Особенности регулирования сделок с землей земельным законодательством
обмена земельного участка либо
приобретающих права пользования земельным
участком по договору аренды.
Гражданско-правовой оборот природных
ресурсов не является свободным, он
существенно ограничен в силу экологических
факторов и необходимости учета иных
публичных интересов. Поэтому сделки с
природными ресурсами, включая земельные
участки, "сохраняя основные начала и
принципы договорного регулирования,
наполняются новым качеством публичного
характера, который не соответствует
устоявшимся представлениям о договорном
регулировании" <*>. Тот факт, что сделки с
земельными участками, находящимися в
государственной собственности,
заключаются между государственными
органами, с одной стороны, и юридическими
лицами и гражданами - с другой, оказывает
воздействие на природу договора и права и
обязанности его сторон. В научных
исследованиях такие договоры часто
характеризуются как публично-правовые
договоры: когда государственный орган, не
утрачивая свойств властного органа, "ищет и
находит равноправного партнера", при этом
объем договорных отношений не поглощает
большую или даже всю компетенцию
указанного органа <**>. В качестве еще
одной особенности порядка заключения
такого договора необходимо отметить, что
уполномоченный государственный орган до
заключения договора обязан принять, в
рамках своей компетенции, решение
(постановление), например, о приватизации
земельного участка, который будет служить
объектом продажи, либо о передаче участка в
аренду и т.п. <***>.
--------------------------------
<*> Хаустов Д.В. Публично-правовые
договоры как особый инструмент
государственного регулирования
природопользования: Автореферат
диссертации на соиск. уч. степени к.ю.н. М.,
2003. С. 14. При этом Д.В. Хаустов правильно
отмечает, что публично-правовой характер
договора не является противопоставлением
его гражданско-правовому договору:
публично-правовой договор не означает, что
он не гражданско-правовой, это в первую
очередь означает, что он не является
частноправовым. Там же. С. 14 - 15.
<**>
Подробнее см.: Правовые акты:
Учебно-практическое и справочное пособие /
Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., 1999. С. 291.
Необходимо отметить, однако, что трудно
согласиться с тезисом о равноправии
хозяйствующего субъекта в
публично-правовом договоре. Как показывает
практика, вносить изменения в типовые
договоры, заключаемые в отношении
земельных участков государственными
органами различных уровней, крайне сложно,
а обсуждать вопрос о цене договора
практически бесполезно.
<***> С.В.
Дорохин правильно отмечает, что "даже при
условии равноправия участников
публично-правовых отношений, как это бывает
при горизонтальных отношениях, они не
вправе по собственному усмотрению
отклоняться от правил поведения,
предписанных законом". См.: Дорохин С.В.
Деление права на публичное и частное: Поиск
критериев // Юрист. 2002. N 9. С. 10.
Так,
примером в области заключения договоров
такого рода может служить деятельность
Минимущества РФ по распоряжению землями,
находящимися в государственной
собственности. 2 сентября 2002 г.
распоряжением Минимущества РФ N 3070-р <*>
была утверждена примерная форма решения о
предоставлении в собственность
находящегося в государственной
собственности земельного участка, на
котором расположены объекты недвижимого
имущества, приобретенные в собственность
гражданами и юридическими лицами.
Вышеупомянутым распоряжением также была
утверждена примерная форма договора
купли-продажи находящегося в
государственной собственности земельного
участка, а также примерные формы договоров
безвозмездного срочного пользования
находящимся в государственной
собственности земельным участком и аренды
находящегося в государственной
собственности земельного участка.
--------------------------------
<*> Распоряжение
Минимущества РФ от 2 сентября 2002 г. N 3070-р "Об
утверждении примерных форм решений о
предоставлении земельных участков в
собственность, постоянное (бессрочное)
пользование, безвозмездное срочное
пользование, аренду и договоров
купли-продажи, безвозмездного срочного
пользования и аренды земельных участков" //
БНА ФОИВ. 2002. N 44. См. также Постановление
Правительства РФ от 7 августа 2002 г. N 576 "О
порядке распоряжения земельными участками,
находящимися в государственной
собственности, до разграничения
государственной собственности на землю" //
СЗ РФ. 2002. N 32. Ст. 3189.
Особые условия
предусмотрены в отношении купли-продажи
земельных участков сельскохозяйственного
назначения. Законодательством установлено
преимущественное право субъекта РФ либо
органа местного самоуправления на покупку
земельного участка либо на покупку доли в
праве общей собственности на земельный
участок из земель сельскохозяйственного
назначения при их продаже, за исключением
случаев продажи земельного участка с
публичных торгов. Возможно также
установление ограничений либо запретов на
совершение сделок по приобретению
земельных участков из земель
сельскохозяйственного назначения в
собственность, если в результате
совершения сделки в собственности
гражданина и его близких родственников, а
также контролируемых ими (более 50% голосов)
юридических лиц на территории одного
административно-территориального
образования окажется участок, размеры
которого превысят законодательно
установленный максимальный размер (пп. 1 - 4
п. 3 ст. 1 ФЗ "Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения").
В
настоящее время тот факт, что земля
участвует в гражданском обороте и что в
отношении земельных участков заключаются
договоры купли-продажи, аренды, мены, залога
и др., является неотъемлемой частью
современной истории России. Круг сделок с
земельными участками не ограничивается
видами сделок, указанными в ЗК РФ, ГК РФ,
других федеральных законах. В соответствии
с гражданским законодательством возможно
совершение сделок с земельными участками,
хотя и не предусмотренных законом, но не
противоречащих ему, а также сочетающих
элементы различных сделок. В то же время
необходимо отметить, что в силу
особенностей оборота земли чаще всего с
земельными участками совершаются именно те
виды сделок, которые прямо описаны в ЗК РФ и
ГК РФ: купля-продажа, аренда, залог. После
появления в законодательстве прямого
упоминания какого-либо вида сделок с землей
он получает развитие на практике. Так,
например, после принятия Указа Президента
РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации
конституционных прав граждан на землю"
<*> получили развитие договоры аренды,
где на стороне арендодателя выступали
несколько лиц - собственников земельных
долей, входящих в предоставляемый в аренду
земельный участок. В соответствии с новым
ЗК РФ подобный договор аренды, только
теперь уже с множественностью лиц на
стороне арендатора, заключается
сособственниками объекта недвижимости,
расположенного на находящемся в
государственной или муниципальной
собственности неделимом земельном участке,
с уполномоченными государственными
органами или органами местного
самоуправления (ч. 3 ст. 36 ЗК РФ). Именно после
принятия ЗК РФ 2001 г. на практике получило
развитие заключение договоров уступки прав
аренды земельных участков без заключения
нового договора аренды (ч. 5 ст. 22 ЗК РФ).
--------------------------------
<*> В настоящее
время утратил силу.
Договор аренды
является в настоящее время наиболее
распространенным видом сделок с землей. На
праве аренды земельные участки могут быть
предоставлены как гражданам, так и
юридическим лицам. Систематическое
толкование норм ЗК РФ, регулирующих аренду
земельных участков, а также норм ГК РФ,
регулирующих указанный институт, позволяет
сделать вывод о том, что законодательством
не установлены особые ограничения по
приобретению иностранными гражданами,
лицами без гражданства, иностранными
юридическими лицами земельных участков на
условиях аренды. Договор аренды земельного
участка заключается в письменной форме и
подлежит государственной регистрации, за
исключением договора аренды или субаренды
земельного участка, заключенного на срок
менее года.
ЗК РФ исходит из того, что по
общему правилу именно собственники
земельных участков могут свободно
предоставлять их в аренду в соответствии с
нормами гражданского и земельного
законодательства. Ограничения установлены
в отношении Российской Федерации -
собственника земельных участков, указанных
в пункте 4 статьи 27 Земельного кодекса РФ в
качестве исключенных из оборота и
соответственно не подлежащих и передаче в
аренду, за исключением случаев,
установленных федеральными законами (п. 11
ст. 22 ЗК РФ). К числу таких исключений можно
отнести норму п. 2 ст. 17 Федерального закона
"Об особо охраняемых природных территориях"
<*>, в соответствии с которой допускается
аренда отдельных земельных участков на
территории национальных парков (отнесенных
ЗК РФ к землям, исключенным из оборота)
лицами, имеющими лицензии на осуществление
деятельности по обеспечению регулируемого
туризма и отдыха на территории
национального парка.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст.
1024, с изм. и доп. // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2.
ЗК
РФ закреплено преимущественное право
арендатора земельного участка по истечении
срока договора аренды на заключение нового
договора аренды земельного участка, за
исключением следующих случаев: когда
собственник находящегося на этом участке
здания, строения или сооружения захочет
реализовать свое преимущественное право на
аренду данного земельного участка (п. 3 ст. 35
ЗК РФ) либо когда граждане и юридические
лица - собственники зданий, строений,
сооружений, расположенных на земельных
участках, находящихся в государственной
или муниципальной собственности, желают
осуществить свое исключительное право на
приватизацию земельных участков или
приобретение права их аренды (п. 1 ст. 36 ЗК
РФ). Если государство или муниципальное
образование - собственник земельного
участка выразит желание его продать,
арендатор данного земельного участка имеет
преимущественное право его покупки (п. 8 ст.
22 ЗК РФ) в порядке, установленном
гражданским законодательством для случаев
продажи доли в праве общей собственности
постороннему лицу (ст. 250 ГК РФ), за
исключением указанных выше случаев (п. 1 ст.
36 ЗК РФ). Это означает, что арендатор имеет
преимущественное право покупки земельного
участка по цене, по которой он продается, и
на прочих равных условиях, кроме случая
продажи с публичных торгов. Принимая во
внимание тот факт, что большая часть
земельного фонда продолжает оставаться в
государственной собственности, указанная
норма призвана создать определенную
стабильность отношений аренды земельных
участков для потенциальных долгосрочных
инвесторов.
Что касается установления
размера арендной платы, то ЗК РФ вслед за ГК
РФ установил, что размер арендной платы
определяется договором аренды и не должен
зависеть от усмотрения местных властей. В
то же время общие начала определения
арендной платы при аренде земельных
участков, находящихся в государственной
или муниципальной собственности, могут
быть установлены на федеральном уровне -
Правительством Российской Федерации. На
практике же продолжается установление
арендной платы за пользование
государственными землями с ежегодной
индексацией, то есть в соответствии с
нормативным актом, что свойственно для
договоров публично-правового характера.
ЗК РФ закрепляет возможность оборота прав
на землю применительно к праву аренды,
однако, в отличие от положений ГК РФ, для
этого не требуется согласия собственника
земельного участка. Арендатор земельного
участка вправе передать свои права и
обязанности по договору аренды земельного
участка третьему лицу, в том числе отдать
арендные права земельного участка в залог и
внести их в качестве вклада в уставный
капитал хозяйственного товарищества или
общества либо паевого взноса в
производственный кооператив в пределах
срока договора аренды земельного участка
без согласия собственника земельного
участка, при условии его уведомления.
Данная норма включена в ЗК РФ с учетом
сложившейся практики передачи земель,
находящихся в государственной
собственности, в долгосрочную аренду, при
которой при изменении экономических
условий у арендатора, влекущих
невозможность дальнейшего использования
им земли, арендатор полностью попадал в
зависимость от волеизъявления местной
администрации и не имел возможности
эффективно распорядиться правом аренды.
Учитывая, что заключение договора аренды
городских земель связано с внесением
значительных сумм в оплату за право
заключения такого договора, расширение
прав арендаторов земельных участков было
целесообразно.
Однако права
собственника-арендодателя в этой ситуации
также защищены, так как при заключении
договора аренды земельного участка
арендодатель может предусмотреть
необходимость своего согласия на
последующую переуступку или иное
распоряжение правом аренды. При передаче
арендатором своих прав по договору аренды
третьему лицу ответственным по договору
аренды земельного участка перед
арендодателем становится новый арендатор
земельного участка, за исключением
передачи арендных прав в залог. При этом не
требуется заключения нового договора
аренды земельного участка. Аналогичный
порядок предусмотрен и для передачи
земельного участка в субаренду. В
соответствии с п. 2 ст. 615 ГК РФ арендатор
вправе с согласия арендодателя сдавать
арендованное имущество в субаренду и
передавать свои права и обязанности по
договору аренды другому лицу (перенаем),
если иное не установлено ГК РФ, другим
законом или иными правовыми актами. В
данном случае ЗК РФ и является тем "иным
законом", в соответствии с которым
установлено, что для передачи земельного
участка в субаренду согласия собственника
участка не требуется, но необходимо его
уведомление, если договором между
собственником и арендатором не
предусмотрено иного. Практика двух
последних лет показывает, что арендаторы
уже используют свое право на переуступку
права аренды, и это не вызывает
дополнительных проблем у государственных
органов, уполномоченных распоряжаться
государственными землями.
Более
широкий объем прав предоставлен, в
соответствии с п. 9 ст. 22 ЗК РФ, арендатору
при аренде земельного участка,
находящегося в государственной или
муниципальной собственности, на срок более
чем пять лет. Кроме уже описанного выше
права арендатора земельного участка в
пределах срока договора аренды передавать
свои права и обязанности по этому договору
третьему лицу без согласия собственника
земельного участка при условии его
уведомления, указанная норма
предусматривает, что изменение условий
договора аренды земельного участка без
согласия его арендатора и ограничение
установленных договором аренды земельного
участка прав его арендатора не допускаются.
Досрочное расторжение такого договора
аренды по требованию арендодателя возможно
только на основании решения суда при
существенном нарушении договора аренды
земельного участка его арендатором. Такие
ограничения прав арендодателя государства
связаны именно с необходимостью
