Институты отзыва и роспуска в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования
день в наибольшей мере учитывает
особенности института отзыва. Впервые в
практике регионального законодательства в
Законе закреплены правила, обеспечивающие
участие большинства (не менее двух третей)
избирателей в голосовании по отзыву, а
отзыв признается состоявшимся, если
количество голосов, поданных за него,
составило более 50 процентов от числа
голосов всех зарегистрированных
избирателей. Нельзя сказать, что этот Закон
полностью отвечает требованиям
Постановления Конституционного Суда <**>,
однако его принятие свидетельствует о
наметившихся позитивных изменениях в
развитии института отзыва.
--------------------------------
<*> См.: Закон Коми -
Пермяцкого автономного округа от 8 апреля
2001 года N 22 "О порядке отзыва главы
Администрации Коми - Пермяцкого
автономного округа" // Парма. 2001. 24 апр.
<**> В частности, определенное в п. 6 ст. 14
максимальное количество подписей,
необходимых для назначения голосования по
отзыву, хотя и больше, чем в других
субъектах Федерации, все так же недопустимо
мало - пять процентов от числа избирателей,
зарегистрированных на территории
автономного округа в период проведения
выборов главы администрации
округа.
Отзыв высшего должностного лица
субъекта Федерации до принятия упомянутого
Постановления Конституционного Суда
инициировался гражданами как минимум в
десяти субъектах Федерации <*>. Ни одного
отзыва не состоялось. Думается, что в
ближайшие годы отзывы глав регионов также
не смогут состояться ввиду сохраняющегося
пока отсутствия четкого правового
регулирования оснований и процедуры
отзыва.
--------------------------------
<*> См.:
Постановление Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации от 1 декабря
1998 года N 156/1075-П "О практике работы
избирательных комиссий по реализации
института отзыва депутатов, выборных
должностных лиц органов государственной
власти и местного самоуправления в
субъектах Российской Федерации" // Вестник
Центральной избирательной комиссии. 1998. N 11
(65). С. 27 - 29. В данном Постановлении
отмечается, что в период с 1996 по 1998 г. было
выдвинуто девять инициатив. Помимо этого в
1999 г. в Республике Алтай граждане
инициировали отзыв главы Республики Алтай,
Председателя Правительства Республики
Алтай.
Федеральный закон от 6 октября 1999
года умалчивает об отзыве депутата
законодательного (представительного)
органа субъекта Федерации. Поэтому данный
вопрос субъекты Федерации по-прежнему
решают самостоятельно. В настоящее время
приблизительно в сорока субъектах РФ
действуют отдельные законы либо статьи
избирательных кодексов, предусматривающие
отзыв депутатов представительных органов
государственной власти, депутатов и
выборных должностных лиц органов местного
самоуправления. Процесс разработки и
принятия подобных законов продолжается.
Только в 2001 г. законы об отзыве депутата
законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта
Федерации были приняты в Сахалинской и
Тюменской областях, в Ханты - Мансийском
автономном округе. Подготовка таких
законов ведется в Приморском крае, Брянской
области и в других регионах.
За годы,
истекшие с начала разработки регионального
законодательства, в России накоплен
значительный опыт <*> реализации
гражданами института отзыва. По данным
Центральной избирательной комиссии РФ, на
уровне субъекта Федерации в 1996 - 1998 гг. в
четырех субъектах гражданами
инициировался вопрос об отзыве пяти
депутатов представительных органов
государственной власти. Было проведено
голосование по отзыву депутата Верховного
Совета Республики Хакасия, однако оно
признано несостоявшимся ввиду низкой явки
избирателей.
--------------------------------
<*>
Значительный по сравнению с другими
странами. В XX столетии в США только семь
парламентариев были отозваны на уровне
штатов. На муниципальном уровне - мэры
нескольких десятков городов (см.: Thomas E. Cronin.
Op. cit. P. 127 - 128). В Японии с момента принятия в
1946 г. Конституции не состоялось ни одного
отзыва судьи Верховного Суда. Редкие случаи
отзывов депутатов, мэров, бухгалтеров,
членов избиркомов имеются на местном
уровне. (Данные из интервью, взятого 26
декабря 2001 года у профессора Центра
славянских исследований Хоккайдского
университета, доктора юридических наук К.
Мацузато).
Чаще избиратели реализуют
право отзыва на уровне местного
самоуправления. В отношении депутатов
представительных органов местного
самоуправления отзыв инициировался в
четырех субъектах Российской Федерации (23
инициативы). Голосование состоялось в
восьми случаях, были отозваны два депутата
<*>. За указанный период инициировались
отзывы 66 глав муниципальных образований в 19
субъектах Российской Федерации.
Голосование проводилось в 24 случаях, 13 глав
отозвано.
--------------------------------
<*>
См.: Постановление Центральной
избирательной комиссии Российской
Федерации от 1 декабря 1998 года N
156/1075-П.
Практика реализации института
отзыва на уровне субъектов Федерации и на
уровне муниципальных образований
поставила ряд общих и порой сложных
проблем, часть из которых не решена до
настоящего времени.
Так как Конституция
РФ умалчивает об институте отзыва,
возникает вопрос о конституционности
закрепленных в законодательстве субъектов
Федерации и в правовых актах органов
местного самоуправления норм об отзыве.
Данный вопрос стал предметом дел,
рассмотренных Конституционным Судом РФ. В
частности, Конституционный Суд рассмотрел
вопрос о конституционности положений об
отзыве депутата представительного органа,
содержащихся в Законе Московской области
от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва
депутата Московской областной Думы". В
результате рассмотрения установление
института отзыва депутата законами
субъектов Российской Федерации было
признано не противоречащим Основному
закону страны <*>. Позже, в декабре 1999
года, Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда РФ подтвердила и
право муниципальных образований
предусматривать в своих уставах отзыв
выборных должностных лиц местного
самоуправления, в том числе глав
муниципальных образований, даже при
отсутствии в законах субъектов Федерации
норм о порядке отзыва этих лиц <**>. Данное
решение способствовало расширению
практики реализации института отзыва.
Только в Свердловской области в течение 2001
г. инициировался отзыв глав трех
муниципальных образований.
--------------------------------
<*> См.:
Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 24 декабря 1996 года N
21-П по делу о проверке конституционности
Закона Московской области от 28 апреля 1995
года "О порядке отзыва депутата Московской
областной Думы" в связи с запросом Судебной
коллегии по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации // СЗ РФ. 1997. N 2. Ст.
348.
<**> См.: Обзор судебной практики по
гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации // Вестник ВАС
Российской Федерации. 2000. N 1.
Однако
остаются пока нерешенными ряд существенных
правовых проблем. В первую очередь - это те
же проблемы отсутствия четких правовых
оснований и надлежащих процедур отзыва, на
которые справедливо обратил внимание
Конституционный Суд при рассмотрении дела
о проверке конституционности отдельных
положений Конституции Республики Алтай.
Нельзя сказать, что попытки решения этих
проблем не предпринимаются. Центральной
избирательной комиссией в 1998 - 1999 гг. были
разработаны два модельных закона о порядке
отзыва депутата представительного органа
государственной власти субъекта
Российской Федерации и органа местного
самоуправления <*>. Разработка модельных
законов явилась существенным шагом вперед
в развитии института отзыва. На сегодняшний
день они являются наиболее определенным
выражением современных концептуальных
подходов к законодательному закреплению
института отзыва в нашей стране. Однако в
них имеется ряд существенных недостатков,
препятствующих успешной реализации
института отзыва. Учитывая значимость
данных модельных законов, остановимся
более подробно на некоторых принципиальных
положениях.
--------------------------------
<*>
См.: Модельный закон "О порядке отзыва
депутата (члена) законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации".
Одобрен на заседании Научно - методического
совета при Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации 15 апреля 1998
года // Вестник Центральной избирательной
комиссии. 1998. N 7 (61). С. 108 - 128; Модельный закон
"О порядке отзыва депутата
представительного органа местного
самоуправления" // Вестник Центральной
избирательной комиссии Российской
Федерации. 1999. N 1 (67). С. 37 - 57.
Впервые в
отечественной практике законодательства
об отзыве в модельных законах предпринята
попытка конкретизировать основания отзыва.
В перечень оснований отзыва депутата в
обоих модельных законах включены:
невыполнение депутатских полномочий;
нарушение законодательства Российской
Федерации и (или) субъекта Российской
Федерации; утрата доверия избирателей;
совершение действий, порочащих звание
депутата. Разработчиками модельных законов
даны развернутые определения каждого
основания отзыва. Тем не менее, на наш
взгляд, проблему оснований отзыва депутата
в данном случае удалось решить лишь
частично. Здесь можно отметить несколько
моментов.
Во-первых, приведенный
перечень чрезмерно велик, а входящие в него
основания отзыва недостаточно определенны.
В частности, весьма неопределенно понятие
"совершение действий, порочащих звание
депутата". В модельных законах под этим
основанием отзыва депутата понимается
совершение депутатом проступков, грубо
нарушающих общепризнанные нормы морали и
(или) депутатской этики (п. 1 ст. 10 Модельного
закона "О порядке отзыва депутата
представительного органа местного
самоуправления") <*>. Однако и эти понятия
требуют своего определения.
--------------------------------
<*> В силу
совпадения определений в обоих модельных
законах здесь и далее ссылки сделаны на
один из них.
Во-вторых, сформулированные в
модельных законах определения оснований
отзыва не всегда коррелируют с нормами
современного регионального
законодательства, определяющего статус
депутата. В частности, модельными законами
предусмотрено, что под невыполнением
депутатских полномочий как основанием
отзыва депутата понимается
"систематическое, без уважительных причин и
умышленное уклонение депутата от
осуществления своих прав и обязанностей,
предусмотренных законодательством, в том
числе неучастие в заседаниях (сессиях)
представительного органа, работе его
комитетов и комиссий, отказ от выполнения
или неисполнение их поручений" (п. 1 ст. 7).
Однако в современной практике
парламентаризма отказ от участия в
заседании представительного органа
нередко является формой выражения позиции
отдельного депутата либо целой депутатской
группы или фракции и вряд ли может
рассматриваться как умышленное уклонение
от осуществления своих прав и обязанностей.
Поэтому в законодательстве ряда субъектов
Федерации, например Свердловской области,
участие депутата в работе
представительного органа - его право, а не
обязанность.
Спорным представляется
также определение понятия "утрата доверия
избирателей", приведенное в указанных
модельных законах. Под утратой доверия
избирателей как основанием отзыва
понимается "неудовлетворенность
избирателей деятельностью депутата,
связанная, совокупно или по отдельности, с
такими причинами, как невыполнение
депутатом предвыборной программы,
официально объявленное депутатом
изменение своей политической ориентации,
при условии, что она была одним из
определяющих факторов при его избрании,
отказ от контактов с избирателями..." (п. 1 ст.
9). На наш взгляд, предложенные нормы
регулируют не только отношения, связанные с
отзывом депутатов, но и с их статусом.
Статус же депутата определяется отдельными
законами субъектов Российской Федерации, а
эти законы в настоящее время не содержат
запрета на изменение политической
ориентации депутата в период исполнения им
своих депутатских обязанностей.
В-третьих, предусмотренный модельными
законами порядок установления фактов, на
основании которых может быть инициирован
отзыв, допускает возможность произвола в
отношении депутатов со стороны групп
граждан или парламентского большинства. В
данном случае разработчикам модельных
законов не удалось избежать недостатков,
свойственных институту отзыва в советский
период нашей истории.
Право
установления и подтверждения факта, на
основании которого депутат мог быть
отозван, в 20 - 30 гг. в СССР принадлежало
собраниям избирателей и советам <*>. В 60 -
80 гг. вопрос об отзыве депутата Верховного
Совета СССР решали общественные
организации и собрания граждан,
возбудивших этот вопрос, а их решения
рассматривались Президиумом Верховного
Совета <**>. В подготовке заключения по
отзыву депутата Верховного Совета РСФСР
участвовала Мандатная комиссия Верховного
Совета РСФСР <***>. Тем самым в
установлении фактов, влекущих инициативу
отзыва, практически не требовалось участия
судебных и иных компетентных органов.
--------------------------------
<*> См.: Тихонова Е.А.
Право отзыва депутата. С. 17.
<**> См.: Ст.
8 Закона СССР от 30 октября 1959 года "О порядке
отзыва депутата Верховного Совета СССР".
<***> См.: Ст. 4 Закона РСФСР от 3 августа 1979
года "О порядке отзыва депутата Верховного
Совета РСФСР".
Сохранению этого порядка в
значительной мере способствуют и
предложенные модельные законы. В них
закреплено правило, в соответствии с
которым факты систематического, без
уважительных причин и умышленного
уклонения депутата от осуществления своих
прав и обязанностей констатируются
решением представительного органа (п. 2 ст.
7), а факты грубого нарушения общепринятых
норм морали - комитетами и комиссиями
представительного органа либо самим
представительным органом (п. 2 ст. 10). Решение
же вопросов о назначении и проведении
голосования по отзыву полностью
возлагается на избирательные комиссии.
Думается, что при решении проблемы
оснований отзыва депутата, выборного
должностного лица местного самоуправления
должен быть учтен зарубежный опыт, в том
числе опыт реализации института отзыва в
некоторых штатах США. Имеется в виду, в
частности, включение в число оснований
отзыва только должностных преступлений и
правонарушений. Полагаю, что из всех
названных в модельных законах оснований
отзыва в законодательстве субъектов
Российской Федерации необходимо учитывать
только одно - нарушение законодательства
Российской Федерации и (или) субъекта
Российской Федерации. Данное основание в
модельных законах урегулировано с
достаточной степенью полноты (ст. 8): в
случае установления фактов нарушения
законодательства депутат может быть
отозван избирателями; в случае вступления в
законную силу обвинительного приговора
суда его полномочия прекращаются досрочно
по решению представительного
