Особенности регулирования сделок с землей земельным законодательством
ЗЕМЕЛЬНЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ
О.М.
КОЗЫРЬ
Козырь О.М., кандидат юридических
наук, доцент кафедры экологического и
земельного права юридического факультета
МГУ.
Совершение сделок с землей стало
регулироваться земельным
законодательством сравнительно недавно.
Земля в течение многих лет была исключена
из гражданского оборота, и советское
земельное законодательство не допускало
возможности совершения сделок с землей.
Права на землю преимущественно возникали
из актов органов государственной власти.
Совершение сделок с землей было прямо
запрещено и квалифицировалось как уголовно
наказуемое деяние. В условиях, когда
гражданско-правовое регулирование оборота
иных объектов недвижимости продолжало
развиваться и совершенствоваться,
земельные участки стали следовать судьбе
иного недвижимого имущества - строений или
сооружений: при переходе прав на строение в
большинстве случаев к приобретателю права
переходило право пользования земельным
участком. К сожалению, даже после того, как
земельные участки были вновь
законодательно признаны объектами
недвижимого имущества, в
гражданско-правовом регулировании
сохранилась тенденция воспринимать
земельный участок как зависимый от судьбы
основной недвижимости - строения.
Возможность совершения сделок с земельными
участками появилась в связи с
разгосударствлением собственности на
землю, введением аренды земли и признанием
права частной собственности на землю.
Только один вид сделок с землей - аренда -
был закреплен в законодательстве до
введения частной собственности на землю
<*>.
--------------------------------
<*> Основы
законодательства Союза ССР и союзных
республик об аренде от 23 ноября 1989 г. // ВСНД
и ВС СССР. 1989. N 25. Ст. 481.
Впервые частная
собственность на землю была закреплена в
Законе РСФСР "О крестьянском (фермерском)
хозяйстве" от 22 ноября 1990 г. <1> и в Законе
РСФСР "О земельной реформе" от 23 ноября 1990 г.
<2> Нормы этих Законов на момент их
принятия противоречили нормам
действовавшей Конституции РСФСР 1978 г., в
которую в декабре 1990 г. был внесен ряд
соответствующих изменений <3>. Принятый 25
апреля 1991 года Земельный кодекс РСФСР также
закрепил передачу земли в частную
собственность <4>, но при этом
практически не предусмотрел возможности
совершения сделок с землей, за исключением
двух случаев. Первым стал случай покупки
земли гражданином у Совета народных
депутатов с заключением договора в
нотариальном порядке (ст. 30 ЗК РСФСР). Вторым
случаем, предусмотренным ЗК РСФСР, стало
совершение последовательно двух сделок с
земельным участком при продаже дома,
расположенного на участке, находящемся в
частной собственности гражданина: участок
надлежало продать Совету народных
депутатов по фиксированной цене, а Совет
депутатов, в свою очередь, продавал его в
собственность новому собственнику дома (ст.
37 ЗК РСФСР). Совершение сделок с землей в
этот период сдерживалось установленным
Конституцией мораторием на совершение
таких сделок.
--------------------------------
<1> ВСНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 324.
<2>
ВСНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327. Признан
утратившим силу Федеральным законом от
25.10.2001 N 137-ФЗ и Указом Президента РФ от 24.12.1993
N 2287.
<3> В соответствии с внесенными в
Конституцию изменениями была
предусмотрена возможность предоставления
земельных участков в собственность для
целей ведения сельскохозяйственного
производства. Был установлен десятилетний
мораторий с момента бесплатного
приобретения права собственности на
земельный участок на совершение сделок с
землей, в первую очередь ее купли-продажи, и
пятилетний мораторий на отчуждение земли в
случае приобретения земельного участка за
плату. Продажа земельных участков без
соблюдения моратория допускалась только
Советам народных депутатов.
<4> ВСНД и
ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.
Следующим этапом в
развитии законодательства, регулирующего
совершение сделок с землей, стало принятие
Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 года N 323
"О неотложных мерах по осуществлению
земельной реформы в России" <1>, который
предусмотрел право граждан собственников
земельных участков с 1 января 1992 г.
продавать их другим гражданам и оформлять
сделки в местной администрации при выходе
на пенсию по старости, при получении земли в
порядке наследования, при переселении с
целью организации крестьянского
(фермерского) хозяйства, при вложении
вырученных от продажи земли средств в
перерабатывающие, строительные, торговые и
иные предприятия на селе (п. 12). Крестьянским
хозяйствам предоставлялось право залога
земли в банках (п. 10 Указа). Этот Указ (п. 9) и
принятое во исполнение Указа Постановление
Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О
порядке реорганизации колхозов и совхозов"
<2> (п. 10) предусмотрели также возможность
совершения сделок с земельной долей:
внесение ее в качестве учредительного
взноса в товарищество или акционерное
общество, передачу в качестве
вступительного взноса в кооператив,
продажу другим работникам
сельскохозяйственного предприятия или
самому этому предприятию, а также право на
обмен земельной доли на имущественный пай,
на сдачу земельной доли в аренду. В рамках
осуществления мер по экономической реформе
были приняты Указ Президента РФ "О продаже
земельных участков гражданам и юридическим
лицам при приватизации государственных и
муниципальных предприятий" <3> от 25 марта
1992 года N 301 и Указ Президента РФ от 14 июня 1992
года N 631 "Об утверждении порядка продажи
земельных участков при приватизации
государственных и муниципальных
предприятий, расширении и дополнительном
строительстве этих предприятий, а также
предоставленных гражданам и их
объединениям для предпринимательской
деятельности" <4>, которыми была
предусмотрена возможность покупки
земельных участков юридическими лицами и
гражданами при приватизации
государственных и муниципальных
предприятий. При этом было установлено, что
отказа в приеме и регистрации заявки на
приобретение (продажу) земельного участка
приватизированного предприятия в
собственность от собственников
приватизированных предприятий не
допускается, кроме случаев,
предусмотренных пунктом 2 Указа Президента
Российской Федерации от 14 июня 1992 г. N 631,
касавшихся перечня земель, приватизация
которых была прямо запрещена. Приведенные
нормы Указов и Постановлений Правительства
вступали в противоречие с установленным в
то время законодательством мораторием на
сделки с землей.
--------------------------------
<1> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. N 1. Ст. 53.
<2> СП РФ. 1992. N 1 - 2. Ст. 9.
<3> ВСНД и ВС
РФ. 1992. N 14. Ст. 761. Признан утратившим силу
Указом Президента РФ от 26 марта 2003 г. N 370 //
Российская газета. 2003. 20 марта. N 59.
<4>
ВСНД и ВС РФ. 1992. N 25. Ст. 1427. Признан
утратившим силу Указом Президента РФ от 26
марта 2003 г. N 370 // Российская газета. 2003. 20
марта. N 59.
Поэтому 9 декабря 1992 г. в
Конституцию РСФСР 1978 г. были внесены
изменения и дополнения, в соответствии с
которыми полученные или приобретенные в
собственность земельные участки могли быть
отчуждены, в том числе проданы, их
собственниками без изменения целевого
назначения земель, уже независимо от сроков
вступления в собственность, Советам
народных депутатов на тех же условиях, на
которых они были предоставлены, или
физическим и юридическим лицам по
договорной цене - для ведения личного
подсобного хозяйства, садоводства, дачного,
индивидуального жилищного строительства
(ч. 3 ст. 12 Конституции РФ 1978 г. <*>). Во всех
остальных случаях сохранялось действие
моратория. Сразу после внесения изменений в
Конституцию был принят Закон Российской
Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4196-1 "О праве
граждан Российской Федерации на получение
в частную собственность и на продажу
земельных участков для ведения личного
подсобного и дачного хозяйства,
садоводства и индивидуального жилищного
строительства" <**>, который несколько
сузил применение конституционных
положений о возможности продажи земельных
участков их собственниками: право на
совершение таких сделок было предоставлено
только гражданам Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Закон РФ "Об
изменении и дополнении Конституции
(Основного закона) РФ - России" от 9 декабря
1992 г. // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 55.
<**>
ВСНД и ВС РФ. 1993. N 1. Ст. 26.
Указ Президента
РФ "О регулировании земельных отношений и
развитии аграрной реформы в России" от 27
октября 1993 года N 1767 вновь вернулся к
приведенной выше конституционной
формулировке и предусмотрел возможность
любых собственников земельных участков
свободно осуществлять их куплю-продажу.
Указом был также определен целый ряд
сделок, которые можно было совершать с
земельными участками, в число которых вошли
купля-продажа, передача по наследству,
дарение, залог, аренда, мена, а также
передача земельного участка или его части в
качестве взноса в уставные фонды (капиталы)
акционерных обществ, товариществ,
кооперативов, в том числе с иностранными
инвестициями. В Указе было четко
закреплено, что земельные участки и все, что
прочно с ними связано, относятся к
недвижимости, а совершение сделок с
земельными участками регулируется
гражданским законодательством с учетом
земельного, лесного,
природоохранительного, иного специального
законодательства и положениями данного
Указа. Одним из важных концептуальных
положений Указа стало положение о том, что
государство гарантирует
неприкосновенность и защиту частной
собственности на землю, а также защиту прав
собственников земли при совершении ими
сделок с землей.
Основной целью
разработки рассматриваемых положений
Указов Президента РФ было сближение
правового регулирования сделок с землей и
иными объектами недвижимости, а также
правовых режимов отдельных объектов
недвижимости для стимулирования развития
рынка недвижимости. С принятием
Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и
Гражданского кодекса РФ (первой и второй
частей) процесс сближения и последующей
унификации правового регулирования сделок
с землей и иными объектами недвижимости
стал стремительно развиваться. При этом
особенности оборота земли, связанные с ее
уникальным качеством основополагающего
природного ресурса, закреплялись в
земельном законодательстве Российской
Федерации и субъектов Российской
Федерации. По мнению Б. Уткина и Е. Сарьян, на
момент принятия нового ЗК РФ существовали
следующие способы приобретения земли в
частную собственность по договорам
купли-продажи - в результате: сделок между
физическими и юридическими лицами; продажи
на торгах земель, находящихся в
государственной или муниципальной
собственности на территориях городских и
сельских поселений; продажи земель,
находящихся в государственной или
муниципальной собственности, по
нормативной (кадастровой) либо договорной
цене (выкуп арендованных земельных
участков; земельных участков под объектами
недвижимости, находящимися в
собственности; частей земельных участков,
превышающих нормы бесплатного
предоставления земли в собственность, и
др.); выкупа земельных участков под
приватизированными предприятиями <*>.
Поэтому нельзя утверждать, что только с
принятием нового ЗК РФ были разрешены
сделки с земельными участками. Роль нового
Кодекса в регулировании этого института
скорее состоит в том, что на основе
обобщения практики совершения сделок с
земельными участками, сложившейся за
предшествующие принятию ЗК РФ 10 лет
формирования нового земельного
законодательства и, параллельно с ним,
рынка земли, в ЗК РФ были обобщены
особенности регулирования сделок с
земельными участками по сравнению с общими
нормами регулирования сделок с недвижимым
имуществом, установленными гражданским
законодательством.
--------------------------------
<*> Подробнее см.: Уткин Б., Сарьян Е.
Земля - на продажу? // ЭЖ-Юрист. 2002. 20 мая. С.
9.
Сторонами сделок с земельными
участками являются не только граждане и
юридические лица, но также государство и
муниципальные образования в лице
соответствующим образом уполномоченных
государственных органов и органов местного
самоуправления, осуществляющих функции
распоряжения государственной и
муниципальной собственностью. В случае,
когда государство выступает и как
собственник земли, и как сторона по
договору, государственное регулирование
земельных отношений может в большей
степени затрагивать вопросы
внутрихозяйственной деятельности
землепользователей, поскольку государство
является собственником земли,
устанавливает размеры арендной платы,
сроки аренды и другие условия пользования
государственной землей, обязательные для
арендаторов и других пользователей. Строго
говоря, сторонами сделки выступают
участники земельных отношений,
определенные ЗК РФ в п. 1 ст. 5.
Статья 36
Конституции РФ 1993 г. устанавливает, что
собственник свободно владеет, пользуется и
распоряжается землей, но свободное
распоряжение землей может быть ограничено
в публичном интересе. Поэтому в новом ЗК РФ
закреплены как нормы, ограничивающие либо
запрещающие оборот отдельных видов
земельных участков, предусматривающие
особые условия договоров, так и нормы,
направленные на создание единого объекта
недвижимого имущества. Общее понятие
оборотоспособности закреплено в ст. 129 ГК
РФ, согласно которой объекты гражданских
прав могут свободно отчуждаться или
переходить от одного лица к другому в
порядке универсального правопреемства
(наследование, реорганизация юридического
лица) либо иным способом, если они не изъяты
из оборота или не ограничены в обороте.
Вторая часть ГК РФ подробно регулирует
порядок совершения сделок с различными
объектами недвижимости, в том числе и
земельными участками. К сделкам с землей в
равной степени предъявляются и требования
о регистрации, установленные Федеральным
законом от 21 июля 1997 г. "О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним" <*>. Ст. 27 ЗК установила, что
оборот земельных участков осуществляется в
соответствии с гражданским
законодательством и ЗК РФ, что означает
возможность регулирования сделок с землей
только на федеральном уровне <**>.
Особенности же земли как объекта
купли-продажи и иных сделок не могут не
отразиться на условиях сделки, правах и
обязанностях ее сторон. Необходимо
отметить при этом, что и для гражданского
законодательства регулирование сделок с
землей является относительно новым
институтом, на практике применяющимся
только в течение последнего десятилетия и
требующим дальнейшего развития и
совершенствования. Поэтому можно
констатировать, что в гражданском и
земельном законодательствах происходит
становление и развитие этого института,
причем это происходит путем устранения
ряда противоречий в правовом регулировании
и выявления на практике особенностей
регулирования сделок именно в отношении
земли.
--------------------------------
<*> СЗ РФ.
1997. N 30. Ст. 3594; с изм., внесенными
Федеральными законами от 5 марта
