Как поступать судебному приставу-исполнителю, если должником является получатель средств федерального бюджета или государство? должна ли измениться судебная практика?

несмотря на то что в статье 121 Закона о федеральном бюджете на 2003 год указано, что взыскание средств с лицевых счетов должников производится органами федерального казначейства в соответствии с предъявленными им исполнительными листами судебных органов (и платежных документов должника).
Думается, что судебные приставы могли бы в случае невыполнения органом федерального казначейства их требований об исполнении исполнительного листа наложить арест на денежные средства, причитающиеся должнику, на счете органа федерального казначейства в учреждении Центрального банка и обязать его исполнить направленный вместе с соответствующим постановлением исполнительный лист.
Нелишне напомнить, что статьей 86 Закона об исполнительном производстве и частью 1 статьи 332 АПК РФ для банков и иных кредитных организаций установлена штрафная ответственность за неисполнение исполнительных документов о взыскании денежных средств с должника при наличии их на счетах, обслуживаемых этими банками или иными кредитными организациями. С представлением о применении штрафа, как известно, может обратиться судебный пристав-исполнитель.
Кроме того, в силу статьи 91 Закона об исполнительном производстве взыскатель не лишен права предъявить иск к банку или его учреждению о взыскании с них денежной суммы, не удержанной с должника по их вине.
Очевидно, что такая возможность существует у судебных приставов-исполнителей и в текущем году.
Однако такое решение вопроса, подчеркнем еще раз, основанное на нормах упомянутых выше законов, к сожалению, не во всем согласуется с законами и подзаконными актами, регулирующими бюджетные отношения.
Бюджетный кодекс Российской Федерации ввел казначейское исполнение федерального бюджета (ст. 215) и установил, что бюджетные федеральные учреждения должны использовать бюджетные средства исключительно через свои лицевые счета в органах федерального казначейства (п. 7 ст. 161).
Именно поэтому в законах о федеральном бюджете начиная с 2000 года содержатся различные нормы, обеспечивающие учет всех средств федеральных учреждений только на счетах федерального казначейства.
По Бюджетному кодексу федеральным бюджетным учреждениям и другим получателям средств федерального бюджета не возбраняется быть участником рынка и принимать на себя денежные обязательства, подлежащие исполнению за счет средств федерального бюджета, заключая с поставщиками продукции договоры в соответствии с законодательством Российской Федерации, то есть на приобретение необходимых им товаров, работ и услуг.
Однако объем принятых денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета в текущем финансовом году, не должен превышать лимиты бюджетных обязательств в структуре показателей бюджетной классификации Российской Федерации (статьи 70, 250 Бюджетного кодекса). Показательны ограничения, которые предусмотрены в части обращения взыскания на бюджетные средства статьей 239 Бюджетного кодекса "Иммунитет бюджетов":
"Иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего:
возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;
возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, определенных абзацем вторым настоящей статьи" <*>.
--------------------------------
<*> Действие абзаца второго статьи 239 Бюджетного кодекса на 2004 год приостановлено Федеральным законом от 23.12.03 N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" (приложение N 20, пункт 38).
Сторонники распространения положений бюджетного законодательства на отношения гражданского оборота и принудительного исполнения судебных решений утверждают, что:
судебные приставы-исполнители и служба судебных приставов в целом не являются участниками бюджетного процесса (статьи 151, 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и, следовательно, не вправе давать указания органам федерального казначейства, исполняющим исполнительные листы судов в соответствии с принципом казначейского исполнения бюджетов, положениями законов о федеральном бюджете и Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.02.01 N 143;
органы федерального казначейства нельзя относить к банкам и иным кредитным организациям, чьи обязанности по исполнению исполнительных документов установлены статьей 6 Закона об исполнительном производстве, в силу чего эти обязанности на них не распространяются;
счета должников в органах федерального казначейства предназначены для регистрации аналитического учета органа федерального казначейства и используются для отражения лимитов бюджетных обязательств, принятых денежных обязательств, объемов финансирования и кассовых расходов, осуществляемых по поручению клиентов-должников в процессе исполнения расходов федерального бюджета, они не тождественны счетам, открываемым клиентам в банках и иных кредитных организациях, а поэтому с этих счетов невозможно реально списать денежные суммы по исполнительному листу.
Судебный пристав-исполнитель, как и вся служба судебных приставов, действительно не является участником бюджетного процесса, но давать указания в установленной законом форме по исполнению исполнительного документа, в том числе и органам федерального казначейства и их руководителям он вправе в силу перечисленных выше норм законов и упомянутых решений Верховного Суда Российской Федерации.
Действительно, органы федерального казначейства не являются банками или иными кредитными организациями. Но на них законами о федеральном бюджете Российской Федерации начиная с 2000 года в точном соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона об исполнительном производстве, возложены обязанности по исполнению исполнительных документов в случаях, когда ими открыты счета бюджетным организациям для учета бюджетных средств и средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Поэтому при исполнении исполнительных документов органы федерального казначейства мало чем отличаются от банков и иных кредитных организаций и так же, как и они, обязаны (по постановлению судебного пристава-исполнителя - в рамках Закона об исполнительном производстве) исполнить исполнительный документ и выполнить иные требования судебного пристава-исполнителя, направленные на его исполнение.
Утверждение о назначении счетов бюджетных организаций, открытых в органах федерального казначейства, справедливо, однако в соответствии с нормами законов о бюджете и Правил от 22.02.01 N 143, как уже было отмечено, именно орган федерального казначейства исполняет исполнительный лист о взыскании с должника - бюджетной организации средств федерального бюджета в погашение долга, а по Правилам (п. 1) - и средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, направляя с этой целью надлежащие расходные и иные документы в учреждения Центрального банка или кредитные организации, обслуживающие счета органов федерального казначейства для списания денежных средств, указанных в этих документах.
Именно такой порядок в отношении бюджетных средств предусмотрен статьей 253 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также Инструкцией Минфина России от 31.12.02 N 142н: "Процедура осуществления кассового расхода за счет средств федерального бюджета состоит в передаче органом федерального казначейства в учреждение банка, в котором органу федерального казначейства открыт счет для учета операций со средствами федерального бюджета (далее - счет органа федерального казначейства), представленных и оформленных в надлежащем порядке получателями средств расчетно-денежных документов и списании учреждением банка сумм платежей со счета органа федерального казначейства с отражением операций на лицевом счете соответствующего получателя средств в соответствии с показателями бюджетной классификации Российской Федерации" (п. 46).
И все же, согласно статье 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретного получателя с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Налагая арест на бюджетные средства, судебный пристав-исполнитель действительно вмешивается в процедуру исполнения бюджета, являющуюся частью бюджетного процесса, чего, вероятно, нельзя сказать о случае, когда он налагает арест на денежные средства должника от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Но все же противоречия норм законов налицо.
Как разобраться, какими из них должен руководствоваться судебный пристав-исполнитель при исполнении судебных решений? До какого рубежа действует один закон, с какого - начинается действие второго? И прежде всего - распространяется ли действие норм Бюджетного кодекса и вообще бюджетного законодательства на гражданские правоотношения, которые, как известно, регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации и другим гражданским законодательством?
В преамбуле Бюджетного кодекса и в его статье 1, в статьях 1 и 2 Гражданского кодекса записано, что бюджетные правоотношения - это отношения между субъектами бюджетных правоотношений, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, в процессе составления и рассмотрения проектов этих бюджетов, их утверждения и исполнения, а также контроля за их исполнением (ст. 1 Бюджетного кодекса), а гражданские правоотношения - это отношения гражданского оборота, определяющие правовое положение его участников, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, в том числе права интеллектуальной собственности, договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (ст. 2 ГК РФ).
Пункт 3 статьи 2 ГК РФ содержит правило, согласно которому "к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством".
Из приведенных основных положений этих двух Кодексов со всей определенностью явствует, что в гражданском обороте, на рынке товаров и услуг, в числе субъектов которых могут участвовать и бюджетополучатели, действуют нормы гражданского законодательства, а не бюджетного.
На бюджетополучателя - участника гражданского оборота и поэтому - участника гражданских правоотношений нормы бюджетного законодательства будут распространяться лишь в отношениях с другими субъектами бюджетных правоотношений и лишь по вопросам, перечисленным в статье 1 Бюджетного кодекса.
Судебный пристав-исполнитель не является участником бюджетного процесса, но, обращая взыскание на денежные средства должника, в том числе и на выделенные должнику бюджетные средства, он действует как должностное лицо федеральной службы, которому законом предписано осуществлять принудительное исполнение исполнительных документов по правилам Федеральных законов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах" и иных федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения исполнительных документов.
При этом не следует забывать, что общеобязательность судебных актов установлена федеральным конституционным законом, а согласно пункту 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации "федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам". Упомянутая статья 239 Бюджетного кодекса об иммунитете бюджетов противоречит принципу общеобязательности судебных актов, закрепленному двумя федеральными конституционными законами, и поэтому, по мнению автора, не должна применяться.
Очевидно также, что принудительное исполнение решений судов, рассматривающих гражданские споры бюджетополучателей между собой или с другими субъектами гражданских правоотношений, должно производиться по нормам исполнительного производства, а не гражданского или бюджетного законодательства, что прямо вытекает из процитированного выше пункта 3 статьи 2 ГК РФ.
В Законе о федеральном бюджете на 2004 год упомянутое выше ограничение ("...исключительно в пределах целевых назначений в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации")распространено и на бюджетные средства должников на счетах, открытых в учреждениях Центрального банка и (или) кредитных организациях (ст. 133). Этим же Законом установлено, что и средства федеральных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, учитываемые на счетах в органах федерального казначейства, расходуются ими в соответствии со сметами доходов и расходов, утвержденными в порядке, определяемом главными распорядителями средств федерального бюджета (ст. 139).
Обязательны ли эти ограничения для судебного пристава-исполнителя при принудительном исполнении исполнительного листа (в указанных выше случаях - и другого исполнительного документа) в отношении должника? Для органа федерального казначейства, Центрального банка и его учреждений, для иных кредитных организаций, исполняющих исполнительный документ по требованию судебного пристава-исполнителя?
На этот вопрос возможны два ответа.
Первый - положительный. Поскольку статьей 2 Закона об исполнительном производстве в законодательство об исполнительном производстве включены и иные федеральные законы, помимо названного Закона и Закона "О судебных приставах", регулирующие условия и порядок принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, то федеральные законы о бюджете, поскольку они содержат нормы, вторгающиеся в область принудительного исполнения, подлежат безусловному выполнению, тем более, что прямые запретительные нормы законов о бюджете (о запрете взыскания исполнительского сбора с бюджетополучателей всех уровней и федеральных органов исполнительной власти, о запрете исполнения судебными приставами-исполнителями исполнительных листов, в которых должником

Комментарии к законам »