Институты отзыва и роспуска в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования
органа, а вопрос об отзыве депутата не
возбуждается. Несомненным достоинством
сформулированных норм является также
следующее: факты нарушения депутатом
законодательства должны быть установлены
либо подтверждены судом или иным
компетентным органом в порядке,
определенном законом. Это правило в
наибольшей мере согласуется с основными
демократическими принципами: оно позволяет
не допустить отзыв по политическим мотивам,
обеспечивает соблюдение принципа
разделения властей и более объективный
подход к оценке фактов, служащих его
основанием.
Другой нерешенной
проблемой современного отечественного
законодательства об отзыве является
отсутствие надлежащих правовых процедур
отзыва. Основным здесь является вопрос
обеспечения участия большинства
зарегистрированных избирателей в
реализации своего права на отзыв депутата.
Данная проблема очень существенна. Еще в 1995
г. на нее обратили внимание судьи
Конституционного Суда Российской
Федерации М.В. Баглай и А.Л. Кононов. По
мнению М.В. Баглая, существующая в
демократических государствах процедура
альтернативных выборов, изначально
предполагающая раскол голосов избирателей,
не позволяет установить, кто же конкретно
голосовал "за" данного кандидата в депутаты,
а следовательно, имел бы моральное право
претендовать на отзыв не оправдавшего
доверия народного избранника. Поскольку
все избиратели должны быть признаны
субъектами права отзыва такого депутата,
неизбежно возникает ситуация, при которой
избирали данного депутата одни граждане, а
отзывают другие <*>. При этом, по расчетам
судьи А.Л. Кононова, в случае с
законодательством Московской области
отзыв может считаться состоявшимся, если за
него проголосовала 1/8 плюс один голос от
всего электората <**>. Именно этим
обстоятельством объясняется, на наш взгляд,
введение в конституционное
законодательство отдельных штатов, земель
и т.д. в зарубежных государствах жесткого
правила, требующего, чтобы даже в пользу
петиции по отзыву выборного должностного
лица высказалась значительная часть
избирателей. Сам же отзыв считается
состоявшимся, если в голосовании
участвовало больше половины граждан,
обладающих правом голоса в соответствующем
избирательном округе.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1997. N 2.
Ст. 348.
<**> См.: Там же.
Между тем в
предложенных модельных законах в
значительной мере дублируются нормы
избирательного права. В них содержится
рекомендация (примечание к ст. 17) об
установлении в законах субъектов
Российской Федерации об отзыве депутатов
того же числа подписей, что и в поддержку
выдвижения кандидата в депутаты
представительного органа государственной
власти (органа местного самоуправления).
Это число в соответствии с Федеральным
законом "Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской
Федерации" не может превышать двух
процентов от числа избирателей округа.
Кроме того, модельными законами
рекомендовано, что отзыв считается
состоявшимся, если за него подано более
половины числа голосов участников
голосования, при условии, что это число не
меньше числа голосов избирателей, поданных
за избрание депутата (ст. 36). Представляется,
что данные нормы по своему демократизму
значительно уступают даже законодательным
установлениям советского периода. Депутат
Верховного Совета СССР, а также депутат
Верховного Совета РСФСР могли быть
отозваны только в том случае, если за отзыв
проголосовало большинство всех
зарегистрированных избирателей данного
избирательного округа. Учитывая, что отзыв
депутата, выборного должностного лица -
сложная процедура, не являющаяся
зеркальным отражением процедуры выборов,
отечественный законодатель, по-видимому,
также должен предусмотреть жесткие, а не
облегченные требования по процедуре
отзыва.
Знакомство с текстами
действующих законодательных актов об
отзыве депутатов представительных органов
государственной власти и местного
самоуправления, выборных должностных лиц
местного самоуправления, принятых в
субъектах Российской Федерации и в ряде
муниципальных образований в последние
годы, позволяет сделать вывод о том, что
предложенные модельные законы
используются в практике регионального
законодательства. Но сложные проблемы,
которые попытались разрешить авторы
модельных законов, в большинстве случаев
просто игнорируются в законах субъектов
Федерации и актах органов местного
самоуправления. В них детально
урегулированы только формальные вопросы:
процедура подачи петиции, ее регистрации,
процедура организации голосования,
подсчета голосов и т.д. Как результат,
большинство инициатив об отзыве не удается
довести до голосования, а проведенное
голосование часто выливается в
необоснованную трату средств <*>.
--------------------------------
<*> Так, на
проведение голосования по отзыву мэра
муниципального образования "Город Нижняя
Салда", состоявшегося в Свердловской
области 14 октября 2001 года, было затрачено
250000 руб., из них 63000 выделила инициативная
группа, а остальные должно оплатить
муниципальное образование. Отзыв не
состоялся (см.: Хайдаршина Л. Игра в
демократию стоит 180 тысяч рублей // Вечерние
ведомости из Екатеринбурга. 2001. 16
окт.).
Отмеченные сложности
законодательного регулирования отношений
по отзыву депутата, выборного должностного
лица в нашей стране свидетельствуют не
против рассмотренного института
непосредственной демократии. Они лишь
подчеркивают, что этот институт при условии
законодательного закрепления оправдавших
себя на практике норм, нацеленных на
ответственное участие большинства граждан
в принятии такого важного публично -
властного решения, может стать важным
элементом демократического общественного
устройства России.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН)
СОЮЗА СОВЕТСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ
РЕСПУБЛИК"
(утв. Постановлением
Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР
от
05.12.1936)
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным
голосованием 12.12.1993)
ЗАКОН СССР от
30.10.1959
"О ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА
ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СССР"
ЗАКОН РСФСР от
26.11.1959
"О ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА
ВЕРХОВНОГО СОВЕТА РСФСР"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 21.07.1994 N 1-ФКЗ
"О
КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ
12.07.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N
154-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
12.08.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 19.09.1997 N
124-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В
РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
05.09.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.1999 N
184-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ)
И
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
22.09.1999)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного
Суда РФ от 24.12.1996 N 21-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНА МОСКОВСКОЙ
ОБЛАСТИ ОТ
28 АПРЕЛЯ 1995 ГОДА "О
ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА МОСКОВСКОЙ
ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ" В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ
СУДЕБНОЙ КОЛЛЕГИИ ПО
ГРАЖДАНСКИМ
ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
КОНСТИТУЦИИ
РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Центризбиркома
РФ от 26.05.1998 N 147/1036-II
"О МОДЕЛЬНОМ
ЗАКОНЕ О ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА
(ЧЛЕНА)
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ
СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Центризбиркома
РФ от 25.12.1998 N 158/1080-II
"О МОДЕЛЬНОМ ЗАКОНЕ
О ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО
ОРГАНА МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ"
УСТАВ НОВОСИБИРСКОЙ
ОБЛАСТИ ОТ 05.04.1996 N 33-ОЗ
(принят
Новосибирским областным Советом депутатов
06.03.1996)
ЗАКОН Амурской области от 20.11.2000 N
268-ОЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И
ДОПОЛНЕНИЙ В УСТАВ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН)
АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ"
(принят Амурским
областным Советом народных депутатов
19.10.2000,
принят повторно Амурским
областным Советом народных депутатов
в
редакции Главы Администрации Амурской
области 16.11.2000)
ЗАКОН Коми - Пермяцкого
автономного округа от 08.04.2001 N 22
"О
ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ
КОМИ - ПЕРМЯЦКОГО
АВТОНОМНОГО
ОКРУГА"
(принят Законодательным
Собранием Коми - Пермяцкого автономного
округа 28.03.2001)
ЗАКОН Новосибирской
области от 13.06.2001 N 155-ОЗ
"О ВНЕСЕНИИ
ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В УСТАВ
НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ
(ГЛАВЫ 4 И 5,
СТАТЬЯ 49)"
(принят Новосибирским
областным Советом депутатов 30.05.2001)
Журнал российского права, N 4, 2002
