Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
В.Б. ИСАКОВ
Исаков
Владимир Борисович - начальник Правового
управления Аппарата Государственной Думы,
доктор юридических наук,
профессор.
Статистические методы могут
быть использованы не только для анализа
объема и тенденций развития
законодательства, но и для оценки
законотворческой деятельности. Каково
место законов среди иных нормативных и
ненормативных правовых актов, принимаемых
российским парламентом? Какова активность
субъектов законодательной инициативы?
Насколько успешны их усилия? Каковы причины
отклонения законов? В ответах на эти и
другие вопросы автором широко использованы
материалы, опубликованные Аналитическим
управлением Аппарата Государственной Думы
<*>.
--------------------------------
<*> См., в
частности: Гребенников В.В., Васецкий Н.А.,
Полуян Л.Я. Федеральный законодательный
процесс в зеркале статистики.
(Аналитический обзор) // Государство и право.
1998. N 9. С. 91 - 97.
Правовая активность
Государственной Думы
Законы - важнейший
вид нормативных правовых актов,
принимаемых федеральным парламентом.
Однако, кроме них, Государственная Дума и
Совет Федерации принимают большое
количество постановлений, заявлений,
обращений, ходатайств в Конституционный
Суд и т.д. Какова структура правовой
активности Думы и какое место в этой
структуре занимают вопросы
законотворчества? Как видно из табл. 1 и рис.
1 <*>, удельный вес различных актов -
документов в структуре правовой активности
Государственной Думы выглядят следующим
образом:
--------------------------------
<*>
Здесь и далее рисунки не
приводятся.
Таблица 1
СТРУКТУРА
ПРАВОВОЙ АКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ДУМЫ
В 1994 - 1998 ГГ. (В АБСОЛЮТНЫХ ЦИФРАХ И В
ПРОЦЕНТАХ)
--------T---------T----------T----------T----------T----------T----------¬
¦Кате- ¦ 1994 г. ¦ 1995 г. ¦ 1996 г. ¦ 1997 г. ¦ 1998 г.
¦ Всего ¦
¦гория ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦
+-------+----T----+----T-----+----T-----+----T-----+----T-----+----T-----+
¦Законы ¦ 80¦ 7,5¦ 230¦ 18,1¦ 164¦ 14,1¦ 162¦ 13,2¦ 193¦
12,2¦ 829¦ 14,3¦
+-------+----+----+----+-----+----+-----+----+-----+----+-----+----+-----+
¦Поста- ¦ 824¦76,6¦ 807¦ 63,5¦ 703¦ 60,3¦ 750¦ 61 ¦ 805¦
50,8¦3348¦ 57,9¦
¦новле- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ния по ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦вопро- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦
¦сам ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦законо-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦твор- ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦чества ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦
+-------+----+----+----+-----+----+-----+----+-----+----+-----+----+-----+
¦Поста- ¦ 61¦ 5,7¦ 38¦ 3 ¦ 86¦ 7,4¦ 64¦ 5,2¦ 85¦
5,4¦ 334¦ 5,8¦
¦новле- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ния по ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦орг- ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦
¦вопро- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦
¦сам ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+-------+----+----+----+-----+----+-----+----+-----+----+-----+----+-----+
¦Обраще-¦ 24¦ 2,2¦ 48¦ 3,8¦ 80¦ 6,9¦ 89¦ 7,2¦ 98¦
6,2¦ 339¦ 5,9¦
¦ния и ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦заявле-¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ния ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦
+-------+----+----+----+-----+----+-----+----+-----+----+-----+----+-----+
¦Запросы¦ 0¦ 0 ¦ 22¦ 1,7¦ 6¦ 0,5¦ 9¦ 0,7¦ 12¦
0,8¦ 49¦ 0,9¦
¦в КС ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+-------+----+----+----+-----+----+-----+----+-----+----+-----+----+-----+
¦Прочие ¦ 83¦ 7,7¦ 126¦ 9,9¦ 126¦ 10,8¦ 156¦ 12,7¦ 391¦
24,6¦ 882¦ 15,2¦
+-------+----+----+----+-----+----+-----+----+-----+----+-----+----+-----+
¦Итого ¦1072¦99,7¦1271¦100 ¦1165¦100 ¦1230¦100 ¦1584¦100
¦5781¦100 ¦
L-------+----+----+----+-----+----+-----+----+-----+----+-----+----+------
Изучение
полученных данных свидетельствует о том,
что пик законотворческой активности
Государственной Думы пришелся на 1995 год.
Это неудивительно, поскольку именно в этот
год Государственная Дума первого созыва
подводила итоги двухлетнего периода своей
работы. Труднее объяснить то
обстоятельство, что на протяжении
последующих трех лет законотворческая
активность Государственной Думы постоянно
снижалась.
О том же самом
свидетельствует сопоставление средних
показателей правовой активности
Государственной Думы первого созыва за два
года и Государственной Думы второго созыва
за три года работы (см. табл. 2 и рис. 2).
Отчетливо видно, что Государственная Дума
второго созыва несколько снизила
активность в области законотворчества и
значительно активнее (почти в два раза)
принимала заявления и обращения.
Таблица
2
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОЙ
АКТИВНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДУМ ПЕРВОГО
И ВТОРОГО СОЗЫВОВ,
%
---------------------------T------------------T------------------¬
¦ Категория ¦ 1-й созыв ¦ 2-й
созыв ¦
¦ ¦(1994 - 1995 гг.)
¦(1996 - 1998 гг.) ¦
+--------------------------+------------------+------------------+
¦Законы ¦ 17,2 ¦ 13
¦
+--------------------------+------------------+------------------+
¦Постановления по вопросам ¦ 60,49 ¦
56,75 ¦
¦законотворчества ¦
¦ ¦
+--------------------------+------------------+------------------+
¦Постановления по орг. ¦ 5,49 ¦ 5,9
¦
¦вопросам ¦ ¦
¦
+--------------------------+------------------+------------------+
¦Обращения и заявления ¦ 4 ¦
6,71 ¦
+--------------------------+------------------+------------------+
¦Запросы в КС ¦ 1,22 ¦ 0,68
¦
+--------------------------+------------------+------------------+
¦Прочие ¦ 11,6 ¦ 16,9
¦
+--------------------------+------------------+------------------+
¦Итого ¦ 100 ¦ 99,94 ¦
L--------------------------+------------------+-------------------
Таким
образом, утверждения об излишней
политизированности Государственной Думы
второго созыва и некотором ослаблении ее
внимания к вопросам законотворчества имеют
под собой объективные основания. Впрочем,
исследование проводилось, когда до конца
полномочий депутатов Государственной Думы
второго созыва оставался еще целый год
работы, в течение которого она заметно
изменила итоговые результаты своей
работы.
Приоритеты
законотворчества
Статистическое
исследование с использованием правовых баз
данных позволяет рельефно показать
приоритеты в законодательной деятельности
Государственной Думы. Какие вопросы
находились в центре внимания депутатов? К
каким проблемам Государственная Дума
обращалась наиболее часто? Рассмотрим
массив законов, принятых Государственной
Думой в 1994 - 1998 гг., в разрезе десяти
тематических групп (см. табл. 3 и рис.
3).
Таблица 3
ПРИОРИТЕТЫ
ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ В 1992 - 1998
ГГ.
-----------------------------------------T----------T------------¬
¦ Отрасли законодательства
¦Принято ¦ Процент ¦
¦
¦законов ¦ ¦
¦
¦(включая ¦ ¦
¦
¦законы об ¦ ¦
¦
¦изменениях¦ ¦
¦
¦и дополне-¦ ¦
¦
¦ниях) ¦ ¦
+----------------------------------------+----------+------------+
¦ 1.
Основы конституционного строя ¦ 72 ¦
23 ¦
+----------------------------------------+----------+------------+
¦ 2.
Гражданское законодательство ¦ 3 ¦
11 ¦
+----------------------------------------+----------+------------+
¦ 3.
Законодательство о труде ¦ 39 ¦ 12
¦
+----------------------------------------+----------+------------+
¦ 4.
Законодательство о предприятиях ¦ 23 ¦
8 ¦
¦ и предпринимательской
деятельности ¦ ¦ ¦
+----------------------------------------+----------+------------+
¦ 5.
Законодательство о культуре ¦ 11 ¦
4 ¦
+----------------------------------------+----------+------------+
¦ 6.
Законодательство об охране здоровья ¦ 26
¦ 9 ¦
+----------------------------------------+----------+------------+
¦ 7.
Законодательство о земле ¦ 12 ¦ 4
¦
+----------------------------------------+----------+------------+
¦ 8.
Законодательство об обороне ¦ 18 ¦
6 ¦
+----------------------------------------+----------+------------+
¦ 9.
Уголовное законодательство ¦ 32 ¦
11 ¦
+----------------------------------------+----------+------------+
¦10.
Законодательство об административных¦ 37
¦ 12 ¦
¦ правонарушениях
¦ ¦ ¦
+----------------------------------------+----------+------------+
¦Итого ¦ 303 ¦ 100 ¦
L----------------------------------------+----------+-------------
Подсчитано
по базе данных "Эталон"
Очевидным
приоритетом в законодательной
деятельности в 1992 - 1998 гг. было
конституционное законодательство (1), что
вполне объяснимо вступлением в силу новой
Конституции Российской Федерации,
условиями перехода от одной общественно -
политической системы к другой.
Существенное внимание уделялось также
гражданскому (2), уголовному (9) и трудовому
законодательству (3). Аутсайдерами с точки
зрения количества законодательных
инициатив выглядят законодательство о
культуре (5) и земельное законодательство
(7).
Другой не менее важный вопрос:
насколько полно выдерживались приоритеты
законодательной деятельности на
протяжении всего исследуемого периода (1992 -
1998 гг.)? Электронные правовые базы данных
предоставляют возможность на него ответить
(см. табл. 4 и рис. 4).
Таблица 4
ДИНАМИКА
ПРИОРИТЕТОВ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ В 1992
- 1998
ГГ.
------------------------------T----T----T----T----T----T----T----¬
¦ Отрасли законодательства
¦1992¦1993¦1994¦1995¦1996¦1997¦1998¦
+-----------------------------+----+----+----+----+----+----+----+
¦ 1.
Основы конституционного ¦ 18 ¦ 15 ¦ 3 ¦ 14 ¦ 10 ¦
5 ¦ 7 ¦
¦ строя ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦
+-----------------------------+----+----+----+----+----+----+----+
¦ 2.
Гражданское законодатель-¦ 10 ¦ 1 ¦ 3 ¦ 4 ¦ 7 ¦
4 ¦ 4 ¦
¦ ство ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦
+-----------------------------+----+----+----+----+----+----+----+
¦ 3.
Законодательство о труде ¦ 6 ¦ 4 ¦ 1 ¦ 11 ¦ 5 ¦
5 ¦ 7 ¦
+-----------------------------+----+----+----+----+----+----+----+
¦ 4.
Законодательство о пред- ¦ 4 ¦ 3 ¦ 0 ¦ 5 ¦ 2 ¦
3 ¦ 6 ¦
¦ приятиях и предпринима- ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ тельской
деятельности ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+-----------------------------+----+----+----+----+----+----+----+
¦ 5.
Законодательство о куль- ¦ 1 ¦ 1 ¦ 1 ¦ 4 ¦ 2 ¦
0 ¦ 2 ¦
¦ туре ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦
+-----------------------------+----+----+----+----+----+----+----+
¦ 6.
Законодательство об охра-¦ 2 ¦ 4 ¦ 1 ¦ 5 ¦ 4 ¦
4 ¦ 6 ¦
¦ не здоровья ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦
+-----------------------------+----+----+----+----+----+----+----+
¦ 7.
Законодательство о земле ¦ 2 ¦ 1 ¦ 1 ¦ 0 ¦ 1 ¦
3 ¦ 4 ¦
+-----------------------------+----+----+----+----+----+----+----+
¦ 8.
Законодательство об обо- ¦ 2 ¦ 2 ¦ 0 ¦ 5 ¦ 2 ¦
2 ¦ 5 ¦
¦ роне ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦
+-----------------------------+----+----+----+----+----+----+----+
¦ 9.
Уголовное законодатель- ¦ 7 ¦ 9 ¦ 2 ¦ 5 ¦ 5 ¦
1 ¦ 3 ¦
¦ ство ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦
+-----------------------------+----+----+----+----+----+----+----+
¦10.
Законодательство об адми-¦ 6 ¦ 4 ¦ 0 ¦ 10 ¦ 6 ¦
9 ¦ 2 ¦
¦ нистративных правонаруше-¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ниях ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
L-----------------------------+----+----+----+----+----+----+-----
Подсчитано
по базе данных "Эталон"
Анализ
приоритетов в их динамике показал, что
картина далеко не так проста, как могло
показаться на первый взгляд. Прежде всего
выявилась тенденция постепенного снижения
объема конституционного законотворчества
(1), что объясняется, по-видимому,
постепенной стабилизацией государственно -
правовой системы, складывающейся на основе
действующей Конституции Российской
Федерации. Обращает на себя внимание
устойчивость темпов развития трудового
законодательства (3) и законодательства об
охране здоровья (6).
Вместе с тем ломаные
зигзагообразные линии графика
свидетельствуют о том, что, за исключением
конституционного законодательства, в
развитии российского законодательства в 1992
- 1998 гг. не было устойчивых приоритетов: в
каждом отдельном году такие приоритеты
складывались стихийно. Отчасти это
объясняется тем, что "единица
законотворчества" - законопроект - подчас не
укладывается в отдельно взятый календарный
год. Для завершения всего цикла работ по
крупному законопроекту требуется подчас
два, три года. Таким образом, приоритеты
законопроектной работы реально проявляют
себя на более продолжительных промежутках
времени. Несомненно, однако, что на итоговый
результат повлиял "фактор стихийности"
