Рассмотрение земельных споров
Ю. АНДРЕЕВ
Ю. Андреев, председатель
Богучарского районного суда Воронежской
области, кандидат юридических наук.
В
юридической литературе различаются три
категории споров, возникающих из земельных
отношений. В частности, В. Романов
классифицирует их следующим образом.
Первое - это чисто земельные споры,
связанные с нарушением или оспариванием
прав граждан, юридических лиц на землю,
включая право владения, пользования и
распоряжения землей. Ко второй категории
споров ученый относит земельно -
имущественные споры, связанные не только с
нарушением земельных прав, но и с
возмещением убытков, вреда, вызванных этим
нарушением. К третьей группе споров он
относит имущественные споры, возникающие
из земельных отношений. В последнем случае
нет спора о праве на землю, а
рассматриваются имущественные споры по
поводу пользования и распоряжения землей
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Романов В. Споры, возникающие из земельных
отношений.
С включением земли в
имущественный оборот, с созданием
земельного рынка, с признанием частной
собственности на землю законодатель
предусмотрел в новом Гражданском кодексе
РФ специальную главу 17 "Право собственности
и другие вещные права на землю", которая, к
сожалению, будет введена в действие только
после принятия нового Земельного кодекса
РФ. Имущественные споры по поводу земли
связаны с ее куплей - продажей, меной,
залогом, дарением, завещанием, арендой и
другими гражданско - правовыми сделками и
рассматриваются судом на общих основаниях,
предусмотренных Гражданским кодексом, с
учетом земельного законодательства.
К
так называемым чисто земельным спорам
относятся, на мой взгляд, споры, связанные с
предоставлением земли, с прекращением
права на земельные участки в
предусмотренных Земельным кодексом
случаях, с нарушением земельных прав
владельцев, пользователей и собственников
земли. Темой предлагаемой статьи является
исследование земельных споров, связанных с
отказом в предоставлении гражданам
земельных участков, получении земельных
долей в натуре.
Указом Президента РФ от
24 декабря 1993 года N 2287 "О приведении
земельного законодательства Российской
Федерации в соответствие с Конституцией
Российской Федерации" были признаны
недействующими, в частности, ст. 115 - 124 ЗК
РСФСР, предусматривавшие порядок
разрешения земельных споров, и Закон РСФСР
от 23 декабря 1990 года "О земельной реформе".
Однако упразднение указанных статей ЗК
РСФСР вовсе не означает, что суды общей
юрисдикции не вправе теперь рассматривать
земельные споры. Согласно ст. 46 Конституции
РФ каждому гарантируется судебная защита
его прав и свобод. Решения и действия (или
бездействие) органов государственной
власти, органов местного самоуправления,
общественных объединений и должностных лиц
могут быть обжалованы в суд <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее см.:
Колосова Н.М. Конституционное право граждан
на судебную защиту их прав и свобод в СНГ //
Государство и право, 1996, N 12, с. 33 -
40.
Постановлением Пленума от 21 декабря 1993
года N 10 "О рассмотрении судами жалоб на
неправомерные действия, нарушающие права и
свободы граждан" Верховный Суд РФ разъяснил
судам, что в соответствии с названной
статьей Конституции и ст. 1, 3 Закона РФ от 27
апреля 1993 года "Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и
свободы граждан" в суд могут быть
обжалованы любые (в том числе единоличные и
коллегиальные) действия перечисленных в
Законе органов, организаций и должностных
лиц, кроме действий (решений), проверка
которых законодательством отнесена к
исключительной компетенции
Конституционного Суда РФ либо в отношении
которых предусмотрен иной порядок
судебного обжалования. Таким образом, в
случае препятствий со стороны органов
государственной власти и местного
самоуправления в осуществлении гражданами
своих земельных прав последние вправе
обратиться в суд в рамках главы 24(1) ГПК
РСФСР с жалобой на действия виновных лиц и
потребовать устранения в полном объеме
допущенных нарушений их прав.
В
частности, такие споры могут возникнуть в
связи с отказом в предоставлении
гражданину земельных участков, с
прекращением права собственности,
владения, пользования земельным участком.
Суд, признав жалобу обоснованной, выносит
решение об обязанности соответствующих
юридических и физических лиц устранить
допущенные нарушения прав и свобод
гражданина. Такая возможность судебной
защиты подтверждается и действующей до
настоящего времени ст. 33 ЗК РСФСР 1991 года,
где указано, что решение местной
администрации об отказе в предоставлении
земельных участков гражданам может быть
обжаловано в судебном порядке. Решение
суда, признавшее отказ в предоставлении
земельного участка неправомерным, является
основанием для оформления права гражданина
на земельный участок и подлежит исполнению
в установленном законом порядке.
Пленум
Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 года
подчеркнул, что судам общей юрисдикции
подведомственны требования граждан о
признании неправомерным отказа местной
администрации в предоставлении земельного
участка для ведения личного подсобного
хозяйства, строительства индивидуального
жилого дома, для индивидуального
садоводства и огородничества, для создания
крестьянского (фермерского) хозяйства.
Таким образом, законодательство и судебная
практика идут по пути расширения судебного
разрешения земельных споров. Суды проводят
огромную работу по пресечению нарушений
земельных прав граждан.
На мой взгляд,
нет необходимости требовать от заявителя
предъявления в суд соответствующего
решения районной администрации, а
достаточным основанием для обращения в суд
будет решение сельской администрации об
отказе в предоставлении земельного
участка, находящегося в ведении сельской
администрации.
Указом Президента РФ от
24 декабря 1993 года N 2287 отменена обязанность
судов рассматривать земельные споры в
качестве второй инстанции и гражданин
вправе обратиться за защитой своих прав в
суд без предварительного досудебного
рассмотрения спора. Под местными советами
народных депутатов, имеющими право
принимать решения об отказе в
предоставлении земельных участков
гражданам, названный Указ понимает и
сельские, поселковые администрации. В том
случае, если предоставление определенных
земельных участков входит в компетенцию
районной администрации, обжалуется решение
районной администрации об отказе в
предоставлении земельного участка. Полагаю
неверным мнение В. Романова об обязательном
предварительном разрешении земельного
спора районной администрацией при
непредоставлении земли сельской
администрацией <*>. Само наименование ст.
33 ЗК РСФСР об обжаловании решений местной
администрации еще раз подтверждает мнение
о том, что такие жалобы, заявления
рассматриваются в порядке, регулируемом
главой 24(1) ГПК РСФСР.
--------------------------------
<*> См.: Романов В.
Указ. соч., с. 21.
Конечно, если во время
рассмотрения жалобы возникнут споры о
праве, то заявление гражданина о
предоставлении земельного участка и об
отмене решения местной администрации об
отказе в его предоставлении надлежит
рассматривать в исковом порядке, как того
требует п. 9 Постановления Пленума
Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 года.
Так, гражданину З. было отказано в
предоставлении земельного участка для
индивидуального жилищного строительства.
Железнодорожный городской суд Московской
области рассмотрел его жалобу на отказ по
правилам главы 24(1) ГПК РСФСР, удовлетворив
требования заявителя. Судебная коллегия
Московского областного суда своим
определением от 2 февраля 1994 года отменила
названное решение суда, указав, в частности,
на то, что дело подлежит рассмотрению в
исковом порядке.
Такой же довод был
приведен судебной коллегией того же суда и
в определении от 22 марта 1994 года об отмене
решения Балашихинского городского суда по
делу по жалобе Ш. на отказ администрации
поселка в предоставлении земельного
участка для индивидуального жилищного
строительства, так как возник спор о праве
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Трубников П. Применение судами
законодательства об обжаловании действий и
решений, нарушающих права и свободы
граждан
Определенный интерес
представляет и гражданское дело,
рассмотренное Каширским районным судом
Воронежской области. 14 мая 1996 года Ш.
обратился в суд с жалобой на неправомерные
действия Каширской сельской администрации,
отказавшейся предоставить ему земельный
участок. Решением суда действия главы
администрации были признаны
неправомерными, администрация была обязана
выделить Ш. спорный участок. Президиум
Воронежского областного суда отменил
решение суда и указал, что дело
рассматривалось судом как жалоба на
неправомерные действия органов местного
самоуправления (глава 24(1) ГПК РСФСР). Однако
районный суд не учел, что в данном случае
возник спор о праве на земельный участок и,
кроме того, должностное лицо местной
администрации, привлеченное по делу как
третье лицо, допрашивалось судом в качестве
свидетеля <*>.
--------------------------------
<*> Архив Воронежского областного суда,
1996 г., дело N 44г-690, с. 6.
Проверяя законность
и обоснованность отказа местной
администрации в предоставлении земельного
участка, судам необходимо выяснять, есть ли
условия, при наличии которых гражданин
может претендовать на получение участка,
местоположение, размер, пригодность
земельного участка, по поводу которого
возник спор, для использования в целях,
указанных истцом, а также существует ли
реальная возможность предоставления ему
этого участка <*>. Выполняя названные
требования Верховного Суда РФ, районный суд
возлагает на себя тем самым, по
справедливому наблюдению В.М. Дикусар,
сложные землеустроительные функции,
направленные на распоряжение землей, что
выходит за пределы его полномочий <**>.
--------------------------------
<*> Пункт 5
Постановления Пленума Верховного Суда РФ
от 22 апреля 1992 года N 6 "О некоторых вопросах,
возникающих у судов при применении
законодательства о земельной реформе" в
ред. от 21 декабря 1993 года с изменениями и
дополнениями от 25 октября 1996 года //
Бюллетень Верховного Суда РФ, 1992, N 7.
<**> Дикусар В.М. Разрешение земельных
споров по законодательству РФ //
Государство и право, 1996, N 10, с. 44.
Следует
также заметить, что зачастую решение суда
об отмене решения местной администрации об
отказе в предоставлении земельного участка
очень трудно исполнить. Статья 33 ЗК РФ
констатирует, что такое решение суда
является основанием для оформления права
на данный участок и подлежит исполнению в
установленном законом порядке. Однако меры,
предусмотренные гражданско-процессуальным
законодательством РФ, не исключают
неисполнения местными администрациями
решений судов. Справедливости ради следует
отметить, что существует уголовная
ответственность за неисполнение решений
судов (ст. 315 Уголовного кодекса РФ),
штрафные процессуальные санкции за
неисполнение решений суда и
административная ответственность, в
частности, штраф в размере трехмесячного
оклада, введенный Указом Президента РФ от 27
декабря 1991 года N 323 "О неотложных мерах по
осуществлению земельной реформы в РСФСР" (п.
8), за задержку с выделением земли и
имущественного пая работнику, выходящему
из сельскохозяйственной организации для
создания крестьянского (фермерского)
хозяйства. Этим же Указом комитетам по
земельной реформе и земельным ресурсам
субъектов федерации предоставлено право
приостанавливать неправомерные решения
районных и городских органов местной
администрации, а районным земельным
комитетам - органов сельской, поселковой
администрации по вопросам предоставления
земель до рассмотрения в соответствующих
органах (п. 17).
От принятого судом
решения в рамках главы 24(1) ГПК РСФСР об
отмене решения местной администрации об
отказе в предоставлении участка до
реального предоставления гражданину земли
- дистанция огромного размера.
Не совсем
понятно на сегодняшний день разъяснение
Пленума Верховного Суда РФ, данное в
Постановлении от 22 апреля 1992 года N 6, о том,
что суд вправе принять к производству и
рассмотреть по существу требования
гражданина, если его заявление о
предоставлении земельного участка не было
рассмотрено местной администрацией в
предусмотренный ст. 35 ЗК РСФСР месячный
срок (п. 3). Надо ли понимать это разъяснение
как обязанность суда указать в решении
размер либо нахождение предоставляемого
земельного участка и реально предоставить
этот участок в натуре или суд должен только
вынести решение, обязывающее местную
администрацию принять акт о предоставлении
заявителю земельного участка?
В
упомянутом Постановлении Пленума
Верховного Суда требуется, чтобы в
заявлении, с которым гражданин обращается в
суд в случае отказа в предоставлении
земельного участка, были указаны цель
использования и размеры земельного
участка, который истец просит выделить ему,
а также местоположение этого участка (п. 4). В
противном случае судья выносит определение
об оставлении заявления без движения.
К
данной категории земельных споров тесно
примыкают споры, связанные с жалобами
граждан на отказ в регистрации и выдаче
соответствующей администрацией
государственных актов, удостоверяющих
право собственности на землю, а также на
отказ в регистрации заключенного договора
аренды земли. Кроме того, в эту группу
земельных споров входят и земельные споры,
возникающие по требованиям граждан о
признании неправомерным отказа
администрации в предоставлении служебного
надела (ст. 85 ЗК РСФСР), жалобы на решения
местной администрации о предоставлении
земельных участков другим лицам, которыми
ущемлены права и охраняемые законом
интересы собственника, землепользователя.
Такие споры также рассматриваются судами
общей юрисдикции.
Особое
распространение в судебной практике
получили иски членов сельскохозяйственных
организаций (колхозов, совхозов) о
предоставлении им земельной доли в натуре в
период известной реорганизации в аграрном
секторе. Как известно, начало реорганизации
было положено Законом РСФСР от 23 ноября 1990
года "О земельной реформе" и регулировалось
в дальнейшем указами Президента и
Постановлениями Правительства РФ <*>.
Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 года N
323 "О неотложных мерах по осуществлению
земельной реформы в РСФСР" на органы
исполнительной власти субъектов федерации
возлагались обязанности установить
предельные размеры земельных участков,
предоставляемых крестьянским (фермерским)
хозяйствам, а районные органы
исполнительной власти обязаны были
совместно с комитетами по земельной
реформе и земельным ресурсам установить
среднерайонные нормы бесплатной передачи
земли в собственность граждан с учетом
качества земли.
--------------------------------
<*> См., например: Постановление
Правительства РФ от 29 декабря 1991 года N 86 "О
порядке реорганизации колхозов и совхозов";
Положение о реорганизации колхозов,
совхозов
