуальном кодексе Российской
Федерации.
Таким образом, можно
говорить о том, что постепенно в России
начинают формироваться отдельные
институты административной юстиции, так
как в правовом государстве необходимость
судебного контроля за действиями органов
исполнительной и законодательной власти
вытекает из принципа разделения властей и
обусловлена функционированием системы
"сдержек и противовесов" как основного
начала осуществления государственной
власти вообще. Это объясняется множеством
различных объективных и субъективных
причин, но в первую очередь тем, что в ходе
судебной реформы значительно расширились
возможности судебного контроля, в
настоящее время они не имеют каких-либо
ограничений, поэтому практически любой
вопрос, находящийся в административной
юрисдикции, может быть передан на
рассмотрение суда в соответствии с
установленной законодательством
подведомственностью и подсудностью.
Преимущество судебного порядка
оспаривания актов органов государственной
власти, прежде всего, проявляется в
реализации принципа диспозитивности,
равенстве правового статуса гражданина,
юридического лица и органа власти в
гражданском либо арбитражном процессе, а
следовательно, в наличии равных
возможностей по доказыванию и защите своих
прав и интересов.
Не будем подробно
рассматривать достоинства и значение для
систематизации законодательства Кодекса
Российской Федерации об административных
правонарушениях и Арбитражного
процессуального кодекса Российской
Федерации. Представляется, что
целесообразно обратить внимание на
некоторые недостатки указанных актов:
во-первых, они исходят из различных
пониманий административного процесса,
системы данной отрасли, составной частью
которой является административное
судопроизводство, что является следствием
отсутствия единой концепции развития
административно-процессуального
законодательства в Российской
Федерации;
во-вторых, изначально не были
определены основные задачи кодификации
административно-процессуальных норм,
которые, по-нашему мнению, состоят в
следующем:
- приведение действующего
административно-процессуального
законодательства в соответствие с
Конституцией Российской Федерации,
конституциями и уставами субъектов
Российской Федерации;
- устранение
дублирующих и взаимопротиворечащих
административно-процессуальных норм;
-
обеспечение единства правового
регулирования
административно-юрисдикционной
деятельности как Федерации, так и ее
субъектов;
- создание действенного,
эффективного механизма разрешения
публично-правовых споров;
- сведение
административно-процессуальных норм в
систему, отвечающую задачам их
реализации.
Остановимся на проблемах
соотношения норм Арбитражного
процессуального кодекса Российской
Федерации и Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях по
вопросам подведомственности арбитражным
судам экономических споров и других дел,
возникающих из административных и иных
публичных правоотношений.
При
понимании и практическом применении правил
подведомственности арбитражным судам
следует подчеркнуть, что арбитражные суды -
это суды специальной компетенции в рамках
гражданской юрисдикции <*>.
--------------------------------
<*> Арбитражный
процесс: Учебник / Под ред. В.В. Яркова. М.:
Юристъ, 2000.
В соответствии со статьей 29
Арбитражного процессуального кодекса
Российской Федерации арбитражные суды
рассматривают в порядке административного
судопроизводства возникающие из
административных и иных публичных
правоотношений экономические споры и иные
дела, связанные с осуществлением
организациями и гражданами
предпринимательской и иной экономической
деятельности:
1) об оспаривании
нормативных правовых актов, затрагивающих
права и законные интересы заявителя в сфере
предпринимательской и иной экономической
деятельности, если федеральным законом их
рассмотрение отнесено к компетенции
арбитражного суда;
2) об оспаривании
ненормативных правовых актов органов
государственной власти Российской
Федерации, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, решений и
действий (бездействия) государственных
органов, органов местного самоуправления,
иных органов и должностных лиц,
затрагивающих права и законные интересы
заявителя в сфере предпринимательской и
иной экономической деятельности;
3) об
административных правонарушениях, если
федеральным законом их рассмотрение
отнесено к компетенции арбитражного
суда;
4) о взыскании с организаций и
граждан, осуществляющих
предпринимательскую и иную экономическую
деятельность, обязательных платежей,
санкций, если федеральным законом не
предусмотрен иной порядок их взыскания;
5) другие дела, возникающие из
административных и иных публичных
правоотношений, если федеральным законом
их рассмотрение отнесено к компетенции
арбитражного суда.
Как видно из данной
статьи АПК Российской Федерации, по
сравнению с АПК 1995 года, дополнен
положениями, предусматривающими отнесение
к подведомственности арбитражных судов дел
об оспаривании нормативных правовых актов,
затрагивающих права и законные интересы
заявителя в сфере предпринимательской и
иной экономической деятельности (порядок
рассмотрения этих дел установлен в главе 23),
дел об административных правонарушениях, в
том числе дел о привлечении к
административной ответственности,
рассмотрение которых в соответствии с
Кодексом Российской Федерации об
административных правонарушениях отнесено
к подведомственности арбитражных судов, и
дел об оспаривании решений
административных органов о привлечении к
административной ответственности. Порядок
рассмотрения указанных дел установлен в
главе 25.
Важным нововведением АПК
Российской Федерации является
использование понятия "административное
судопроизводство", по правилам которого
арбитражным судам надлежит рассматривать
дела, возникающие из административных и
иных публичных правоотношений. Эти правила
определены в Разделе III Кодекса.
Заслуживает одобрения то, что сам Раздел III
АПК Российской Федерации именуется
"Производство в арбитражном суде первой
инстанции по делам, возникающим из
административных и иных публичных
правоотношений", поскольку арбитражные
суды рассматривают по установленной им
процедуре споры, возникающие не только из
административных, но и из налоговых,
финансовых и других правоотношений.
Название раздела подчеркивает публичный
характер правоотношений, являющихся
объектом судебного исследования, а также
участие в нем носителя властных полномочий
(должностного лица, государственного
служащего, органа государственной власти,
органа местного самоуправления).
Традиционно существование
рассматриваемого вида судопроизводства
объясняется следующими
обстоятельствами:
во-первых,
неравноправным положением участников
(сторон) в регулятивных (конституционных,
административных) правоотношениях;
во-вторых, специфической (особой) функцией
суда при рассмотрении такого рода дел,
состоящей не в разрешении спора, как в
исковых делах, а в осуществлении судебного
контроля за законностью и обоснованностью
действий органов управления по отношению к
гражданам и организациям <*>.
--------------------------------
<*> См., например:
В.А. Рязановский. Единство процесса. М., 1996;
Д.М. Чечот. Административная юстиция. М., 1973,
и др.
Таким образом, было бы не точно
говорить об административном споре и,
следовательно, об административном иске,
хотя в последнее время попытки внедрения
этих категорий в научную терминологию
учащаются. Представляется, что эти попытки -
не что иное, как неудачное введение
частно-правовых определений в
публично-правовой понятийный аппарат.
Следует отметить, что и способ возбуждения
дел рассматриваемой категории также имеет
определенную специфику. Такие дела
возбуждаются посредством предъявления
заявления (ст. ст. 193, 199, 204, 209, 214 АПК
Российской Федерации), а не иска.
Возникает множество вопросов и
затруднений, а также коллизий в результате
введения в действие Арбитражного
процессуального кодекса Российской
Федерации и Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях, также
содержащего процессуальные нормы,
регулирующие вопросы производства по делам
об административных правонарушениях
(порядок рассмотрения, разрешения,
обжалования и исполнения).
Необходимо
отметить, что проблемы при рассмотрении дел
из административных и иных публичных
правоотношений, в настоящее время
возникают в связи с тем, что законодатель
четко не выразил концептуального единства
по вопросу правил рассмотрения этих дел в
Арбитражном процессуальном кодексе. Так,
например, в соответствии со статьей 29
указанного акта, как уже было отмечено,
"арбитражные суды рассматривают в порядке
административного судопроизводства
возникающие из административных и иных
публичных правоотношений экономические
споры и иные дела, связанные с
осуществлением организациями и гражданами
предпринимательской и иной экономической
деятельности...", статья 189 того же акта
устанавливает, что "дела, возникающие из
административных и иных публичных
правоотношений, рассматриваются по общим
правилам искового производства,
предусмотренным настоящим Кодексом (т.е.
Арбитражным процессуальным кодексом), ...
если иные правила административного
судопроизводства не предусмотрены
федеральным законом", статья 202 АПК
Российской Федерации указывает на то, что
"дела о привлечении к административной
ответственности юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей в связи с
осуществлением ими предпринимательской и
иной экономической деятельности,
отнесенные федеральным законом к
подведомственности арбитражных судов,
рассматриваются по общим правилам искового
производства, предусмотренным настоящим
Кодексом, с особенностями, установленными в
настоящей главе (глава 25) и в федеральном
законе об административных
правонарушениях" (очевидно законодатель
имел в виду Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях).
Кодексом Российской Федерации об
административных правонарушениях также
устанавливаются определенные правила
рассмотрения дел об административных
правонарушениях, однако данный акт не
содержит какой-либо ссылки на правила
административного судопроизводства.
Возможно, законодатель имел в виду, что все
дела, связанные с производством по делам об
административных правонарушениях должны
рассматриваться по общим правилам,
установленным только Кодексом Российской
Федерации об административных
правонарушениях.
Абзац 3 части 3 статьи
23.1 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях
устанавливает, что судьи арбитражных судов
рассматривают дела об административных
правонарушениях, предусмотренных статьями
6.14, 7.24, 14.1, 14.10 - 14.14, частями 1 и 2 статьи 14.16,
частями 1, 3 и 4 статьи 14.17, статьями 14.18, 14.21 -
14.23, 15.10, частями 1 и 2 статьи 19.19 настоящего
Кодекса, совершенных юридическими лицами, а
также индивидуальными
предпринимателями.
Примечательно, что в
настоящее время Высшим Арбитражным Судом
Российской Федерации подготовлены проекты
Постановлений Пленума Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации "О
некоторых вопросах, связанных с введением в
действие Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях" и "О
некоторых вопросах, связанных с введением в
действие Арбитражного процессуального
кодекса Российской Федерации", в которых
предпринята попытка решения ряда спорных
вопросов, связанных с подведомственностью
арбитражным судам экономических споров и
других дел, возникающих из
административных и иных публичных
правоотношений <*>.
--------------------------------
<*> Указанные
проекты постановлений Пленума Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации
направлялись на правовую экспертизу в
Российскую академию правосудия, Институт
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской
Федерации, другие научные организации,
арбитражные суды.
Пункт 4 проекта
Постановления Пленума Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации "О
некоторых вопросах, связанных с введением в
действие Арбитражного процессуального
кодекса Российской Федерации"
устанавливает, что "при применении статьи 29
Кодекса необходимо обратить внимание на то,
что к подведомственности арбитражных судов
также относятся дела об оспаривании
нормативных
