Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2014 по делу n А72-14590/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

            ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

443070, г. Самара, ул. Аэродромная, 11А, тел. [phone]     www.11aas.arbitr.ru, e-mail: [email protected]. ПОСТАНОВЛЕНИЕ

апелляционной инстанции по проверке законности и

обоснованности решения арбитражного суда,

не вступившего в законную силу

28 апреля 2014 года                                                                             Дело № А72-14590/2013

г. Самара

Резолютивная часть постановления объявлена: 21 апреля 2014 года

Постановление в полном объеме изготовлено:  28 апреля 2014 года

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Драгоценновой И.С.,

судей Захаровой Е.И., Филипповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сергеевым А.Ю.,

с участием:

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ульяновской области – представителей Алкаревой К.А. (доверенность от 14.04.2014 № 03-09/1584), Фоминой Е.Л. (доверенность от 14.04.2014 № 03-09/1581),

от открытого акционерного общества «Симбирские курорты» - представитель не явился, извещено,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале № 2, дело по  апелляционной жалобе Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ульяновской области

на решение Арбитражного суда Ульяновской области от 11 февраля 2014 года по делу                 № А72-14590/2013 (судья Корастелёв В.А.),

по заявлению открытого акционерного общества «Симбирские курорты», г.Ульяновск, (ОГРН 1027301174130, ИНН 7325035721),

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ульяновской области, г.Ульяновск, (ОГРН 1047301011559, ИНН 7325049499),

о признании предписания № 315 от 23 октября 2013 года незаконным,

                                                    УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество «Симбирские курорты» (далее – заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением о признании незаконным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ульяновской области (далее – ответчик) от 23 октября 2013 года № 315 незаконным.

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 11 февраля 2014 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с выводами суда, Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ульяновской области подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт, жалобу - удовлетворить.

По мнению подателя жалобы судом неполностью выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы, изложенные в решении, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Ответчик в жалобе указал на то, что в обжалуемом решении не указано, каким конкретно требованиям закона не соответствует предписание от 23.10.2013 т. № 315 об устранении нарушения законодательства   в   области   охраны   окружающей   среды   и   нарушений природоохранных требований.

Также в обжалуемом решении не указано, каким образом предписание от 23.10.2013 г. № 315 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований нарушает права и законные интересы ОАО «Симбирские курорты» в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ответчик считает, что оспариваемое предписание соответствует форме, утвержденной приказом Росприроднадзора от 29.06.2011 г. № 471 «Об оформлении процессуальных документов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и по результатам контрольно-надзорной деятельности» (приложение 38) и содержит все данные, предусмотренные п. 70 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденного приказом Минприроды России от 29 июня 2012 г. N 191.

В предписании от 23.10.2013 г. № 315 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований юридическому лицу - ОАО «Симбирские курорты» предписывается соблюдать условия и способы накопления отходов I-V класса опасности (как и в ранее выданном предписании от 14.06.2013 г. № 198 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, которое заявителем не обжаловано). Основанием выдачи оспариваемого предписания послужил акт проверки от 23.10.2013 г. № 192, в котором зафиксирован факт неисполнения ранее выданного предписания и несоблюдение условий и способов накопления отходов производства и потребления.

В обжалуемом решении суд делает неправильный вывод о том, что  предписание не отвечает критериям определенности и исполнимости, поскольку в предписании указаны четкие основания выдачи: ч. 1, п. 1 ч. 2 ст. 51 Федерального закона от 10.01.2002г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», п. 1 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1998г. №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», п. 3.6. СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению   и   обезвреживанию   отходов   производства   и потребления», утвержденного Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30.04.2003г. №80.

Относительно исполнимости предписания п. 1 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1998г. №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» предусматривает, что юридические лица, при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека.

Постановлением мирового судьи судебного участка № 3 Ленинского района г.Ульяновска от 21.11.2013 г. подтвержден факт неисполнения в установленный срок ОАО «Симбирские курорты» предписания от 14.06.2013 г. № 198 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований. Указанным постановлением мировой судья освободил заявителя от административной ответственности за совершенное им административное правонарушение по ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ в силу малозначительности совершенного правонарушения.

По мнению подателя жалобы, указанные обстоятельства свидетельствуют о законности вынесенного предписания.

Кроме того, обжалуемым решением, в нарушение п. 1.1 ч.1 ст. 333.37 НК РФ, с ответчика неправомерно взыскана государственная пошлина в размере 2000 руб.

 В отзыве на апелляционную жалобу ОАО «Симбирские курорты» просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В суд апелляционной инстанции от ОАО «Симбирские курорты» поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя, которое удовлетворено судом апелляционной инстанции.

Представитель Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ульяновской области в судебном заседании просил решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт, апелляционную жалобу - удовлетворить.

В судебное заседание представитель ОАО «Симбирские курорты» не явился, о месте и времени судебного разбирательства надлежаще извещен, в связи с чем, апелляционная жалоба в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ рассмотрена в его отсутствие.

Апелляционная жалоба на судебный акт арбитражного суда Ульяновской области рассмотрена в порядке, установленном ст.ст.266-268 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу с учетом доводов апелляционной жалобы, отзыва, выступлений представителей Управления, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

На основании Приказа № 1341 от 02.10.2013 года в отношении ОАО «Симбирские курорты» 21-23.10.2013 года проведена внеплановая выездная проверка.

Выявленные в ходе проверки нарушения отражены в акте проверки № 192 от 23.10.2013 года.

На основании результатов проведенной внеплановой проверки вынесено Предписание № 315 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, которым заявителю предписано соблюдать условия и способы накопления отходов I-V класса опасности со сроком его исполнения до 06.03.2014 года.

Заявитель, полагая, что оспариваемое предписание противоречит закону и нарушает его права, обратился с заявлением в суд.

Судом первой инстанции в обжалуемом решении приведены мотивы и ссылки на нормативно-правовые акты, на основании которых заявленные требования удовлетворены.

Анализируя и оценивая представленные сторонами в материалы дела доказательства в совокупности, судебная коллегия апелляционного суда приходит к следующему.

Федеральным законом от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля и муниципального контроля» предусмотрена обязанность должностных лиц органа государственного контроля в пределах своих полномочий, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований, установленных муниципальными правовыми актами, выдать предписание об устранении выявленного нарушения с указанием сроков устранения. При этом предписание об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретной организации. По смыслу статьи 17 Закона № 294-ФЗ предписание выносится с целью устранения в будущем выявленных нарушений. При этом предписание должно содержать законные требования, т. е. на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдении которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Необходимость указания четкого мероприятия для устранения нарушения подтверждается также Приказом Минприроды России от 29.06.2012 года № 191 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора», в п 70 которого изложено, что Предписание должно иметь содержание предписания, а именно конкретное мероприятие, которое должно быть выполнено пользователем недр, срок исполнения, основания выдачи.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

По смыслу действующего законодательства предписание органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения.

В предписании должны быть указаны конкретные причины и условия, законные и обоснованные меры для их устранения, при этом данные меры должны быть реальными и исполнимыми.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

Таким образом, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

Предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Аналогичные выводы при толковании и применении норм закона по делам со схожими правоотношениями сделаны в постановлении ФАС Уральского округа от 04.04.2013 года № Ф09-1805/13 по делу № А34-1856/2012 и в постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.01.2012 года № 15АП-13915/2011 по делу № А53-5001/2011, по которому отказано в передаче в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора судебных актов судов нижестоящих инстанций Определением ВАС РФ от 03.08.2012 года № ВАС-7642/12.

Из материалов дела следует и установлено судом, что оспариваемое предписание содержит следующую формулировку - указания государственного органа: «соблюдать условия и способы накопления отходов I-V класса опасности».

В рассматриваемом случае суд первой инстанции установил, что формулировка оспариваемого предписания не соответствует принципам конкретности и исполнимости предписаний контролирующего органа, поскольку не содержит перечня действий, которые заявитель должен совершить.

Управление не представило суду доказательств, опровергающих такие выводы.

Поскольку судом установлена совокупность двух условий, определенных статьей