Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития
- отсутствие последовательной правовой
политики, недостаток концептуальности в
развитии отраслей законодательства, слабое
планирование законодательной
деятельности.
Активность субъектов
законодательной инициативы
Состав
участников законотворческой деятельности
представляет немалый научный и
практический интерес. Какова активность
субъектов законодательной инициативы? Кто
является лидером законодательного
процесса, а кто - аутсайдером?
Статистический анализ законодательной
деятельности обнаруживает ряд любопытных
фактов (см. табл. 5 и рис. 5).
Таблица
5
АКТИВНОСТЬ СУБЪЕКТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ
ИНИЦИАТИВЫ
В 1994 - 1998 ГГ.,
%
-----------------------T-----------T---------T---------T---------¬
¦ Субъекты ¦1994 - 1995¦ 1996 ¦ 1997 ¦ 1998
¦
+----------------------+-----------+---------+---------+---------+
¦Президент ¦ 10 ¦ 7 ¦ 9 ¦ 4
¦
+----------------------+-----------+---------+---------+---------+
¦Правительство ¦ 20 ¦ 23 ¦ 23 ¦ 18
¦
+----------------------+-----------+---------+---------+---------+
¦Депутаты ГД ¦ 55 ¦ 53 ¦ 52 ¦ 47
¦
+----------------------+-----------+---------+---------+---------+
¦СФ, члены СФ, субъекты¦ 15 ¦ 17 ¦ 16 ¦
31 ¦
¦РФ ¦ ¦ ¦ ¦
¦
+----------------------+-----------+---------+---------+---------+
¦Конституционный Суд, ¦ менее 1 ¦ менее 1 ¦
менее 1 ¦ менее 1 ¦
¦Верховный Суд, Высший
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦Арбитражный
Суд ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+----------------------+-----------+---------+---------+---------+
¦Всего ¦ 100 ¦ 100 ¦ 100 ¦ 100
¦
L----------------------+-----------+---------+---------+----------
Полученные
результаты позволяют сделать вывод, что
несомненным лидером в области
законотворчества в этот период являлись
депутаты Государственной Думы (в среднем -
около 50 процентов всех внесенных
законодательных инициатив). На втором месте
(за исключением 1998 г.) - Правительство
Российской Федерации, на третьем - субъекты
Российской Федерации и члены Совета
Федерации (по содержанию инициатив их можно
объединить в одну группу), на четвертом -
Президент Российской Федерации.
Законодательные инициативы высших
судебных органов в сумме составляют менее
одного процента и поэтому на графике не
отражены.
Обращает на себя внимание
отчетливо видимая тенденция к снижению
законотворческой активности, особенно
резко выраженная у Президента Российской
Федерации, на фоне возрастания
законотворческой активности субъектов
Российской Федерации и членов Совета
Федерации. Здесь нашла свое проявление
возрастающая роль субъектов Российской
Федерации во всех аспектах общественной и
государственной жизни, в том числе в
федеральном законотворчестве.
Нельзя
не отметить относительно низкий уровень
участия Правительства Российской
Федерации в федеральном законотворчестве -
на его долю приходилось в среднем около 20
процентов законодательных инициатив. Для
сравнения: в германском бундестаге
правительство - ведущий субъект
законотворчества. В среднем германский
бундестаг рассматривает около 160 законов в
год, из них 60 процентов вносятся
правительством.
Однако ситуация не так
однозначна, как может показаться на первый
взгляд. В практике российского
федерального законотворчества
распространены ситуации, когда
законодательные инициативы федеральных
министерств и ведомств вносятся через
депутатов - так легче лоббировать
ведомственные интересы. Разумеется,
подобную практику нельзя признать
оправданной. Правительству Российской
Федерации следует основательно поработать
над тем, чтобы стать действительным лидером
правовой политики.
Результативность
законодательного процесса
Еще один
момент, который представляет безусловный
интерес и является предметом острых
дискуссий, - результативность
законодательного процесса в
Государственной Думе. Естественно,
результативность законотворчества, как и
всякого сложного социального процесса,
оценить не просто. У каждого исследователя
могут быть свои критерии и оценки. Но
существуют общие количественные
показатели, которые могут дать полезный
материал для дискуссии.
Таблица
6
РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО
ПРОЦЕССА
В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ В 1994 -
1998
ГГ.
-----------------------T-----------T---------T---------T---------¬
¦ ¦1994 - 1995¦ 1996 ¦ 1997 ¦ 1998 ¦
+----------------------+-----------+---------+---------+---------+
¦Внесено инициатив ¦ 1045 ¦ 1079 ¦ 1456 ¦
1600 ¦
+----------------------+-----------+---------+---------+---------+
¦Включено в план ¦ 961 ¦ 808 ¦ 705 ¦ 586
¦
+----------------------+-----------+---------+---------+---------+
¦Рассмотрено ГД ¦ 545 ¦ 586 ¦ 417 ¦ 443
¦
+----------------------+-----------+---------+---------+---------+
¦Принято ГД ¦ 461 ¦ 249 ¦ 213 ¦ 287
¦
+----------------------+-----------+---------+---------+---------+
¦Стало законами ¦ 282 ¦ 150 ¦ 154 ¦ 172
¦
L----------------------+-----------+---------+---------+----------
Полученный
график избыточно информативен, поэтому
имеет смысл вычленить из него отдельные
аспекты и рассмотреть их по отдельности.
Первый аспект: динамика количества
рассмотренных Государственной Думой
законодательных инициатив. Общее
количество законодательных инициатив
растет из года в год, и теоретически каждая
законодательная инициатива должна быть
рассмотрена Государственной Думой. На
практике, однако, этого не получается:
Государственная Дума успевает рассмотреть
от половины до трети от общего числа
внесенных законопроектов и тем самым,
несомненно, нарушает конституционное право
субъектов законодательной инициативы (см.
табл. 7 и рис. 7).
Таблица 7
ДОЛЯ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ,
РАССМОТРЕННЫХ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ,
%
-----------------------T-----------T---------T---------T---------¬
¦ ¦1994 - 1995¦ 1996 ¦ 1997 ¦ 1998 ¦
+----------------------+-----------+---------+---------+---------+
¦Рассмотрено внесенных ¦ 52,1 ¦ 54,3 ¦ 28,6
¦ 27,7 ¦
¦законодательных ¦ ¦
¦ ¦ ¦
¦инициатив ¦
¦ ¦ ¦ ¦
L----------------------+-----------+---------+---------+----------
Постоянное
снижение процента рассмотренных
законодательных инициатив объясняется,
видимо, тем, что в парламентском
законодательном портфеле накапливается
нерассмотренный "переходящий остаток",
который все время увеличивается и "давит" на
статистику, снижая показатели
эффективности законодательной
деятельности. Однако при любых условиях
столь низкий уровень рассмотрения
внесенных законодательных инициатив никак
не может быть признан нормальной
законодательной практикой.
Государственная Дума должна принять меры,
чтобы переломить сложившуюся
неблагоприятную тенденцию.
Второй
аспект, заслуживающий внимания, - отношение
принятых законов к числу законодательных
инициатив, другими словами, "затратность"
законодательного процесса. Полученная
картина выглядит следующим образом (см.
табл. 8 и рис. 8):
Таблица 8
ДОЛЯ ПРИНЯТЫХ
ЗАКОНОВ К ЧИСЛУ ВНЕСЕННЫХ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ,
%
-----------------------T-----------T---------T---------T---------¬
¦ ¦1994 - 1995¦ 1996 ¦ 1997 ¦ 1998 ¦
+----------------------+-----------+---------+---------+---------+
¦Стали законами ¦ 27,0 ¦ 19,3 ¦ 10,6 ¦ 10,8
¦
L----------------------+-----------+---------+---------+----------
Анализируя
представленный график, можно сказать, что
каждый закон "выплавляется из тонны
словесной руды". В среднем законами
становились лишь около 14,4 процента
внесенных законодательных инициатив.
Хорошо это или плохо? На этот вопрос нельзя
ответить однозначно. С одной стороны,
очевидна высокая "затратность"
законодательного процесса, значительный
объем работы "вхолостую". Но, с другой
стороны, вытекает ли отсюда, что всякий
законопроект, внесенный в Государственную
Думу, должен быть обязательно принят?
Законопроекты слабые, плохо проработанные,
лоббистские, не отвечающие государственным
интересам должны, безусловно, отклоняться.
Статистическое исследование однозначно
зафиксировало тенденцию к нарастанию
"затратности" законодательного процесса, но
причины этого явления подлежат
дополнительному изучению.
Третий
аспект, привлекающий внимание, - устойчивое
снижение доли законодательных инициатив,
включаемых Государственной Думой в план
законопроектных работ (см. табл. 9 и рис.
9).
Таблица 9
ДОЛЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
ИНИЦИАТИВ, ВКЛЮЧЕННЫХ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ДУМОЙ В ПЛАН ЗАКОНОПРОЕКТНЫХ РАБОТ,
%
-----------------------T-----------T---------T---------T---------¬
¦ ¦1994 - 1995¦ 1996 ¦ 1997 ¦ 1998 ¦
+----------------------+-----------+---------+---------+---------+
¦Включено в план ¦ 91,7 ¦ 74,9 ¦ 48,4 ¦ 36,6
¦
L----------------------+-----------+---------+---------+----------
Отмеченная
тенденция дает основания предположить, что
Государственная Дума, накапливая
законотворческий опыт, стремится
освобождаться от "бесперспективных"
законодательных инициатив на возможно
более ранних стадиях законодательного
процесса. На наш взгляд, такой подход
заслуживает одобрения и поддержки,
поскольку он, освобождая депутатов и
работников аппарата от "перелопачивания"
явно скороспелых законодательных
инициатив, позволяет сосредоточить
внимание на действительно значимых
законопроектах.
Однако мало наметить
план, надо его выполнить. Насколько полно
Государственная Дума второго созыва
выполняла план законопроектных работ?
Оказывается, что в выполнении намеченного у
нее возникали серьезные проблемы (табл. 10 и
рис. 10).
Таблица 10
ДОЛЯ ЗАКОНОПРОЕКТОВ,
РАССМОТРЕННЫХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ДУМОЙ,
ПО ОТНОШЕНИЮ К ВКЛЮЧЕННЫМ В ПЛАН
ЗАКОНОПРОЕКТНЫХ РАБОТ,
%
-----------------------T-----------T---------T---------T---------¬
¦ ¦1994 - 1995¦ 1996 ¦ 1997 ¦ 1998 ¦
+----------------------+-----------+---------+---------+---------+
¦Рассмотрено ГД ¦ 56,7 ¦ 72,5 ¦ 59,1 ¦ 75,6
¦
L----------------------+-----------+---------+---------+----------
При
некотором улучшении показателей
выполнения плана законопроектных работ к
1998 г., нельзя не заметить, что выполнялся он
далеко не в полном объеме. Невыполнение
плана законопроектных работ можно
объяснить как изначальными недостатками
планирования, так и включением в план, по
ходу работы, значительного количества
новых законодательных инициатив.
Обеспечение реального планирования - один
из очевидных резервов совершенствования
законодательного процесса в
Государственной Думе.
Сопоставляя
итоговые показатели работы
Государственной Думы первого созыва (за два
года работы) и Государственной Думы второго
созыва (за три года работы) необходимо
отметить снижение показателей
результативности работы - процента
рассмотренных законодательных инициатив,
процента принятых законопроектов и
процента законопроектов, ставших законами
(см. табл. 11 и рис. 11).
Таблица
11
СРАВНИТЕЛЬНАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ДВУХ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДУМ, % ОТ ЧИСЛА ВНЕСЕННЫХ
ИНИЦИАТИВ
---------------------------T------------------T------------------¬
¦ Категория ¦ 1994 - 1995 ¦ 1996 - 1998
¦
+--------------------------+------------------+------------------+
¦Внесено инициатив ¦ 100 ¦ 100
¦
+--------------------------+------------------+------------------+
¦Рассмотрено ¦ 52,1 ¦ 35,0
¦
+--------------------------+------------------+------------------+
¦Принято ¦ 44,1 ¦ 18,1
¦
+--------------------------+------------------+------------------+
¦Стали законами ¦ 27,0 ¦ 11,5
¦
L--------------------------+------------------+-------------------
Данное
обстоятельство объясняется, по-видимому,
многими причинами. Неустойчивость
показателей функционирования
свидетельствует о том, что российский
парламентаризм, как и вся система власти,
созданная на основе Конституции Российской
Федерации, принятой в 1993 г., переживает одну
из ранних стадий своего развития.
Любопытно отметить, что показатели
результативности зарубежных парламентов
также далеко не одинаковы. Они зависят от
исторически сложившихся особенностей
взаимоотношений между властями, от
законодательных традиций, стиля работы, на
который настроена "законодательная машина".
В приведенных ниже табл. 12 и рис. 12 можно
увидеть сравнительные характеристики
эффективности трех "законодательных машин"
- германской, российской и американской
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Гребенников В.В., Васецкий Н.А., Полуян Л.Я.
Указ. соч. С. 92 - 94.
Таблица
12
СРАВНИТЕЛЬНАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В
ГЕРМАНИИ, РОССИИ И США,
%
-----------------T-----------T-----------T-----------T-----------¬
¦ Государство ¦ Внесено ¦Рассмотрено¦
Принято ¦ Стало ¦
¦ ¦ ¦
¦ ¦ законами ¦
+----------------+-----------+-----------+-----------+-----------+
¦Германия ¦ 100 ¦ 100 ¦ 66,0 ¦ 65,0
¦
+----------------+-----------+-----------+-----------+-----------+
¦Россия ¦ 100 ¦ 49,4 ¦ 25,1 ¦ 14,4
¦
+----------------+-----------+-----------+-----------+-----------+
¦США ¦ 100 ¦ 11,7 ¦ 11,6 ¦ 5,8 ¦
L----------------+-----------+-----------+-----------+------------
Для
германской "законодательной машины"
характерно скрупулезное рассмотрение всех
внесенных законодательных инициатив, при
этом 66 процентов из них получают поддержку
депутатов (это практически совпадает с
количеством законодательных инициатив,
внесенных правительством) и чуть меньшее
количество законопроектов (65 процентов)
доходит до финиша, становится законами.
Американская "законодательная машина",
напротив, предельно "затратна". В течение
легислатуры (которая составляет в Палате
представителей два года) депутатами
вносится порядка 10 тысяч законопроектов, из
которых лишь 11,7 процента удостаиваются
внимания Палаты
