Институты отзыва и роспуска в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования
РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ: ПРАКТИКА
РЕАЛИЗАЦИИ
И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
В.Н. РУДЕНКО
Руденко
Виктор Николаевич - и.о. директора Института
философии и права Уральского отделения РАН,
кандидат философских наук.
В современном
конституционализме "отзыв" и "роспуск" -
редко встречающиеся институты прямой
демократии. Обратимся вначале к содержанию
самих этих понятий. Институт отзыва -
совокупность норм права, регулирующих
принятие гражданами публично - властных
решений по досрочному прекращению
деятельности депутата, выборного
должностного лица. Институт роспуска -
совокупность норм права, регулирующих
принятие гражданами публично - властных
решений по досрочному прекращению
деятельности выборного органа
государственной власти (органа местного
самоуправления).
В XIX столетии институт
отзыва должностных лиц был закреплен в
конституциях некоторых кантонов Швейцарии,
в начале XX в. - в конституциях нескольких
штатов США (Орегон, Аризона, Колорадо,
Невада, Вашингтон, Мичиган, Канзас и
Луизиана). В период с 1920 по 1978 г. отзыв был
предусмотрен конституциями еще шести
североамериканских штатов (Северная
Дакота, Висконсин, Айдахо, Аляска, Монтана,
Джорджия). По крайней мере еще в 36 штатах
институт отзыва существует на окружном и
муниципальном уровнях <*>. В XX веке он был
предусмотрен конституциями Австрии,
Японии, Латвии. Отзыв допускался
конституциями всех социалистических стран,
а в настоящее время сохранился в основных
законах КНР, Вьетнама, Кубы.
--------------------------------
<*> См: Tomas E. Cronin. Direct
Democracy. The Politics of Initiative, Referendum, and Recall. Harvard
University Press. Cambridge, Massachusetts, and London, 1989. P. 126 -
127.
Институт роспуска впервые стал
применяться в XIX в. в Швейцарии. Он был
введен в 1852 г. в кантонах Ааргау и
Шафхаузене, в 1869 г. - в Тургау, Золотурне и
Люцерне <*>. В настоящее время на
национальном уровне этот институт
предусмотрен конституциями Латвии,
Туркменистана. На региональном уровне
право роспуска предусматривают
конституции десяти кантонов Швейцарии,
четырех земель ФРГ.
--------------------------------
<*> См.: Курти О. История народного
законодательства и демократии в Швейцарии.
СПб., 1900. С. 145.
В нашей стране институт
отзыва впервые был закреплен в
законодательстве еще в советский период - в
1917 г. Декретом ВЦИК от 23 ноября 1917 года "О
праве отзыва делегатов" <1>. Он
предусматривался Конституцией СССР 1936
года. В последующем был принят Закон СССР
(от 30 октября 1959 года) "О порядке отзыва
депутата Верховного Совета СССР" <2> и
Закон РСФСР (от 26 ноября 1959 года) "О порядке
отзыва депутата Верховного Совета РСФСР"
<3>. В СССР и в союзных республиках были
приняты также законы, предусматривавшие
отзыв депутатов местных советов. В СССР и в
РСФСР отзыву могли подлежать судьи и
народные заседатели <4>. В 20 - 30 годы
отзыву мог подлежать весь состав краевых,
областных, сельских советов. Таким образом,
советское законодательство
предусматривало и институт роспуска.
--------------------------------
<1> См.: Декреты
Советской власти. М.: Государственное
издательство политической литературы, 1957.
Т. 1. С. 166 - 120.
<2> См.: Ведомости СССР. 1959.
N 44. Ст. 222.
<3> См.: Ведомости РСФСР. 1959. N
43. Ст. 666; 1979. N 32. Ст. 788.
<4> См.: Закон
РСФСР от 8 июля 1981 года "О порядке отзыва
народных судей и народных заседателей
районных (городских) народных судов РСФСР" //
Ведомости РСФСР. 1981. N 28. Ст. 978.
Отзыв
депутатов в СССР был общим принципом
организации государственной власти. Однако
опыт реализации данного института в
советское время свидетельствует не в его
пользу. Хотя отзыв реализовывался
достаточно часто <*>, он, как правило,
направлялся парткомами. В середине 30-х
годов отзыв и роспуск использовались
партией в качестве инструмента репрессий.
Так, по данным официальной статистики того
времени, за первое полугодие 1933 г. только в
Западно - Сибирском крае более 75 процентов
сельских советов были "охвачены" отзывами
депутатов. В феврале - марте из них было
отозвано 13043 депутата. В 53 районах
Центрально - Черноземной области из 2028
сельских советов было полностью
переизбрано 576 (почти 28 процентов). Примерно
15 процентов отзывов было осуществлено "за
искривление классовой линии" <**>. В 70 - 80
годы институт отзыва в СССР, в отличие от 30-х
годов, обрел декларативный характер и
практически не использовался. Вероятно,
поэтому в период современных реформ у
законодателя сложилось негативное
отношение к нему.
--------------------------------
<*> О практике реализации института
отзыва в СССР. См.: Тихонова Е.А. Право отзыва
депутата. М.: Госюриздат, 1961.
<**> См.:
Шостак Г. Упорядочить учет отзыва депутатов
(Статистический учет) // Советское
государство. 1934. N 5. С. 67.
В Конституции
Российской Федерации, принятой в 1993 г.,
институты отзыва и роспуска не упомянуты.
Однако с середины 90-х годов они стали
закрепляться на региональном и
муниципальном уровнях. Правовой основой их
использования явились нормы Конституции
РФ. В частности, в ч. 1 ст. 77 закреплено право
субъектов Федерации устанавливать систему
органов государственной власти
самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя Российской
Федерации и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов
государственной власти, установленными
федеральным законом.
Поскольку
соответствующий федеральный закон до
октября 1999 года не был принят, субъекты
Федерации осуществляли правовое
регулирование в этой сфере самостоятельно.
Наибольшее распространение получил
институт отзыва. Уже к 1998 г. в 35 субъектах
Российской Федерации было принято 62
законодательных акта, которые содержали
нормы об отзыве, в том числе пять - об отзыве
высшего должностного лица субъекта
Федерации, 25 - об отзыве депутата
законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта
Федерации, пять - об отзыве депутатов и
выборных должностных лиц местного
самоуправления, 11 - об отзыве глав
муниципальных образований, 16 - об отзыве
депутатов представительных органов
местного самоуправления <*>. Институт
отзыва был включен в уставы многих
муниципальных образований. Правовой
основой при этом явились положения,
содержащиеся в пп. 9 п. 1 ст. 8 и в п. 5 ст. 18
Федерального закона от 28 августа 1995 года N
154-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Записка о практике работы
избирательных комиссий по реализации
института отзыва депутатов, выборных
должностных лиц органов государственной
власти и местного самоуправления в
субъектах Российской Федерации. Приложение
к Постановлению Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации от 1 декабря
1998 года N 156/1075-II // Вестник Центральной
избирательной комиссии. 1998. N 11 (65). С. 31.
<**> См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
Институт
роспуска не получил такого широкого
распространения, как институт отзыва, хотя
нельзя сказать, что он был обойден
вниманием законодателей. Так, Устав
Новосибирской области <*> (абз. 3 п. 1 ст. 34)
допускал проведение областного
референдума по вопросу о прекращении
деятельности представительного органа
государственной власти области по
требованию пяти процентов граждан,
внесенных в списки избирателей.
--------------------------------
<*> См.: Советская
Сибирь. 1996. 11 апр.
После принятия
Федерального закона от 6 октября 1999 года N
184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации" <1> данная норма
пришла в противоречие с указанным Законом.
Статья 9 Закона содержит исчерпывающий
перечень оснований досрочного прекращения
полномочий законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта Федерации. В нем
отсутствует такое основание, как решение
граждан, принятое на референдуме. Кроме
того, закрепленное в Уставе Новосибирской
области положение пришло в противоречие с
пп. "а" п. 3 ст. 13 Федерального закона от 19
сентября 1997 года N 124-ФЗ "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской
Федерации" (с изменениями и дополнениями,
внесенными Федеральным законом от 30 марта
1999 года N 55-ФЗ) <2>, запрещающим выносить на
референдум субъекта Российской Федерации,
местный референдум вопросы о досрочном
прекращении полномочий органов
государственной власти, органов местного
самоуправления. Поэтому Законом
Новосибирской области от 13 июня 2001 года N
155-ОЗ <3> рассматриваемая норма была
исключена из Устава. Несколько ранее, в
ноябре 2000 года, была отменена аналогичная
норма, закрепленная в Уставе Амурской
области <4>. Таким образом, в настоящее
время институт роспуска не предусмотрен
законодательством Российской Федерации, ее
субъектов, уставами муниципальных
образований.
--------------------------------
<1>
См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<2> См.: СЗ РФ.
1997. N 38. Ст. 4339; 1999. N 14. Ст. 1653.
<3> См.:
Советская Сибирь. 2001. 20 июня.
<4> См.:
Закон Амурской области от 20 ноября 2000 года N
268-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в
Устав (Основной закон) Амурской области" //
Амурская правда. 2000. 22 нояб.
Принятие
Федерального закона от 6 октября 1999 года не
повлекло за собой отмены института отзыва.
Напротив, Законом была предусмотрена
возможность отзыва высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации. Однако
пп. "и" п. 1 ст. 19 (в современной редакции
Закона это пп. "к" п. 1 ст. 19) <*>,
предусмотревший эту возможность, был
признан не соответствующим Конституции
России Постановлением Конституционного
Суда РФ от 7 июня 2000 года N 10-П "По делу о
проверке конституционности отдельных
положений Конституции Республики Алтай и
Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" <**>.
Конституционный Суд мотивировал свое
решение тем, что оспариваемое положение
допускает облегченную процедуру отзыва: не
предусматривает необходимости четких
правовых оснований отзыва высшего
должностного лица субъекта Федерации, не
устанавливает необходимых процедурных
гарантий. При этом Конституционный Суд
выявил требования, предъявляемые к
процедуре отзыва: "В условиях свободных
выборов может иметь место избрание
соответствующего должностного лица
голосами меньшинства от общего числа
зарегистрированных избирателей. Без
установления дополнительных, более строгих
требований к голосованию при отзыве в
сравнении с выборами отзыв может быть
осуществлен голосами граждан, также
составляющих меньшинство, но голосовавших
на выборах против избрания данного лица. Во
избежание этого законодатель обязан
предусмотреть, чтобы голосование по отзыву
назначалось лишь при условии, что собраны
подписи весьма значительного числа
избирателей по отношению к голосовавшим на
выборах соответствующего должностного
лица, а также чтобы отзыв мог иметь место
исключительно по решению большинства всех
зарегистрированных избирателей, а не
большинства принявших участие в
голосовании".
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3205.
<**> См.:
СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.
На основании п. 3 ст. 79
Федерального конституционного закона от 21
июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде
Российской Федерации" <*> пп. "к" п. 1 ст. 19
Федерального закона от 6 октября 1999 года
утратил силу и применению не подлежит. Но,
как отметил Конституционный Суд, институт
отзыва высшего должностного лица субъекта
Федерации может быть введен при условии
надлежащих правовых оснований и процедур, с
учетом сформулированных самим судом
требований, предъявляемых к данному
институту. На наш взгляд, эти требования
вполне справедливы, тем более что был учтен
и мировой опыт развития института
отзыва.
--------------------------------
<*> См.:
СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; 2001. N 7. Ст. 607; 2001. N 51. Ст.
4824.
В частности, законодательство ряда
штатов США предусматривает в качестве
оснований отзыва совершение должностного
преступления или злоупотребление властью
<1>. Оно содержит требование об
обязательности судебного разбирательства
по существу выдвинутого обвинения, которое
может послужить основанием отзыва
выборного должностного лица до начала
сбора подписей в пользу отзыва <2>.
Процедура же реализации отзыва существенно
усложнена. Как правило, она предполагает
повышенные, по сравнению с выборами,
требования к порядку выдвижения и
регистрации петиций граждан об отзыве.
Конституции штатов США, предусмотревшие
институт отзыва, закрепляют требование,
согласно которому петиция должна содержать
подписи в количестве от 12 (штат Калифорния)
до 40 (штат Канзас) процентов от предыдущего
числа голосов, поданных при избрании на
должность <3>. При этом в пределах одного
штата могут предъявляться еще более
высокие требования к выдвижению петиций об
отзыве отдельных категорий выборных
должностных лиц. Так, по Конституции штата
Калифорния (разд. 14 (b) ст. 2) подписи в пользу
отзыва сенаторов, членов палаты
представителей, членов уравнительных
комиссий, судей апелляционных судов и судов
первой инстанции должны составлять 20
процентов от предыдущего числа голосов,
поданных при избрании на эти должности
<4>. Повышенные требования предъявляются
и к проведению самого голосования по
отзыву. Законодатель устанавливает
правило, требующее участия в голосовании
большинства избирателей. В Калифорнии
отзыв может считаться состоявшимся, если в
голосовании приняли участие не менее
половины граждан, имеющих право голоса на
выборах по отзыву, а число голосов в пользу
отзыва составило не менее половины от всех
поданных голосов (раздел 15 (b) статьи 2).
--------------------------------
<1> См.: Constitution of the
State of New Mexico. Adopted January 21, 1911. Lexis Law Publishing, 1999. Sec.
9 (A) Article X.
<2> Ibid. Sec. 9 (B). Article X.
<3>
См.: Tomas E. Cronin. Op. cit. P. 126 - 127.
<4> См.:
Конституция штата Калифорния // Конституции
зарубежных стран: Сборник. М: Юрлитинформ,
2001. С. 258 - 287.
После принятия
рассмотренного Постановления
Конституционного Суда в субъектах
Федерации предпринимаются попытки
определить четкие правовые основания и
надлежащую процедуру отзыва высшего
должностного лица. Так, в Коми - Пермяцком
автономном округе в апреле 2001 года был
принят Закон, подробно регламентирующий
порядок отзыва главы автономного округа
<*>. Этот Закон по сравнению с
аналогичными законами, принятыми в других
субъектах Федерации, на сегодняшний
