Как поступать судебному приставу-исполнителю, если должником является получатель средств федерального бюджета или государство? должна ли измениться судебная практика?
ДОЛЖНИКОМ ЯВЛЯЕТСЯ ПОЛУЧАТЕЛЬ СРЕДСТВ
ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
ИЛИ ГОСУДАРСТВО?
ДОЛЖНА ЛИ ИЗМЕНИТЬСЯ СУДЕБНАЯ
ПРАКТИКА?
/"Вестник ВАС РФ", 2004, N 11/
Л.В.
БЕЛОУСОВ
Л.В. Белоусов, государственный
советник юстиции 2 класса, заслуженный
юрист РСФСР.
Начиная с 2000 года явственно
прослеживается тенденция законодательного
сокращения полномочий судебного
пристава-исполнителя по принудительному
исполнению исполнительных документов в
отношении должников, отвечающих средствами
федерального бюджета.
Так, Федеральный
закон "О федеральном бюджете на 2000 год",
установив, что получатели средств
федерального бюджета могут открывать счета
для этих средств в учреждениях
Центрального банка Российской Федерации и
(или) кредитных организациях, а также
лицевые счета в органах федерального
казначейства Министерства финансов
Российской Федерации, ввел правило,
согласно которому взыскание средств по
денежным обязательствам получателей
бюджетных средств в последнем случае (с
лицевых счетов в органах федерального
казначейства) производится этими органами
на основании предъявленных им
исполнительных листов судебных органов (ст.
143 Закона) <*>.
--------------------------------
<*> Следует отметить, что Закон допускает
взыскание денежных средств с любых счетов
бюджетополучателей только на основании
исполнительных листов судебных
органов.
В статье 109 Федерального закона
"О федеральном бюджете на 2001 год"
законодатель уточнил это правило, записав,
что взыскания федеральным казначейством
производятся "исключительно в пределах
целевых назначений, предусмотренных
настоящим Федеральным законом в
соответствии с ведомственной,
функциональной и экономической
структурами расходов бюджетов Российской
Федерации.
В случае недостаточности
средств на эти цели на лицевых счетах
должников главный распорядитель средств
федерального бюджета, в чьем ведении
находится должник, несет субсидиарную
ответственность за исполнение судебных
решений в пределах установленных ему
ассигнований в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации".
Статьей 110 этого Закона были введены
ограничения для исполнения исполнительных
листов судебных органов по искам к казне
Российской Федерации: такие исполнительные
документы должны были направляться для
исполнения в Министерство финансов
Российской Федерации и исполняться им в
порядке, установленном Правительством
Российской Федерации.
Кроме того, было
установлено, что средства, полученные
бюджетными учреждениями от
предпринимательской и иной приносящей
доход деятельности, учитываются на счетах,
открытых им также в органах федерального
казначейства (ст. 114 Закона). С тех пор это
требование повторяется в законах о бюджете
ежегодно (на 2002 год - ст. 132, на 2003-й - ст. 126, на
2004-й - ст. 139).
Законом о бюджете на 2001 год
бюджетным учреждениям предоставлено право
самостоятельно расходовать эти
средства.
В соответствии с требованиями
статьи 109 этого Закона Постановлением
Правительства Российской Федерации от 22.02.01
N 143 были утверждены Правила взыскания на
основании исполнительных листов судебных
органов средств по денежным обязательствам
получателей средств федерального бюджета,
пунктом 2 которых предусмотрено, что
исполнительный лист по денежному
обязательству должника предъявляется
взыскателем в орган федерального
казначейства по месту открытия лицевого
счета должника <*>.
--------------------------------
<*> Постановлением
Правительства Российской Федерации от 26.07.04
N 379 утверждены новые название и редакция
Правил. Требование пункта 2 оставлено без
изменений.
Закон о федеральном бюджете на
2002 год почти дословно повторил правила
взыскания средств по денежным
обязательствам получателей бюджетных
средств, подлежащим исполнению за счет
средств федерального бюджета (ст. 127), и
уточнил, что Министерством финансов
исполняются исполнительные листы по искам
к казне Российской Федерации о возмещении
вреда, причиненного незаконными действиями
(или бездействием) органов государственной
власти или их должностных лиц (ст. 128).
Законодатель лишил бюджетные учреждения
права бесконтрольно расходовать средства,
полученные ими от предпринимательской и
иной приносящей доход деятельности,
учитываемые на счетах в органах
федерального казначейства,
предоставленного Законом о бюджете на 2001
год, и установил, что эти средства
расходуются ими в соответствии со сметами
доходов и расходов, утвержденными в
порядке, определяемом главными
распорядителями средств федерального
бюджета (ст. 132). Эта норма повторена в
законах о бюджете на последующие годы (на 2003
год - ст. 126, на 2004-й - ст. 139).
В том же году
Постановлением Правительства Российской
Федерации от 09.09.02 N 666 были утверждены
Правила исполнения Министерством финансов
Российской Федерации судебных актов по
искам к казне Российской Федерации о
возмещении вреда, причиненного незаконными
действиями (бездействием) органов
государственной власти либо должностных
лиц органов государственной власти.
В
Федеральном законе "О федеральном бюджете
на 2003 год" законодатель ввел правило,
согласно которому органы федерального
казначейства должны производить взыскание
средств по денежным обязательствам
получателей бюджетных средств, подлежащим
исполнению за счет средств федерального
бюджета с открытых у них лицевых счетов, не
только на основании предъявленных им
исполнительных листов судебных органов, но
и на основании "предъявленных получателями
средств федерального бюджета платежных
документов" <*>.
--------------------------------
<*> Очевидно, это уточнение законодатель
произвел с учетом позиции Верховного Суда
Российской Федерации, обозначенной в его
решениях по искам о проверке законности
Правил, утвержденных Постановлением
Правительства Российской Федерации от 22.02.01
N 143 (от 19.07.01 N ГКПИ2001-864, от 22.10.01 N ГКПИ2001-1345, от
27.02.02 N ГКПИ2001-1790, 2002-139), однако сами Правила
после этого уточнения не изменялись до 26.07.04
(см. сноску 2).
Законодатель дополнил свои
установления указанием, что "в случае
недостаточности средств федерального
бюджета получатель средств федерального
бюджета может направлять на эти цели
средства от предпринимательской и иной
приносящей доход деятельности". И только
при недостаточности указанных средств на
лицевых счетах должников главный
распорядитель средств федерального
бюджета обязан осуществить финансирование
расходов в сумме, необходимой для
исполнения требований по исполнительному
листу, в порядке, определенном
Правительством Российской Федерации (ст. 121
Закона).
Законодатель на сей раз
отказался от применения понятия
"субсидиарная ответственность",
употребленного им в Законах о бюджетах на
2001-й и 2002 годы.
В части ответственности
по искам к казне Российской Федерации (в
этом Законе - по искам к Российской
Федерации) законодатель запретил судебным
приставам-исполнителям исполнять такие
решения: "Установить, что исполнение
судебных актов по искам к Российской
Федерации службой судебных приставов не
производится" (ст. 122 Закона).
В
действующем в настоящее время Законе о
федеральном бюджете на 2004 год
установленные ранее правила сохранены.
Вместе с тем ограничение обращения
взыскания на средства федерального бюджета
по денежным обязательствам их получателей
с лицевых счетов в органах федерального
казначейства - исключительно в пределах
целевых назначений в соответствии с
ведомственной, функциональной и
экономической структурами расходов
федерального бюджета, - введенное в 2001 году
(тогда - "...структурами расходов бюджетов
Российской Федерации"), распространено и на
те случаи, когда средства федерального
бюджета их получатели хранят на счетах,
открытых в учреждениях Центрального банка
Российской Федерации и (или) кредитных
организациях.
Законодатель не
воспроизвел рекомендацию 2003 года
получателям средств федерального бюджета
погашать долги, в случае недостаточности
средств федерального бюджета, за счет
средств от предпринимательской и иной
приносящей доход деятельности (ст. 133
Закона) <*>.
--------------------------------
<*> Эта рекомендация повторена в пункте 12
новой редакции Правил от 22.02.04 N 143.
И
последнее и основное: повторив запрещение
службе судебных приставов исполнять
судебные акты по искам к Российской
Федерации, законодатель распространил его
и на взыскание средств по денежным
обязательствам получателей средств
федерального бюджета, подлежащим
исполнению за счет этих средств с лицевых
счетов, открытых в органах федерального
казначейства (ст. 135 Закона).
Кроме того,
законодатель предписал главным
распорядителям средств федерального
бюджета в месячный срок со дня вступления в
силу Закона обеспечить закрытие счетов,
открытых федеральным учреждениям,
находящимся в их ведении, в учреждениях
Центрального банка и кредитных
организациях для учета операций со
средствами, полученными от
предпринимательской и иной приносящей
доход деятельности. Органам федерального
казначейства поручено в случае
неисполнения этого предписания
приостанавливать операции по лицевым
счетам получателей средств, открытым
федеральным учреждениям в органах
федерального казначейства, и (или) счетам,
открытым в учреждениях Центрального банка
Российской Федерации и кредитных
организациях (ст. 141 Закона).
В свою
очередь, Центральному банку Российской
Федерации поручено ежеквартально
представлять в Правительство Российской
Федерации информацию о счетах, открытых
федеральным учреждениям в учреждениях
Центрального банка Российской Федерации и
кредитных организациях для учета операций
со средствами федерального бюджета и
средствами, полученными от
предпринимательской и иной приносящей
доход деятельности (ст. 142 Закона).
Следует отметить, что такая ежегодная
корректировка установлений законодателя
по вопросу долгов бюджетополучателей и
бюджета в целом может свидетельствовать не
только о совершенствовании бюджетного
процесса, но и о недисциплинированности в
финансовых вопросах бюджетополучателей, с
одной стороны, и с другой - об отсутствии
четкой позиции по более широкому вопросу -
вопросу выплаты государством внутренних
долгов и о желании отложить его решение "на
потом".
Очевидно, таким желанием (если не
небрежностью) возможно объяснить следующее
противоречие в упомянутых Законах о
бюджете на 2003-й и 2004 годы.
Казалось бы,
если Минфину поручается исполнять
исполнительные листы судебных органов по
искам к Российской Федерации о возмещении
вреда, причиненного незаконными действиями
(бездействием) органов государственной
власти или их должностных лиц, то
исполнение только таких исполнительных
листов (судебных актов) следовало бы
запретить производить службе судебных
приставов. Однако в этих Законах службе
судебных приставов запрещено исполнять все
судебные акты по искам к Российской
Федерации. Исходя из этих установлений
получается, что решения по удовлетворенным
искам к Российской Федерации по иным
категориям (помимо возмещения вреда,
причиненного незаконными действиями
(бездействием) органов государственной
власти или их должностных лиц) вообще никто,
никакой государственный орган, исполнять
не должен (не имеет права).
Показательно,
что Правительство Российской Федерации еще
в 1998 году потребовало до 01.01.99 перевести в
органы федерального казначейства счета
организаций, финансируемых из федерального
бюджета, по учету средств, полученных от
предпринимательской и иной приносящей
доход деятельности (Постановление от 22.08.98 N
1001). От выполнения этих требований были
освобождены организации образования,
культуры, здравоохранения и науки,
финансируемые из федерального бюджета.
Приказом Министерства финансов Российской
Федерации от 02.02.99 N 9Н утверждены Правила
оформления и выдачи в 1999 году разрешений на
открытие счетов организаций, финансируемых
из федерального бюджета, по учету средств,
полученных от предпринимательской и иной
приносящей доход деятельности.
Действие этого Приказа ежегодно
продлевалось и продлено на 2004 год в части
порядка оформления и выдачи органами
федерального казначейства Минфина России
разрешений на открытие счетов в
подразделениях расчетной сети Банка России
и кредитных организациях получателям
средств федерального бюджета,
расположенным на территориях (город, район),
где отсутствуют органы федерального
казначейства, для учета средств, полученных
от предпринимательской и иной приносящей
доход деятельности (на балансовом счете N
40503).
Итак, с одной стороны, и по сей день
сохраняется возможность для получателей
средств федерального бюджета иметь счета в
учреждениях Центрального банка Российской
Федерации и (или) в кредитных организациях,
с другой - предусматривается их
финансирование за счет средств
федерального бюджета через федеральное
казначейство и почти все учреждения
обязываются полученные от
предпринимательской и иной приносящей
доход деятельности средства учитывать на
счетах, открытых им в этих же органах
федерального казначейства (ст. 139 Закона).
С учетом механизма контроля за
выполнением этого установления и сроков
его исполнения, предусмотренного статьями
141, 142 Закона, можно было бы утверждать, что
все средства федеральных учреждений отныне
должны учитываться в органах федерального
казначейства.
Как же поступать судебным
приставам-исполнителям, когда им
передаются на исполнение исполнительные
листы, в которых должником указан
федеральный орган исполнительной власти,
федеральное учреждение, иной получатель
средств федерального бюджета или само
государство?
Обратимся к судебной
практике (в данном случае арбитражных
судов), поскольку только суды, рассматривая
заявления об оспаривании действий судебных
приставов-исполнителей, выносят суждения о
правомерности этих действий и таким
образом влияют на формирование практики
принудительного исполнения исполнительных
документов. После опубликования упомянутых
выше Правил взыскания на основании
исполнительных листов судебных органов
средств по денежным обязательствам
получателей средств федерального бюджета,
утвержденных Постановлением Правительства
Российской Федерации от 22.02.01 N 143, судебные
приставы-исполнители стали возвращать
взыскателям без возбуждения
исполнительных производств исполнительные
листы, ссылаясь на пункт 2 этих Правил и имея
в виду, что пункт 5 статьи 46 Федерального
закона "Об исполнительном производстве"
(далее - Закон об исполнительном
производстве) позволяет обращать взыскание
на иное имущество должника только в случае
отсутствия у него денежных средств.
Арбитражные суды признавали законными эти
действия судебных приставов-исполнителей
<*> до упомянутых решений Верховного Суда
Российской Федерации, рассмотревшего
несколько заявлений о признании не
соответствующими закону отдельных пунктов
и в целом Правил, утвержденных
Постановлением Правительства Российской
Федерации от 22.02.01 N 143.
--------------------------------
