Пути повышения эффективности деятельности организации по безопасности и сотрудничеству в европе
ОРГАНИЗАЦИИ ПО БЕЗОПАСНОСТИ И
СОТРУДНИЧЕСТВУ В ЕВРОПЕ
В.А.
МЕСТНИКОВ
Местников Виктор
Александрович - аспирант кафедры
международного права Московской
государственной юридической
академии.
Сегодняшняя Организация по
безопасности и сотрудничеству в Европе
(ОБСЕ) - это результат длительного процесса
институционального оформления Совещания
по безопасности и сотрудничеству в Европе
(СБСЕ).
Первым из документов СБСЕ/ОБСЕ
является принятый в Хельсинки в 1975 г.
Заключительный акт, содержание которого
можно сгруппировать в три крупных раздела:
вопросы обеспечения безопасности;
сотрудничество государств-участников в
гуманитарной сфере; сотрудничество в
экономической и экологической областях.
В каждом из направлений деятельности ОБСЕ
были разработаны определенные механизмы их
осуществления. В частности, в рамках
первого направления - обеспечения
безопасности государств - таким механизмом
является институт мер доверия и
безопасности, в рамках гуманитарного -
институт миссий экспертов и миссий
докладчиков, и в экономико-экологическом
направлении - Экономический форум.
Другими словами, было бы неверным
утверждать, что у ОБСЕ отсутствуют
механизмы реализации ее целей и задач,
однако относительно эффективности
применения этих механизмов критические
замечания, к сожалению, справедливы.
Так, государства - участники СНГ 15 сентября
2004 г. приняли Обращение к партнерам по ОБСЕ,
в котором высказали в том числе предложения
о необходимости полноценного развития
экономического и экологического измерения
ОБСЕ, более сбалансированной работы ОБСЕ в
гуманитарной сфере, подчеркнув такую
негативную характеристику деятельности
ОБСЕ, как практика ограничения ее полевой
деятельности мониторингом политической
ситуации <*>.
--------------------------------
<*> Заявление государств - участников
ОБСЕ относительно положения дел в ОБСЕ.
Документ на офиц. сайте СНГ (последнее посещение - 11
февраля 2005 года).
Позицию Российской
Федерации высказал Министр иностранных дел
России Лавров С.В., особо отметив
необходимость придания ей четкого
международно-правового статуса:
"Необходимо упорядочить правила процедуры
ОБСЕ..., придать Организации
полномасштабную правосубъектность"
<*>.
--------------------------------
<*> Статья
Министра иностранных дел РФ С.В. Лаврова
"Реформа усилит значимость ОБСЕ",
опубликованная 29 ноября 2004 года в газете
"Файнэншл Таймс". Статья на офиц. сайте МИД
РФ (последнее посещение - 10 февраля
2005 года).
Проблема международно-правового
статуса ОБСЕ
В международно-правовой
науке международные межправительственные
организации являются классическими
субъектами международного права и как
субъекты права должны обладать некоторыми
юридическими признаками, при наличии
которых можно говорить о существовании
международной организации как правового
образования. Одним из таких легальных
критериев является создание и
функционирование международной
организации на основе
международно-правового документа, как
правило, устава, который служит в качестве
учредительного акта данной международной
организации.
В отношении ОБСЕ позиции
ученых-международников расходятся. Так,
Игнатенко Г.В. и Тиунов О.И. полагают, что
ОБСЕ действительно "пока не имеет
целостного учредительного акта", но вместе
с тем его роль "временно исполняют
документы Парижской (1990 г.), Хельсинкской (1992
г.) и Будапештской (1994 г.) встреч" <*>.
Аналогичную позицию занимают также Колосов
Ю.М. и Кузнецов В.И. <**>.
--------------------------------
<*> Международное
право: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. /
Отв. ред. проф. Г.В. Игнатенко и проф. О.И.
Тиунов. М.: НОРМА (Издательская группа
НОРМА-ИНФРА-М). 2002. С. 339.
<**> Подробнее
см.: Международное право: Учебник. / Отв. ред.
Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М., 1999. С. 240.
По
мнению Маргиева В.И., ОБСЕ является
международной организацией, созданной не
на основании международного договора, а на
совокупности актов СБСЕ <*>.
--------------------------------
<*> Маргиев В.И.
Международные организации (теоретические
аспекты). Майкоп: ГУРИПП "Адыгея", 2001. С. 25.
С
точки зрения Лукашука И.И., ОБСЕ "учреждена
не правовым, а политическим соглашением" и
вследствие этого является "чисто
политическим образованием, не обладающим
международной правосубъектностью" <*>.
--------------------------------
<*> Лукашук И.И.
Международное право. Особенная часть:
Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С.
40.
Вместе с тем у ОБСЕ действительно
объективно отсутствует учредительный акт
как единый международно-правовой
документ.
Вопрос о юридической силе
самих принятых в рамках СБСЕ/ОБСЕ
документов также остается открытым.
Ряд
исследователей полагают, что
Заключительный акт СБСЕ 1975 г. бесспорно
является юридически обязательным.
Например, по мнению Блищенко И.П.,
Заключительный акт является "обязательным
международно-правовым документом, который
представляет собой общее толкование
императивных норм международного права,
признанных всеми
государствами-участниками" <*>. Малинин
С.А. и Ковалева Т.М. утверждают, что
обязательства, содержащиеся в хельсинкском
Заключительном акте, "носят, несомненно,
правовой характер" <**>.
--------------------------------
<*> Блищенко И.П.,
Солнцева М.М. Мировая политика и
международное право. М., 1991. С. 28.
<**>
Малинин С.А., Ковалева Т.М. Правотворческая
деятельность международных организаций
как способ реализации учредительного акта
// Проблемы реализации норм международного
права: Межвузовский сборник научных трудов.
Свердловск, 1989. С. 56.
С другой стороны,
существует мнение, в соответствии с которым
значение Акта таково, что "впервые за
послевоенное время государства... закрепили
основные правила взаимоотношений не в
международно-правовом документе, а в
политической декларации..." <*>. Это
означает, что нормы Заключительного акта
"прежде всего содержат моральные
обязательства" <**>.
--------------------------------
<*> Кутейников
Александр. Правовые нормы международного
регулирования: волны унификации //
Международные процессы. 2003. N 1. Январь -
апрель. С. 29.
<**> Тункин Г.И. Право и
сила в международной системе. М., 1983. С.
74.
Подобный подход к правовой природе
хельсинкского Заключительного акта СБСЕ
нашел отражение в работах зарубежных
авторов. Чарни Дж. полагает, что
"обязательства по Хельсинкскому акту не
были бы приняты многими правительствами,
если бы они были юридически обязательными"
<*>.
--------------------------------
<*> Вне
конфронтации. Международное право в период
после холодной войны: Сборник статей. М., 1996.
С. 69.
Такая же ситуация и с документами
СБСЕ/ОБСЕ, принятыми позднее: "Подписанные
начиная с хельсинкского Заключительного
акта в 1975 г. документы ОБСЕ не являются
действенными международно-правовыми
договорами,... они имеют характер... канонов,
которые сопровождаются... политическими
обязательствами" <*>.
--------------------------------
<*> Вайденфельд В.,
Вессельс В. Европа от А до Я. Справочник
европейской интеграции / Перевод с
немецкого И. Греля, "Abberts XII". Рига, 2002. С.
239.
Таким образом, очевидно, что ОБСЕ
нуждается в разработке и принятии
учредительного документа как единого
международно-правового документа,
определяющего цели и задачи, структуру и
компетенцию органов организации, членство
в организации, порядок формирования
бюджета.
В процессе разработки
подобного документа следовало бы
рассмотреть вопрос о рационализации
структуры организации, поскольку во многом
"жизнеспособность каждой международной
организации определяется... тем, насколько
слаженно работают отдельные звенья ее
внутриорганизационного механизма" <*>.
--------------------------------
<*> Шибаева Е.А.
Право международных организаций: Вопросы
теории. М., 1986. С. 51.
В настоящее время, на
наш взгляд, структура ОБСЕ чрезмерно
бюрократизирована, несмотря на то что
представители государств-участников
постоянно заявляют о гибкости организации,
"которая позволяет ей быстро
адаптироваться к происходящим изменениям в
международной обстановке" <*>.
--------------------------------
<*> Роман Кирн.
Глава VIII Устава ООН: необходимость более
широкой интерпретации // Международное
публичное и частное право. 2003. N 1 (10). С.
12.
Органы ОБСЕ представляют собой
разветвленную систему, включающую в себя
главные и вспомогательные структуры, -
указывают отечественные ученые Галенская
Л.Н. и Малинин С.А <*>. Далее авторы
перечисляют эти структуры, из которых
главных органов только 15: 1) Совещание глав
государств и правительств; 2) Конференции по
обзору; 3) Совет министров; 4) Парламентская
ассамблея; 5) Руководящий совет; 6)
Постоянный совет; 7) Действующий
председатель; 8) Тройка председателей; 9)
Генеральный секретарь; 10) Секретариат; 11)
Форум по сотрудничеству в области
безопасности; 12) Верховный комиссар по
делам национальных меньшинств; 13) Бюро по
демократическим институтам и правам
человека; 14) Миссии ОБСЕ; 15) Миссии по
поддержке санкций.
--------------------------------
<*> Энциклопедия международных
организаций: В 3-х т. Т. 1. Международные
межправительственные организации / Под ред.
проф. Л.Н. Галенской, проф. С.А. Малинина. СПб.,
2003. С. 311.
Полагаю, следует
руководствоваться многолетним опытом
создания и деятельности международных
межправительственных организаций,
подробно изложенным в теоретических
исследованиях как отечественных, так и
зарубежных ученых-международников.
По
мнению Шибаевой Е.А., Поточного М., основу
постоянной системы органов международных
организаций составляют следующие виды
органов: 1) высший; 2) исполнительный; 3)
административный; 4) специальные комитеты и
комиссии <*>.
--------------------------------
<*> Шибаева Е.А., Поточный М. Правовые
вопросы структуры и деятельности
международных организаций. М., 1988. С.
19.
Высшие органы, по их утверждению,
формируются из государств-членов. Каждое
государство-член ex-officio входит в состав
высшего органа и имеет в нем один голос
<*>.
--------------------------------
<*> Там же.
С. 32.
Таким образом, исходя из анализа
содержания документов СБСЕ/ОБСЕ, в качестве
высшего органа ОБСЕ может выступать Совет
глав государств и правительств государств -
членов ОБСЕ (Совет ОБСЕ).
В компетенцию
Совета глав государств и правительств
государств - членов ОБСЕ могли бы войти
следующие вопросы: принятие новых членов
организации; выборы главного
административного должностного лица -
Действующего председателя; выборы членов
исполнительного органа; установление основ
бюджета; рассмотрение отчетов о
деятельности организации; обсуждение всех
вопросов, связанных с предметной
деятельностью организации, внесенных на
его рассмотрение.
В качестве
исполнительного органа можно было бы
предложить Совет министров иностранных дел
ОБСЕ (Совет министров ОБСЕ), который бы
выполнял следующие функции: обеспечение
эффективности деятельности организации;
осуществление связи с
государствами-членами и другими
международными организациями; составление
бюджета организации; подготовку повестки
дня заседаний Совета и выполнение
определенных на его заседаниях задач и
принятых решений; рассмотрение вопросов
персонала; назначение Генерального
секретаря организации.
Поскольку
структура организации должна
соответствовать ее предметной компетенции,
то есть основным направлениям
деятельности, то с учетом "трех измерений"
ОБСЕ, целесообразно сформировать три
органа, каждый из которых будет нести
ответственность за соответствующее
направление деятельности организации.
В ОБСЕ уже существуют два органа,
ответственных за экономическую сферу и
обеспечение безопасности: Руководящий
совет, являющийся в то же время
Экономическим форумом, и Форум по
сотрудничеству в области безопасности.
Аналогично этим двум институтам создается
третий специализированный орган - Форум по
сотрудничеству в гуманитарной области. Три
форума будут нести ответственность перед
Советом министров ОБСЕ.
В структуре
Форума по сотрудничеству в области
безопасности следует выделить комитеты на
основе географического критерия,
специализирующиеся в исследовании
вопросов обеспечения безопасности в рамках
определенного региона, а также комитеты по
мерам доверия и безопасности, по реализации
Договора об обычных вооруженных силах в
Европе 1990 г. и Договора по открытому небу 1992
г. Специальный комитет будет заниматься
вопросами использования миссий ОБСЕ.
В
Форум по сотрудничеству в гуманитарной
области войдут в качестве комитетов
Верховный комиссар по делам национальных
меньшинств, а также Бюро по демократическим
институтам и правам человека и
Представитель ОБСЕ по вопросам свободы
средств массовой информации.
В рамках
Экономического форума будут созданы три
комитета: собственно Экономический
комитет, Комитет по вопросам науки и
техники, Комитет по вопросам охраны
окружающей среды.
Парламентская
ассамблея ОБСЕ сохранит свои прежние
функции в качестве консультативного
органа, состоящего из должностных лиц
представительных органов
государств-членов.
Поскольку Суд по
примирению и арбитражу ОБСЕ был учрежден
Конвенцией по примирению и арбитражу в
рамках СБСЕ 1992 года, то в отдельном
закреплении его полномочий, порядка
формирования в Уставе ОБСЕ необходимости
нет. Достаточно лишь ссылки на данную
Конвенцию.
Административными
функциями, в частности, обеспечением
административного обслуживания заседаний
Совета и Совета министров ОБСЕ,
организацией архива с документацией ОБСЕ и
распространением документов по просьбе
государств-членов, выполнением других
задач, возложенных на него Советом и
Советом министров, будет заниматься
Секретариат ОБСЕ, возглавляемый
Генеральным секретарем.
Возможные пути
повышения эффективности деятельности
Организации по отдельным направлениям
1.
Сотрудничество государств - участников
ОБСЕ в сфере обеспечения безопасности
На
наш взгляд, следует придерживаться
конструктивной точки зрения, позволяющей
избегать как откровенно пессимистичных
характеристик организации, которая якобы
"более недееспособна", так и излишне
оптимистичных высказываний о роли ОБСЕ как
"единственной организации
общеевропейского формата, практикующей...
всесторонний и системный подход к
проблемам безопасности" <*>.
--------------------------------
<*> Иванов И.С.
Внешняя политика России и мир. Статьи и
выступления. М., 2000. С. 96.
И такая точка
зрения могла бы заключаться в том, что
механизмы реагирования ОБСЕ в
доконфликтных, конфликтных и
постконфликтных ситуациях, безусловно,
требуют доработки, но должны
