РОЛЬ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РАЗВИТИИ ПРИНЦИПА НЕДИСКРИМИНАЦИИ
В РАЗВИТИИ ПРИНЦИПА НЕДИСКРИМИНАЦИИ
О.В.
ВАШАНОВА
О.В. Вашанова, адвокат
Межреспубликанской коллегии адвокатов,
член Российской Ассоциации международного
права.
4 ноября 2000 года Комитет министров
Совета Европы (далее - СЕ) открыл к
подписанию государствами - членами СЕ
Протокол N 12 к Конвенции о защите прав
человека и основных свобод 1950 г. (далее -
ЕКПЧ, Конвенция), содержащий общее
запрещение дискриминации.
Представляется, что принятие указанного
Протокола было вызвано практикой
Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ),
уделяющего в последнее время значительное
внимание вопросу дискриминации, а также
недостаткам конвенционного механизма
защиты прав человека, в виде усеченного
характера нормы, запрещающей
дискриминацию.
Запрещение
дискриминации предусмотрено ст. 14
Конвенции, которая гласит: "Пользование
правами и свободами, изложенными в
настоящей Конвенции, обеспечивается без
какой-либо дискриминации по признакам пола,
расы, цвета кожи, языка, религии,
политических или иных убеждений,
национального или социального
происхождения, принадлежности к
национальным меньшинствам, имущественного
положения, рождения или иным признакам".
Принцип недискриминации представляет
собой основополагающий и общий принцип,
касающийся защиты прав человека <*>.
Поэтому запрещение дискриминации
конкретизируется в других положениях
Конвенции и протоколов к ней. В частности,
ст. 5 Протокола N 7 к ЕКПЧ от 22 ноября 1984 г.
содержит норму о равноправии супругов.
--------------------------------
<*> Генеральная
Ассамблея ООН. Официальные отчеты. Сорок
пятая сессия. Доп. 40 (А/45/40).
Но
конвенционное запрещение дискриминации
распространяется лишь на права и свободы,
предусмотренные в ЕКПЧ. В 1949 году при
разработке проекта ст. 14 Комитет Министров
СЕ решил не включать в нее общее запрещение
дискриминации, а также принципы "равенства
перед законом" и "равной защиты законом",
поскольку в то время участники СЕ,
стремившиеся максимально оградить себя от
международного вмешательства, не были
готовы подписаться под общими, несколько
неопределенными нормами, предполагающими,
кроме прочего, предоставление специальной
защиты наиболее уязвимым группам лиц,
преимущественно в области социальных,
экономических и культурных прав <*>.
Интересно заметить, что практически все
международные соглашения по правам
человека, носящие общий характер, запрещают
дискриминацию лишь в отношении прав,
гарантируемых ими (исключением является
Американская Конвенция о правах человека
от 22 ноября 1969 г.).
--------------------------------
<*> McKean Warwick. Equality and Discrimination under International Law.
Oxford, 1983. P. 207 - 210.
Острый дефицит общего
запрета дискриминации чувствовался в
течение всего периода применения
Европейской Конвенции. Начиная с 60-х гг. XX
века Парламентская Ассамблея СЕ
неоднократно обращалась к Комитету
Министров СЕ с предложением разработать
протокол к Конвенции, содержащий гарантию
равенства и общее запрещение
дискриминации.
С 1990 года работа по
рассмотрению вариантов укрепления
принципа равенства в конвенционном
механизме, главным образом, велась
Европейской комиссией по борьбе с расизмом
и нетерпимостью и Руководящим комитетом по
равенству мужчин и женщин и, несмотря на
свой секторальный характер, стала
значительным стимулом в разработке общего
запрещения дискриминации. Проект Протокола
N 12 к ЕКПЧ был подготовлен Руководящим
комитетом по правам человека <*>.
--------------------------------
<*> Пояснительный
доклад к Протоколу N 12 к Конвенции о защите
прав человека и основных свобод // Совет
Европы и Россия. С. 33 - 34.
Основным
достижением названного Протокола является
общее запрещение дискриминации, то есть
распространение защиты от дискриминации за
рамки Конвенции: на права и свободы,
гарантированные национальным
законодательством, на действия или
бездействие публичных властей.
Статья 1
Протокола предусматривает:
"1.
Пользование любым правом, признанным
законом, должно быть обеспечено без какой
бы то ни было дискриминации по признаку
пола, расы, цвета кожи, языка, религии,
политических или иных убеждений,
национального или социального
происхождения, принадлежности к
национальным меньшинствам, имущественного
положения, рождения или любого иного
обстоятельства.
2. Никто не может быть
подвергнут дискриминации со стороны каких
бы то ни было публичных властей по
признакам, упомянутым в пункте 1 настоящей
статьи".
Протокол не возлагает на
государства обязательства по принятию
позитивных мер, содействующих достижению
подлинного равенства лицам, фактически
находящимся в менее благоприятном
положении, в отличие, например, от
Европейской Социальной Хартии. Он
полностью дублирует конвенционный
перечень признаков, на основании которых
исключается дискриминация. Решение не
менять содержание перечня было вызвано его
открытым характером и стремлением избежать
некорректное толкование о приоритетах
упомянутых признаков над не включенными в
список.
Согласно ст. 5 Протокола он
вступит в силу после того, как десять
государств - участников СЕ выразят свое
согласие на обязательность для них
Протокола. По состоянию на 1 января 2004 г.
Протокол подписали 28 государств, а
ратифицировали всего 5 (Босния и
Герцеговина, Грузия, Кипр, Сан-Марино,
Хорватия). Вероятно, государства пока не
стремятся полностью поставить свои
юридические системы под международный
контроль в форме юридически обязательных
постановлений Европейского суда по правам
человека. Пожалуй, именно такие
постановления являются наиболее
действенной мерой, способствующей
соблюдению государствами принципа
недискриминации.
Судебная практика по
ст. 14 является фрагментарной и достаточно
сложной вследствие особенностей самой
статьи. Нарушение указанной статьи было
установлено при помощи 23 постановлений,
принятых Судом преимущественно в последние
годы: по одному постановлению в 60-х и 70-х гг.
прошлого века, 2 постановления в 1980-х, 13 в
1990-х и 6 в 2000 - 2001 гг., что свидетельствует о
возрастании интереса Суда к проблеме
дискриминации.
Внимание в настоящей
публикации будет преимущественно
сосредоточено на анализе указанных дел.
Но первоначально следует охарактеризовать
ст. 14. Простая на первый взгляд, она имеет
ряд особенностей, которые определились
именно в процессе ее практического
применения:
во-первых, как было сказано
ранее, ст. 14 не создает для государств
обязательство гарантировать
недискриминацию в общем плане, а носит
дополнительный характер по отношению к
основным статьям Конвенции и протоколов к
ней, предусматривающих права или свободы,
как если бы она составляла их неотъемлемую
часть <*>.
--------------------------------
<*>
Определенное исключение из правила о
дополнительном характере ст. 14 было
констатировано в деле "Лица азиатского
происхождения из Восточной Африки против
Соединенного Королевства" 1973 г. (East African Asians
v. the United Kingdom). Европейская Комиссия в своем
публичном заявлении отметила, что хотя
права на въезд и на иммиграцию Конвенцией
не предусмотрены, отказ обладателям
британских паспортов, высланных из Уганды,
Кении и Танзании, въехать в Соединенное
Королевство имел расовый характер и мог
расцениваться как нарушающий положение о
недопущении унижающего достоинство
обращения по ст. 3 и 14 ЕКПЧ. (См. подробнее:
Донна Гомиен. Путеводитель по Европейской
конвенции о защите прав человека / Совет
Европы. 2000. С. 112.)
Во-вторых, статья имеет
самостоятельное значение. В том случае,
если даже ни одна из основных статей
Конвенции не была нарушена, но различие в
обращении относится к сфере применения
основной статьи и носит дискриминационный
характер, то может быть установлено
нарушение ст. 14.
В-третьих, ст. 14 содержит
13 признаков, на основании которых
исключается дискриминация. Перечень
признаков является открытым, то есть
рассматриваемая статья защищает от
дискриминации на основании не только
перечисленных признаков, но и не
предусмотренных в ней.
Самым первым и,
наверное, главным делом, в котором было
установлено нарушение ст. 14 и определены
руководящие принципы ее применения,
является дело "О некоторых аспектах
законодательства о применении языков в
системе образования Бельгии" (The case "relating to
certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium")
(23.07.1968). Заявителями в этом деле была группа
франкоязычных родителей, детям которых
было отказано в доступе в школы с
преподаванием французского языка,
расположенные в шести коммунах пригорода
Брюсселя (где основным языком общения был
фламандский язык) исключительно из-за места
жительства родителей. В то время как во
фламандские школы принимались все без
исключения. Только сертификаты, выданные
франкоязычными школами в указанных
областях, подлежали дальнейшему
подтверждению в государственных
комиссиях.
Европейские Комиссия и Суд
определили в этом деле автономный характер
ст. 14:
"Применение статьи 14 не ограничено
делами, в которых есть сопровождающее
нарушение другой статьи. Она имеет особое
значение в отношении тех статей Конвенции,
которые точно не определяют права, а
оставляют государствам некоторую свободу
усмотрения в выполнении своих
обязательств, уполномочивают их
ограничивать гарантируемые права....
Например, статья 6 Конвенции не требует
учреждения апелляционных судов, но если
Государство учреждает такие суды, действуя
вне обязательств по статье 6, и запрещает
некоторым лицам пользоваться этим
средством без законной причины, когда оно
доступно другим, Государство нарушает
статью 6 в сочетании со ст. 14 Конвенции...
Если Государство, не будучи связанным
обязательством, поступает определенным
образом, предпринимая положительное
действие в отношении прав, предусмотренных
в Конвенции, это должно осуществляться без
дискриминации" <*>.
--------------------------------
<*> The case "relating to certain
aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium" // Series
A. N 6. Para. A 4, В 9.
В названном деле было дано
толкование понятию "дискриминация", которое
в последующем, в течение всего периода
применения ст. 14, использовалось
конвенционными органами в целях
установления факта дискриминации.
По
мнению Комиссии, вопрос о возможной
дискриминации возникал, если различие в
обращении вело к лишениям для определенных
людей и такие лишения не были оправданы
общим интересом. Суд развил эту идею:
"Принцип равенства в обращении будет
нарушен, если различие не имеет никакого
объективного и разумного обоснования.
Наличие такого обоснования должно быть
оценено с точки зрения цели и средств,
преобладающих в демократических обществах.
Различие в осуществлении прав,
предусмотренных Конвенцией, должно
преследовать законную цель, в то же время
ст. 14 будет нарушена, если нет разумной
пропорциональности между используемыми
средствами и преследуемой целью" <*>.
--------------------------------
<*> The case "relating to certain
aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium" // Series
A. N 6. Para. В 10.
При оценке адекватности цели
и средств Суд исследует юридические и
фактические особенности, характеризующие
социальную жизнь в государстве-ответчике.
Статья 14 не запрещает различия в обращении,
которые, базируясь на публичном интересе,
обеспечивают справедливый баланс между
защитой интересов социума и уважением прав
и свобод человека, гарантируемых
Конвенцией, то есть когда средства
адекватны преследуемой цели.
Так, Суд
принял во внимание, что Бельгия -
многоязычное государство, территория
которого разделена по языковому признаку, в
зависимости от доминирующего языка:
французского, фламандского или немецкого.
После проведенных в Бельгии переписей
населения в 30-е и 60-е гг. XX века было выявлено
резкое увеличение числа лиц иной языковой
группы в одноязычных областях, что
приводило к различным конфликтам. В
результате Бельгия стала вести политику,
направленную на поощрение получения
образования на языке, доминирующем на
конкретной территории. Суд счел, что такая
мера не была произвольной, а преследовала
вполне законную цель: достигнуть
лингвистического единства в пределах двух
одноязычных областей Бельгии.
Установив законную цель, Суд тем не менее
признал нарушение Бельгией ст. 2 Протокола N
1 (Право на образование) в сочетании со ст. 14,
поскольку используемые средства, в виде
ограничения в получении образования на
родном языке только для одной языковой
группы (франкоговорящих), были не адекватны
преследуемой цели.
Итак, в "Деле о языках
в Бельгии" были определены основные
критерии установления нарушения ст. 14
Конвенции:
- обстоятельства дела должны
относиться к сфере действия статей
Конвенции и/или протоколов к ней,
предусматривающих права или свободы;
-
должно быть установлено, что лица
подверглись различию в обращении;
-
различие в обращении испытывает недостаток
в разумном и объективном обосновании,
-
то есть не преследует законную цель;
- а
если все же законная цель имеется, то
отсутствует разумная адекватность между
используемыми средствами и преследуемой
целью.
Дальнейшее исследование
постановлений Суда будет построено в
зависимости от признаков, исключающих
дискриминацию, что позволит, с точки зрения
автора настоящей публикации, определить те
области, где наиболее вероятно добиться
признания нарушения ст. 14 Конвенции.
Среди дел, в которых было установлено
нарушение названной статьи, наибольшее их
количество было связано с дискриминацией
на основании рождения вне брака. Суд принял
постановления по 8 делам данной категории,
первым из которых было дело <Маркс против
Бельгии" (Marckx v. Belgium) (13.06.1979).
Заявители -
незамужняя женщина Паула Маркс и ее
внебрачная дочь Александра жаловались на
нарушение ст. 8 (Право на уважение семейной
жизни), ст. 1 Протокола N 1 (Право
беспрепятственно пользоваться своим
имуществом), взятых отдельно и в сочетании
со ст. 14, поскольку согласно бельгийскому
законодательству простой факт рождения
ребенка у не состоящей в браке матери не
влек никаких юридических обязательств
между ними. Такие обязательства
устанавливались посредством институтов
добровольного или судебного признания, в то
время как материнство замужней женщины
подтверждалось исключительно
свидетельством о рождении. Ребенок после
его признания продолжал значительно
ограничиваться в наследственных правах:
полностью лишался права на наследство
имущества матери, умершей без завещания;
имущества членов ее семьи; а при наличии
завещания, вправе был рассчитывать только
на три четверти доли, которую он принял бы,
если бы родился в браке <*>.
--------------------------------
<*> Marckx v. Belgium // Series A.
N 31. Para. 15 - 17.
Суд подтвердил, что:
"Статья 14 не имеет независимого
существования, но играет важную автономную
