"Комментарий к Закону РФ "О защите прав потребителей" (постатейный) (Парций Я.Е.)

Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ЗАКОН
О ЗАЩИТЕ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ
(в ред. Федеральных законов от 09.01.1996 N 2-ФЗ,
от 17.12.1999 N 212-ФЗ, от 30.12.2001 N 196-ФЗ,
от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 02.11.2004 N 127-ФЗ,
от 21.12.2004 N 171-ФЗ, от 27.07.2006 N 140-ФЗ)
Комментарий к преамбуле и основным понятиям
1. Закон был принят Верховным Советом РФ 7 февраля 1992 г., вступил в силу 7 апреля 1992 г.
Необходимость принятия специального закона, направленного на защиту интересов практически всего населения, вызывалась тем, что все действовавшее ранее законодательство основывалось на приоритете интересов изготовителя и продавца, являвшихся государственными организациями, а немногочисленные законодательные нормы, которые имелись в области охраны интересов потребителя, были заблокированы ведомственными нормативными актами и практически не действовали.
Во многих странах, в первую очередь в промышленно развитых, подобные законы действовали уже сравнительно давно. Проблема защиты прав потребителя приобрела международное значение, и в апреле 1985 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла "Руководящие принципы для защиты интересов потребителей" в качестве основы для разработки правительствами политики и законодательства в этой области.
Начало перестройки нашего общества, ориентация экономики на нужды человека, естественно, требовали максимального расширения прав потребителей и, главное, закрепления мер, обеспечивающих реальное их осуществление, на законодательном уровне.
Значение Закона не только в усилении социальных гарантий гражданина. Закон объективно повышает ответственность производителей, продавцов и исполнителей за качество своей работы, что в условиях отсутствия развитой конкуренции будет способствовать повышению качества продукции и услуг, социально-экономическому развитию страны.
Закон, наряду с расширением прав потребителей, установил ряд новых обязанностей изготовителей продукции, торговых предприятий, исполнителей работ и услуг и других организаций.
Одновременно с этим Закон внес существенные изменения в представления о некоторых вопросах в области нормирования требований к продукции, гарантийных и других сроках, связанных с качеством, информацией о продукции, ответственностью за нарушение прав потребителей, и др.
Многолетняя практика применения Закона подтвердила его актуальность и в настоящее время, правильность основных положений, что не исключает, естественно, их дальнейшего совершенствования.
2. Закон согласно преамбуле регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, продавцами, исполнителями при продаже товаров, выполнении работ и оказании услуг, т.е. по поводу удовлетворения многочисленных бытовых потребностей граждан. В преамбуле также перечислены основные права потребителей:
на приобретение товара (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья потребителей;
на получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах);
на государственную и общественную защиту их интересов;
на просвещение.
Частные права потребителей и механизм реализации всех прав предусмотрены в соответствующих статьях Закона.
Вопрос об объеме прав потребителей приобрел в настоящее время особую актуальность в связи с тем, что в новом законодательстве РФ явно обозначился переход от государственного контроля и установления ответственности за нарушение отдельных прав потребителей к контролю за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, и установлению ответственности за весь объем прав, предусмотренных указанными актами. Данная тенденция отражена и в изменениях, внесенных Законом N 171-ФЗ.
Изменения, внесенные этим Законом в преамбулу, в частности, касаются объектов, для которых товары (работы, услуги) должны быть безопасны. К жизни и здоровью потребителей добавлены их имущество, а также окружающая среда. Таким образом, преамбула приведена в соответствие со ст. 7 Закона, где все эти объекты были упомянуты ранее. В этой связи следует заметить, что согласно п. 3 ст. 36 ФЗ таких объектов значительно больше. Это естественно, поскольку ФЗ регулирует вопросы безопасности продукции производственного назначения. Противоречий здесь нет. В случае, если потребительский товар причинит вред объектам, не указанным в Законе, или продукция причинит вред объектам, упомянутым в нем, виновное лицо все равно будет нести ответственность в соответствии с законодательством РФ.
3. Несмотря на видимое отличие отношений по купле-продаже от отношений по поводу оказания разнообразных услуг, они имеют определенные общие черты, что и дает возможность единообразного их регулирования.
Вместе с тем по некоторым вопросам между куплей-продажей и оказанием услуг имеются существенные различия, которые не позволяют регулировать эти отдельные вопросы в единых нормах.
Исходя из этого и построена структура Закона, который разделен на четыре главы.
Глава I "Общие положения" включает статьи, носящие общий характер, т.е. устанавливающие единое регулирование отношений, вытекающих из договоров купли-продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг потребителям (ст. ст. 1 - 17).
Глава II "Защита прав потребителей при продаже товаров потребителям", как видно из ее названия, регулирует лишь специфические вопросы, относящиеся к этим отношениям и не рассмотренные в главе I (ст. ст. 18 - 26).
Глава III "Защита прав потребителей при выполнении работ и оказании услуг" посвящена особенностям отношений, складывающихся по поводу осуществления работ и оказания потребителям услуг (ст. ст. 27 - 39).
Глава IV "Государственная и общественная защита прав потребителей" является, как и глава I, общей, распространяется на отношения, вытекающие из купли-продажи, проведения работ и оказания услуг потребителям (ст. ст. 40 - 46).
4. Основные понятия, используемые в Законе.
4.1. Понятие "потребитель" дано в редакции ФЗ от 17 декабря 1999 г. N 212-ФЗ, который привел его в соответствие со ст. 492 ГК РФ, дающей определение договора розничной купли-продажи. Эта формулировка позволяет применять нормы Закона в тех случаях, когда гражданин в результате использования приобретенного товара (работы, услуги) в целях, указанных в Законе, получает какой-то естественный доход разового характера, например, в виде урожая овощей или фруктов, выращенного скота и т.п.
Если же это происходит систематически и с целью извлечения прибыли, то должно применяться законодательство, регулирующее предпринимательскую деятельность.
Включение в понятие "потребитель" граждан, которые еще только имеют намерение купить товар или заказать услугу, имеет особо важное значение для реализации их прав на ознакомление с товаром, получение информации о товаре, условиях его продажи, изготовителе и т.д.
Действие Закона не распространяется на потребителей - юридических лиц, а также на потребителей - физических лиц (граждан), если они используют, приобретают, заказывают либо имеют намерение приобрести или заказать товар, (работу, услугу) для предпринимательских целей, а также на договорные отношения между гражданами по поводу удовлетворения их нужд.
Поскольку использование товара (работы, услуги) в целях, предусмотренных Законом, является самостоятельным критерием в понятии "потребитель", постольку гражданин сохраняет этот статус и в том случае, если товар (работа, услуга) приобретены для него юридическим лицом независимо от оснований приобретения. При необходимости гражданин-пользователь вправе от своего имени предъявить соответствующие требования на основе Закона.
Режим использования имущества может измениться, поэтому при возникновении спора следует исходить из первоначальной цели приобретения товара, которая должна быть подтверждена объективными доказательствами.
В некоторых случаях пользоваться товаром (услугой), а значит, считаться потребителем, может только тот гражданин, который заключил договор с продавцом (исполнителем). Например, при покупке оружия, при поездке поездом дальнего следования или самолетом, когда требуется индивидуализация гражданина.
Не является потребителем гражданин, приобретающий товар (заказывающий работы, услуги) для организаций и за их счет с целью использования в производстве. Но гражданин, заказывающий личные услуги, хотя и за счет организации в связи с производственной необходимостью, должен считаться потребителем. Например, командированный, проживающий в гостинице.
4.2. При характеристике отношений, регулируемых Законом, законодатель отказался от использования обобщающего наименования контрагентов потребителя - "предприниматель", предпочитая называть их в соответствии с ГК РФ по выполняемым функциям в определенных договорах.
Для всех контрагентов потребителя установлено, что Закон на них распространяется независимо от их организационно-правовой формы.
Изготовитель, согласно Закону, должен производить товары для реализации потребителю. Иными словами, изготовитель, реализующий изготовленный им товар, например, другому предприятию для комплектации его изделия, не может руководствоваться в этом случае нормами Закона.
Исполнителем, согласно Закону, является организация, а также индивидуальный предприниматель, выполняющие работы или оказывающие услуги потребителям по возмездному договору. Следовательно, оказание безвозмездных услуг гражданину не может регулироваться нормами настоящего Закона.
Продавец - организация или индивидуальный предприниматель, реализующие товары потребителям по договору купли-продажи, независимо от вида последнего, предназначенные для использования в предусмотренных Законом целях.
Как видно из указанных понятий, контрагентом потребителя могут быть индивидуальные предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица. Они вправе заниматься любой предпринимательской деятельностью с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Важно отметить, что к ним применяются правила ГК РФ, которые регулируют деятельность коммерческих организаций, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношений. Это правило действует и в отношении тех граждан, которые занимаются предпринимательской деятельностью без государственной регистрации. Смысл упомянутых норм заключается в том, что на коммерческие организации возлагаются законодательством дополнительные обязательства по сравнению с другими организациями либо их деятельность имеет более строгое правовое регулирование. Например, предприниматели, в исключение из общего правила, установленного ГК РФ, об ответственности за неисполнение договорных обязательств при наличии вины несут такую ответственность и при ее отсутствии, т.е. за случайное неисполнение.
С другой стороны, если гражданин совершил разовую сделку (продажу, работу), не получает систематически прибыль, т.е. не является предпринимателем, на него не распространяются специальные обязанности, предусмотренные законом, в том числе установленные Законом "О защите прав потребителей" для предпринимателей.
Согласно ст. 50 ГК РФ юридические лица могут быть коммерческими организациями, т.е. организациями, для которых извлечение прибыли является основной целью деятельности. Их деятельность, согласно ст. 2 ГК РФ, является предпринимательской. Организации, основной целью деятельности которых не является извлечение прибыли, которая не распределяется между участниками, именуются некоммерческими. Они в принципе не создаются для занятия предпринимательской деятельностью, но могут ее осуществлять, поскольку это предусмотрено их учредительными документами, служит достижению целей организации и соответствует этим целям.
Приведенная характеристика некоммерческих организаций, предусмотренная ст. 50 ГК РФ, воспроизведена в ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", вступившего в силу со дня его официального опубликования 24 января 1996 г. Этим Законом конкретизированы цели создания, предусмотрены новые организационно-правовые формы некоммерческих организаций, а также определен характер их предпринимательской деятельности. Согласно ст. 24 указанного Закона, предпринимательской деятельностью некоммерческих организаций признается приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика.
Таким образом, контрагентом потребителя могут быть как коммерческие, так и некоммерческие организации, в том числе иностранные юридические лица.
Однако как потребителям, так и организациям следует иметь в виду, что некоммерческие организации, а также казенные, коммерческие унитарные государственные и муниципальные предприятия, в отличие от иных коммерческих предприятий, могут совершать лишь те сделки, которые вытекают из их устава, т.е. они обладают специальной правоспособностью. Коммерческие организации обладают общей правоспособностью, т.е. могут совершать любые не запрещенные законом сделки.
В Законе фигурируют еще два контрагента потребителя, определения которых не даны: организации, выполняющие функции изготовителя или продавца товара на основании договора с ними.
В ФЗ упомянуты изготовители, исполнители, продавцы, лица, выполняющие функции иностранного изготовителя, определения которых также не даны.
Возможно именно разнобой и несогласованность в установлении контрагентов потребителя в упомянутых Законах, отсутствие некоторых определений и побудило законодателя устранить эти недостатки.
Закон N 171-ФЗ дополнил Закон определениями понятий "уполномоченная изготовителем (продавцом) организация", "уполномоченный изготовителем (продавцом) индивидуальный предприниматель", "импортер".
Согласно определению уполномоченной организацией может быть существующая организация, осуществляющая определенную деятельность, или организация, специально созданная на территории РФ изготовителем (продавцом), в том числе иностранным изготовителем (иностранным продавцом), выполняющая определенные функции на основании договора с изготовителем (продавцом) и уполномоченная им на принятие и удовлетворение требований потребителей в отношении товара ненадлежащего качества.
Уполномоченным индивидуальным предпринимателем может быть предприниматель, зарегистрированный на территории РФ в установленном порядке. Основания его деятельности и полномочия полностью совпадают с установленными для уполномоченных организаций.
Из указанных определений следует, что применение института уполномоченных в отношении работ и услуг Законом не предусматривается (о взаимоотношениях уполномоченных лиц с изготовителями и продавцами см. комментарий к ст. 18).
Импортером, согласно определению, являются организация, независимо от организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, осуществляющие импорт товара для его последующей реализации на территории РФ.
Таким образом, Законом даны определения практически всех лиц, которые могут нести на основании закона ответственность в случае нарушения ими прав потребителей. Возникшая между ФЗ и Законом несогласованность в связи с введением новых лиц, несущих ответственность перед потребителем, должна быть решена в пользу Закона, как акта специализированного.
4.3. При покупке товара (работ, услуг) потребитель, прежде всего, стремится убедиться в добросовестности своего контрагента. Одним из способов этого является проверка наличия у последнего свидетельства о государственной регистрации и лицензии (разрешения) на право осуществления соответствующей деятельности. При этом будет весьма полезным знание основных правил регистрации и лицензирования. Знание упомянутых правил еще более необходимо для организаций и индивидуальных предпринимателей.
4.3.1. В настоящее время действует Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 23 июня 2003 г. N 76-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 169-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 185-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ и от 2 июля 2005 г. N 83-ФЗ.
Согласно ст. 1 Федерального закона N 129-ФЗ он регулирует отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы, с государственной регистрацией физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и государственной регистрацией при прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, а также в связи с ведением государственных реестров: Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей.
В этой же статье определена правовая природа государственной регистрации - она рассматривается как акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Поскольку в результате акта государственной регистрации у регистрируемого лица возникают определенные права, этот акт должен рассматриваться как ненормативный (индивидуальный) правовой акт.
Этот вывод имеет практическое значение в плане определения судов, имеющих право рассматривать дела об оспаривании таких актов, а также особенностей судопроизводства по этим делам, установленных процессуальным законодательством.
Согласно п. 1 ст. 23 Федерального закона N 129-ФЗ отказ в государственной регистрации допускается в случае:
а) непредставления определенных настоящим Федеральным законом необходимых для государственной регистрации документов;
б) представления документов в ненадлежащий регистрирующий орган;
в) предусмотренном п. 2 ст. 20 или п. 4 ст. 22.1 настоящего Федерального закона.
Пункт 2 ст. 20 регулирует порядок государственной регистрации юридического лица в связи с его ликвидацией. В этом случае регистрирующий орган вносит в Единый государственный реестр юридических лиц запись о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации. С этого момента не допускается государственная регистрация изменений, вносимых в учредительные документы ликвидируемого юридического лица, а также государственная регистрация юридических лиц, учредителем которых выступает указанное юридическое лицо, или государственная регистрация юридических лиц, которые возникают в результате его реорганизации.
Согласно п. 4 ст. 22.1 не допускается государственная регистрация физического лица в качестве индивидуального предпринимателя, если не утратила силу его государственная регистрация в таком качестве, либо не истек год со дня принятия судом решения о признании его несостоятельным (банкротом) в связи с невозможностью удовлетворить требования кредиторов, связанные с ранее осуществляемой им предпринимательской деятельностью, или решения о прекращении в принудительном порядке его деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, либо не истек срок, на который данное лицо по приговору суда лишено права заниматься предпринимательской деятельностью.
Таким образом, отказ в государственной регистрации в связи с представлением недостоверных сведений или документов не предусмотрен. Однако ответственность за эти и другие нарушения провозглашена в ст. 25 Федерального закона N 129-ФЗ.
Решение об отказе в государственной регистрации должно содержать основания отказа с обязательной ссылкой на нарушения, предусмотренные пунктом 1 ст. 23.
Решение об отказе в государственной регистрации должно быть принято не позднее срока, установленного ст. 8 настоящего Федерального закона для государственной регистрации, т.е. пяти рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган.
Решение об отказе в государственной регистрации направляется лицу, указанному в заявлении о государственной регистрации, с уведомлением о вручении.
Решение об отказе в государственной регистрации может быть обжаловано в судебном порядке. В соответствии с п. 3 ст. 33 АПК РФ дела по спорам об отказе в государственной регистрации, уклонении от государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей подведомственны арбитражным судам. По смыслу данной нормы речь идет о юридических лицах, основной целью деятельности которых является предпринимательская или иная экономическая деятельность.
Ст. 24 Федерального закона N 129-ФЗ провозглашена ответственность должностных лиц регистрирующих органов за необоснованный, то есть не соответствующий основаниям, указанным в статье 23 настоящего Федерального закона, отказ в государственной регистрации, неосуществление государственной регистрации в установленные сроки или иное нарушение порядка государственной регистрации, установленного настоящим Федеральным законом, а также за незаконный отказ в предоставлении или за несвоевременное предоставление содержащихся в государственных реестрах сведений и документов, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом документов.
Закон никак не определяет характер этой ответственности и содержит лишь общую отсылку к законодательству РФ.
В принципе должностные лица федерального органа исполнительной власти, каковым является регистрирующий орган, могут нести за упомянутые в п. 1 ст. 24 правонарушения дисциплинарную, материальную, административную и уголовную ответственность на основании общих или специальных норм соответствующей отрасли законодательства.
Дисциплинарная ответственность служащих федеральной государственной гражданской службы регулируется ст. ст. 57 - 59 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", который вступил в силу - по истечении шести месяцев после дня его официального опубликования, состоявшегося 31 июля 2004 г. в "Российской газете".
В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" Федеральный закон N 79-ФЗ устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы, в том числе регулирует вопросы дисциплинарной ответственности. Согласно ст. 73 данного ФЗ федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим ФЗ.
Материальную ответственность должностные лица могут нести в соответствии с нормами трудового законодательства по регрессному иску регистрирующего органа, который возместил ущерб в соответствии с п. 2 ст. 24 Федерального закона N 129-ФЗ, а также в случае привлечения их к административной или уголовной ответственности в соответствии с нормами упомянутых отраслей законодательства.
Специальная административная ответственность должностных лиц за некоторые правонарушения, провозглашенные в п. 1 ст. 24, установлена в ст. 14.25 КоАП РФ (в редакции ФЗ от 8 декабря 2003 г. N 169-ФЗ). Частью 1 этой статьи предусмотрена ответственность должностных лиц за несвоевременное или неточное внесение записей о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц или об индивидуальном предпринимателе в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей. Данная норма направлена на устранение препятствий для осуществления предпринимателями нормальной деятельности. Правонарушение состоит в нарушении установленных сроков внесения записей в реестр или их внесении не в соответствии с данными представленных на регистрацию документов. Правонарушение может быть совершено умышленно или по неосторожности.
Согласно п. 1 ст. 8 Федерального закона N 129-ФЗ государственная регистрация (осуществляемая путем внесения установленных сведений в государственные реестры) должна быть произведена в срок не более пяти рабочих дней со дня представления (получения) документов в регистрирующий орган.
Частью 2 ст. 14.25 КоАП РФ установлена ответственность должностных лиц за незаконный отказ в предоставлении или несвоевременное предоставление содержащихся в Единых государственных реестрах сведений и (или) документов либо иных предусмотренных законодательством о государственной регистрации документов лицам, заинтересованным в получении таких сведений и документов.
Согласно ст. 6 Федерального закона N 129-ФЗ (в редакции ФЗ от 8 декабря 2003 г. N 169-ФЗ) отказ в предоставлении содержащихся в государственном реестре сведений и документов не допускается (за исключением сведений о документе, удостоверяющем личность физического лица, и сведений о банковских счетах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей).
Поэтому незаконным (необоснованным) следует считать отказ по любым основаниям, кроме упомянутых исключений. Срок предоставления сведений и документов из государственного реестра устанавливается Правительством РФ и не может превышать 5 дней со дня получения регистрирующим органом соответствующего запроса.
Согласно ст. 28.4 КоАП РФ дела о правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 2 ст. 14.25, возбуждаются по постановлению прокурора, вынесенному в сроки, предусмотренные ст. 28.5 для составления протокола об административном правонарушении. Поводами для возбуждения дела являются материалы, указанные в п. п. 2 и 3 части 1 ст. 28.1. Дела о правонарушениях, предусмотренных ч. ч. 1 и 2 ст. 14.25, рассматриваются судьями судов общей юрисдикции (ст. 23.1 КоАП РФ).
Учитывая серьезность причиняемого упомянутыми действиями ущерба, за их совершение предусмотрена уголовная ответственность. Частью 1 статьи 169 УК РФ установлена, в частности, ответственность за неправомерный отказ в государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя либо уклонение от их регистрации, если эти действия совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения.
Наказание установлено в виде штрафов, лишения права занимать определенные должности, обязательных работ.
Под неправомерным отказом следует понимать отказ по основаниям, не предусмотренным ст. 23 Федерального закона N 129-ФЗ.
Под уклонением от государственной регистрации следует понимать фактический отказ в государственной регистрации без принятия соответствующего официального решения и направления его заявителю в установленный срок, т.е. по существу неисполнение закона.
Преступление является оконченным с момента принятия решения об отказе в регистрации и направлении его заявителю, а при уклонении от регистрации - по истечении установленных сроков регистрации. Преступными являются умышленные действия (бездействие) в форме прямого умысла, т.е. когда должностное лицо желает воспрепятствовать предпринимательской деятельности данного лица.
Согласно ч. 2 ст. 169 УК РФ те же действия, совершенные в нарушение вступившего в силу судебного акта, а равно причинившие крупный ущерб наказываются упомянутыми видами наказаний в повышенных размерах, а также арестом или лишением свободы.
Неправомерный отказ в государственной регистрации либо уклонение от регистрации квалифицируются по ч. 2 ст. 169 УК РФ тогда, когда обязанность соответствующих органов зарегистрировать предпринимателя установлена помимо закона еще и судебным актом, что свидетельствует о злостном характере неисполнения закона соответствующим лицом.
Действия, предусмотренные ч. 1 ст. 169 УК РФ, если они повлекли крупный ущерб для предпринимателя, также квалифицируются по ч. 2 указанной статьи.
Согласно примечанию к ст. 169 УК РФ крупным ущербом признается ущерб в сумме, превышающей 250 тысяч рублей.
Статья 169 УК РФ относится к должностным преступлениям. Понятие должностного лица дано в примечании 1 к ст. 285 УК РФ. Такими лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
Как видно, понятия должностного лица, данные в КоАП РФ и в УК РФ, практически мало чем отличаются. Вместе с тем в ст. 2.4 КоАП РФ одновременно определен характер ответственности руководителей иных организаций (не упомянутых в определении должностного лица) и индивидуальных предпринимателей, которые не являются должностными лицами, - они несут ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.
В УК РФ ответственность лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях, выделена в отдельную 23 главу. В этой связи определение указанных лиц отделено от понятия должностного лица. Согласно примечанию 1 к ст. 201 УК РФ выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации в статьях указанной главы, а также в ст. 196 признается лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческой организации независимо от формы собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением.
Согласно примечаниям 2 и 3 к ст. 201 УК РФ, если деяние, предусмотренное настоящей статьей либо иными статьями настоящей главы, причинило вред интересам исключительно коммерческой организации, не являющейся государственным или муниципальным предприятием, уголовное преследование осуществляется по заявлению этой организации или с ее согласия. Если вред причинен интересам других организаций, а также интересам граждан, общества или государства, уголовное преследование осуществляется на общих основаниях.
За нарушение сроков государственной регистрации или предоставления сведений из государственных реестров либо за иное нарушение порядка государственной регистрации уголовная ответственность не установлена.
Пунктом 2 ст. 24 Федерального закона N 129-ФЗ предусмотрено, что регистрирующий орган возмещает ущерб, причиненный отказом в государственной регистрации, уклонением от государственной регистрации или нарушением порядка государственной регистрации, допущенным по его вине.
Под отказом в государственной регистрации, влекущим возмещение регистрирующим органом ущерба, следует понимать необоснованный отказ, т.е. не соответствующий основаниям, указанным в ст. 23 Закона о регистрации.
Ущерб может выражаться как в прямых затратах денежных средств, так и в упущенной выгоде.
Пунктом 1 ст. 25 Федерального закона N 129-ФЗ провозглашена ответственность в соответствии с законодательством РФ заявителя, юридического лица и (или) индивидуального предпринимателя за непредставление или несвоевременное представление необходимых для включения в государственные реестры сведений, а также за представление недостоверных сведений.
Как видно из приведенной формулировки, субъектами ответственности могут быть заявители, т.е. определенные в ст. 9 Федерального закона N 129-ФЗ надлежаще уполномоченные физические лица, а также сами регистрируемые юридические лица и индивидуальные предприниматели.
В принципе ответственность юридических лиц может быть имущественной либо административной, а физических - дисциплинарной, материальной, административной или уголовной.
Относительно упомянутых конкретных правонарушений можно отметить следующее.
Непредставление сведений для включения в государственный реестр объективно является нарушением требования законодательства об обязательности государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и ведении их государственных реестров. Государственные реестры содержат сведения и документы, которые согласно ст. 9 представляются заявителем - физическим лицом, который и несет ответственность за полноту, своевременность представления и достоверность сведений. Однако это не исключает возможность одновременной имущественной или административной ответственности юридического лица.
Что касается ответственности заявителей, то к ним могут быть применены меры ответственности, предусмотренные трудовым законодательством (дисциплинарная и материальная), а также гражданским законодательством, в частности, законодательством о юридических лицах отдельных организационно-правовых форм (ОАО, ООО и т.д.).
Специальная административная ответственность за правонарушения, предусмотренные в п. 1 ст. 25 Федерального закона N 129-ФЗ, установлена в ст. 14.25 КоАП РФ. Частью 3 этой статьи предусмотрена ответственность должностных лиц, распространяющаяся также согласно ст. 2.4 данного Кодекса на руководителей негосударственных организаций, за непредставление, или несвоевременное предоставление, или предоставление недостоверных сведений о юридическом лице или индивидуальном предпринимателе в орган, осуществляющий государственную регистрацию этих лиц, в случаях, если такое предоставление предусмотрено законом.
Кроме того, в ч. 4 ст. 14.25 КоАП РФ установлена ответственность должностных лиц за предоставление в орган, осуществляющий государственную регистрацию, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния. Уголовная ответственность за упомянутые действия может наступить на основании ст. 171 УК РФ в случае причинения крупного ущерба гражданам, организациям или государству либо извлечения дохода в крупном или особо крупном размере.
Правонарушения, предусмотренные ч. ч. 3 и 4 ст. 14.25, отличаются по объективной и субъективной сторонам. Часть 3 предусматривает ответственность за представление недостоверных сведений о регистрируемом лице, а ч. 4 имеет иной предмет посягательства - документы, содержащие заведомо ложные сведения, что является более опасным. Из этого вытекают и различные требования к формам вины: ч. 3, не оговаривая форму вины, допускает, таким образом, представление недостоверных сведений по неосторожности или с косвенным умыслом, а ч. 4 предполагает действия, совершенные только с прямым умыслом.
Протоколы о правонарушениях, предусмотренных частью 3 ст. 14.25 КоАП РФ, составляются, согласно части 1 ст. 28.3 данного Кодекса, должностными лицами органов, осуществляющих государственную регистрацию, дела рассматриваются должностными лицами этих органов, указанными в его ст. 23.61.
Протоколы о правонарушениях, предусмотренных частью 4 ст. 14.25 КоАП РФ, составляются должностными лицами органов, осуществляющих государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (п. 8 части 2 ст. 28.3). Дела об указанных правонарушениях рассматриваются судьей (часть 1 ст. 23.1).
Согласно п. 2 ст. 25 Федерального закона N 129-ФЗ регистрирующий орган вправе обратиться в суд с требованием о ликвидации юридического лица в случае допущенных при создании такого юридического лица грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов о государственной регистрации юридических лиц. При этом следует руководствоваться нормами ст. 61 ГК РФ. Согласно абз. 3 п. 2 этой статьи (в редакции Закона от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ, вступившего в силу с 16 апреля 2006 г.) юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо запрещенной законом, либо с нарушением Конституции Российской Федерации, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении некоммерческой организацией, в том числе общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом, деятельности, противоречащей ее уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.
В соответствии с п. 3 ст. 25 регистрирующий орган вправе обратиться в суд с требованием о прекращении деятельности физического лица в качестве индивидуального предпринимателя в принудительном порядке в случае неоднократных либо грубых нарушений им законов или иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией индивидуальных предпринимателей.
В заключение следует упомянуть о мерах ответственности, предусмотренных законодательством за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации.
Виновные в такой деятельности несут административную ответственность в соответствии с ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ или уголовную ответственность на основании ст. 171 УК РФ. Уголовная ответственность наступает по ч. 1 этой статьи, если в результате такой деятельности причинен крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо извлечен доход в крупном размере, а по ч. 2 - если те же действия совершены организованной группой или сопряжены с извлечением дохода в особо крупном размере.
Согласно примечанию к ст. 169 УК РФ крупным ущербом, доходом признаются ущерб и доход в сумме, превышающей 250 тыс. руб., особо крупным - один миллион руб.
Кроме того, ч. 1 ст. 171 УК РФ предусмотрена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением правил регистрации, а равно за представление в регистрирующий орган документов, содержащих заведомо ложные сведения. Последнее правонарушение отличает от аналогичного административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 14.25 КоАП РФ, наличие упомянутых последствий.
4.3.2. Все хозяйствующие субъекты для занятия определенными видами деятельности, установленными законом, должны иметь лицензии (ст. 49 ГК РФ). Сделка, совершенная юридическим лицом с нарушением его специальной правоспособности (внеуставная сделка) или без лицензии, может быть признана судом недействительной по иску этого лица, его учредителя или государственного контролирующего органа, если доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать о ее незаконности (ст. 173 ГК РФ). Следствием такого решения является двусторонняя реституция, т.е. возвращение каждой из сторон другой стороне всего полученного по сделке (ст. 167 ГК РФ).
Наличие лицензии на соответствующий вид деятельности является важной гарантией прав потребителей. Поэтому знание основ законодательства в этой области необходимо как потребителям, так и их контрагентам.
С 11 февраля 2002 г. действует Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральными законами от 13 марта 2002 г. N 28-ФЗ, от 9 декабря 2002 г. N 164-ФЗ, от 11 марта 2003 г. N 32-ФЗ, от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 156-ФЗ).
Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона N 128-ФЗ он регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с лицензированием отдельных видов деятельности.
Пункт 2 ст. 1 Федерального закона N 128-ФЗ предусматривает виды деятельности, на которые действие данного Закона не распространяется. Это те виды деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии со специальным законодательством, ввиду специфики указанных видов деятельности.
Среди них следует упомянуть деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, кредитных организаций, деятельность, связанную с защитой государственной тайны, в области связи, осуществление международных автомобильных перевозок грузов и пассажиров, приобретение оружия и патронов к нему, образовательная деятельность.
Таким образом, принятые ранее федеральные законы и иные нормативные правовые акты, в том числе положения о лицензировании, регулирующие виды деятельности, упомянутые в п. 2 ст. 1 Федерального закона N 128-ФЗ, продолжают действовать. Однако следует обратить внимание, что в некоторые упомянутые специализированные Законы по ряду вопросов лицензирования внесены изменения и дополнения. В частности, они внесены Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ в отношении медицинской и фармацевтической деятельности, на автомобильном транспорте, туроператорской и турагентской деятельности, приобретения оружия и патронов гражданами, производства лекарственных средств и ряда других видов деятельности.
Согласно п. 1 ст. 18 Федерального закона N 128-ФЗ все другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, за исключением видов деятельности, предусмотренных п. 2 ст. 1 действуют в части, не противоречащей этому Закону, и подлежат приведению в соответствие с ним.
Ст. 2 ФЗ N 128-ФЗ содержит определения основных применяемых понятий.
Лицензирование определено как мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании.
В определении понятия лицензионных требований и условий указан их единственный источник - положения о лицензировании конкретных видов деятельности, которые согласно ст. 5 данного Закона утверждаются Правительством РФ. Кроме того Правительство РФ определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности, устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.
Согласно п. 1 ст. 6 ФЗ N 128-ФЗ лицензирующие органы осуществляют следующие полномочия:
предоставление лицензий;
переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий;
приостановление действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий и возобновление действия лицензий;
прекращение действия лицензий в случае, предусмотренном пунктом 3 статьи 13 настоящего Федерального закона;
ведение реестров лицензий, предоставление заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании;
контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий;
обращение в суд с заявлениями об аннулировании лицензий.
Порядок осуществления полномочий лицензирующих органов устанавливается положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.
В соответствии с п. 2 ст. 6 лицензирующие органы формируют открытые и общедоступные государственные информационные ресурсы, содержащие сведения из реестров лицензий, положения о лицензировании конкретных видов деятельности, а также технические регламенты и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные требования к лицензируемым видам деятельности, за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким ресурсам в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничен.
В соответствии с п. 2 ст. 7 ФЗ N 128-ФЗ деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, может осуществляться на всей территории Российской Федерации. Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях иных субъектов Российской Федерации при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Такой порядок установлен п. 3 Постановления Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности".
Срок действия лицензии не может быть менее чем пять лет. Срок действия лицензии по его окончании может быть продлен по заявлению лицензиата. Продление срока действия лицензии осуществляется в порядке переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии. Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено бессрочное действие лицензии.
Содержание заявления о получении лицензии, порядок принятия решения по заявлению определены соответственно в п. п. 1 и 2 ст. 9 ФЗ N 128-ФЗ.
Согласно п. 3 этой статьи основанием отказа в предоставлении лицензии является:
наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;
несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям.
Не допускается отказ в выдаче лицензии на основании величины объема продукции (работ, услуг), производимой или планируемой для производства соискателем лицензии.
Соискатель лицензии имеет право обжаловать в порядке, установленном законодательством РФ, отказ лицензирующего органа в предоставлении лицензии или его бездействие. Правовая природа акта отказа в предоставлении лицензии аналогична правовой природе акта отказа в государственной регистрации. Поэтому порядок обжалования этих актов идентичен (см. п. 4.3.1 комментария).
Лицензиат имеет право на получение заверенных лицензирующим органом копий документа, подтверждающего наличие лицензии.
Дубликат или копия подтверждающего наличие лицензии документа предоставляется лицензиату за плату в размере десяти рублей.
В соответствии с п. 5 ст. 9 лицензиат обязан сообщить в лицензирующий орган об изменении сведений об адресах мест осуществления лицензируемого вида деятельности в срок не позднее чем через пятнадцать дней со дня такого изменения.
Согласно ст. 12 ФЗ N 128-ФЗ лицензирующий орган осуществляет лицензионный контроль в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности.
К отношениям, связанным с проведением лицензирующим органом проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий и проверки соблюдения лицензиатом указанных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности, применяются положения Федерального закона от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
Согласно ст. 13 ФЗ N 128-ФЗ лицензирующий орган приостанавливает действие лицензии в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном КоАП РФ.
В случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.
Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушения лицензионных требований и условий, повлекшего за собой административное приостановление деятельности лицензиата.
Действие лицензии возобновляется лицензирующим органом со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата.
Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается.
В случае если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа.
Пунктом 3 ст. 13 установлен порядок и случаи прекращения действия лицензии. Оно прекращается со дня внесения в Единый государственный реестр юридических лиц или Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей записи о ликвидации юридического лица или прекращении его деятельности в результате реорганизации (за исключением реорганизации в форме преобразования или слияния при наличии на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц у каждого участвующего в слиянии юридического лица лицензии на один и тот же вид деятельности), либо прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, либо со дня окончания срока действия лицензии или принятия лицензирующим органом решения о досрочном прекращении действия лицензии на основании представленного в лицензирующий орган заявления в письменной форме лицензиата (правопреемника лицензиата - юридического лица) о прекращении им осуществления лицензируемого вида деятельности, а также со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии.
В соответствии с п. 1 ст. 17 ФЗ N 128-ФЗ лицензированию подлежат следующие основные виды деятельности, непосредственно связанные с изготовлением и реализацией товаров, осуществлением работ и оказанием услуг потребителям:
фармацевтическая деятельность;
производство лекарственных средств;
производство медицинской техники;
изготовление протезно-ортопедических изделий по заказам граждан;
деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозки, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, уничтожение), внесенных в Список II в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах";
деятельность, связанная с оборотом психотропных веществ (разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозки, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, уничтожение), внесенных в Список III в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах";
перевозки морским транспортом пассажиров;
перевозки внутренним водным транспортом пассажиров;
перевозки воздушным транспортом пассажиров;
перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);
перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом;
деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино);
деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов);
негосударственная (частная) охранная деятельность;
негосударственная (частная) сыскная деятельность;
деятельность, связанная с трудоустройством граждан РФ за пределами РФ;
воспроизведение (изготовление экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей;
деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию;
медицинская деятельность;
деятельность по продаже электрической энергии гражданам;
туроператорская деятельность;
турагентская деятельность;
проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;
строительство зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;
инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.
Согласно п. 2 ст. 17 положениями о лицензировании конкретных видов деятельности устанавливается перечень работ и услуг по следующим видам деятельности:
деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино);
деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов);
медицинская деятельность;
проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;
строительство зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;
инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.
Как видно из приведенного перечня, лицензированию подлежит в основном деятельность, связанная с оказанием различных услуг потребителям, а также продажа отдельных специфических товаров. Торговля основной массой потребительских товаров (работ, услуг) лицензированию не подлежит.
Виды деятельности, не указанные в ст. 17 Закона о лицензировании, не подлежат лицензированию.
В необходимых случаях потребителю следует обращать внимание на срок действия лицензии, который не может быть менее пяти лет, а также отсутствие решений лицензирующего органа о приостановлении действия лицензии либо суда об аннулировании лицензии.
Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 156-ФЗ внесены изменения в ст. 18, определяющую переходные положения, в части видов деятельности, лицензирование которых прекращается, и сроков прекращения. Согласно новой редакции п. 6 указанной статьи с 1 января 2007 г. прекращается лицензирование следующих видов деятельности:
аудиторская деятельность;
туроператорская деятельность;
турагентская деятельность;
проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;
строительство зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;
инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.
В этой связи указанным ФЗ признаны утратившими силу абзац 3 п. 5.1 ст. 18 и абзац 4 п. 2 ст. 1 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 200-ФЗ, установившие ранее иные сроки прекращения лицензирования аудиторской деятельности.
В соответствии с ФЗ N 128-ФЗ Правительство РФ Постановлением от 26 января 2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" утвердило Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, и Перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.
В последний Перечень включены всего два вида деятельности: заготовка, переработка и реализация лома цветных и черных металлов, не имеющих отношения к потребителям.
Одновременно упомянутым Постановлением Правительства РФ N 45 признано утратившим силу Постановление Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 135, регулировавшее аналогичные вопросы.
Согласно Перечню федеральных органов исполнительной власти, утвержденному Постановлением Правительства РФ N 45, лицензирование деятельности в областях, имеющих отношение к потребителям, осуществляют следующие федеральные органы:
МВД России - негосударственная (частная) охранная, сыскная деятельность, торговля оружием и основными частями огнестрельного оружия, патронами к оружию;
ФМС России - деятельность, связанная с трудоустройством граждан РФ за пределами РФ;
Росздравнадзор - медицинская деятельность, изготовление протезно-ортопедических изделий по заказам граждан, производство медицинской техники, деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
Росздравнадзор, Россельхознадзор - производство лекарственных средств, фармацевтическая деятельность;
Росохранкультура - воспроизведение (изготовление экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей;
Роспром - деятельность по распространению пиротехнических изделий IV и V класса в соответствии с национальным стандартом;
Росстрой - проектирование, строительство, инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения (лицензирование прекращается с 1 января 2007 г.);
Ространснадзор - перевозки пассажиров морским, внутренним водным, а также автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом;
Росавиация - перевозки воздушным транспортом пассажиров;
ФНС России - деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари;
ФСФР России - деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию;
Ростехнадзор - деятельность по продаже электрической энергии гражданам;
Ростуризм - туроператорская, турагентская деятельность (лицензирование прекращается с 1 января 2007 г.).
За правонарушения предпринимателями в области лицензирования установлены административная и уголовная ответственность виновных лиц.
Частью 2 ст. 14.1 КоАП РФ предусмотрена ответственность граждан, должностных лиц, юридических лиц за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии, если наличие таковой обязательно для осуществления соответствующей деятельности. Наказание предусмотрено в виде штрафов различных размеров с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.
Частью 3 ст. 14.1 КоАП РФ предусмотрена ответственность тех же лиц, что и в ч. 2, за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией. Наказание установлено в виде штрафов различных размеров.
Федеральным законом от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ ст. 14.1 КоАП РФ дополнена ч. 4, предусматривающей ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).
Данное правонарушение влечет наложение административного штрафа в различных размерах или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
Понятие грубого нарушения устанавливается Правительством РФ в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности. Так, например, п. 7 Положения о лицензировании перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15 марта 2006 г. N 134, установлено, что грубым нарушением лицензионных требований и условий является нарушение, в результате которого произошло транспортное происшествие, повлекшее человеческие жертвы, причинение тяжкого вреда здоровью, причинение средней тяжести вреда здоровью не менее 5 человек, возникновение чрезвычайной ситуации техногенного характера либо использование железнодорожного подвижного состава, не соответствующего требованиям, установленным ст. 17 ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации".
Протоколы о правонарушениях, предусмотренных ст. 14.1, составляются должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, предусмотренных ст. 28.3 КоАП РФ. Однако, в связи с изменением системы и структуры этих органов, их право на составление протоколов, до внесения изменений в ст. 28.3 должно определяться по праву правопреемства, установленного упомянутыми Указами Президента РФ.
В соответствии с частью 3 ст. 23.1 КоАП РФ дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 14.1, совершенные юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями рассматриваются судьями арбитражных судов. А если указанные правонарушения совершены гражданами, в соответствии с ч. 1 ст. 23.1 - судьями районных судов.
Уголовная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии или с нарушением лицензионных требований и условий установлена ст. 171 УК РФ, наряду с ответственностью за осуществление предпринимательской деятельности с нарушениями в области государственной регистрации. Данные составы преступлений отличаются друг от друга только предметом посягательства. Поэтому к преступлениям в области лицензирования могут быть применены комментарии, данные выше к преступлениям в области государственной регистрации.
При применении административной или уголовной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением лицензионных требований и условий необходимо учитывать следующее.
Многие действующие положения о лицензировании различных видов деятельности, утвержденные Правительством РФ, содержат условия о соответствии самой деятельности или применяемого оборудования требованиям законодательства, нормативных правовых актов, государственных и отраслевых стандартов, технических условий и иных нормативных технических документов. При этом единообразие в указании источников требований в разных положениях отсутствует. В этой связи следует учитывать, что отраслевые стандарты, технические условия вообще не предусмотрены в ФЗ, а обязательные требования государственных стандартов имеют ограниченный срок действия в соответствии с положениями п. 1 ст. 46 ФЗ.
В любом случае административная и уголовная ответственность за нарушение лицензионных требований в рассматриваемой части может наступить только за несоблюдение требований обязательных документов, имеющих такой статус согласно действующему законодательству РФ.
Как уже было отмечено, уголовная ответственность за преступления в областях государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также лицензирования их деятельности установлена в ст. 171 УК РФ (в редакции Федеральных законов от 25 июня 2002 г. N 72-ФЗ, от 11 марта 2003 г. N 30-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ и N 169-ФЗ, от 21 июля 2004 г. N 73-ФЗ).
Статья содержит пять самостоятельных составов преступлений:
осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации;
осуществление предпринимательской деятельности с нарушением правил государственной регистрации;
представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения;
осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), когда такое разрешение обязательно;
осуществление предпринимательской деятельности с нарушением лицензионных требований и условий.
Нетрудно заметить, что формулировки объективной стороны этих правонарушений совпадают с соответствующими составами вышеизложенных административных правонарушений. Разграничение между административной и уголовной ответственностью заключается в том, что все указанные правонарушения влекут уголовную ответственность, если они причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжены с извлечением дохода в крупном размере. Для наступления административной ответственности достаточно совершения соответствующего действия (бездействия), наступления каких-либо последствий не требуется. Разумеется, это не исключает причинение ущерба, но он не должен быть крупным.
Частью 2 ст. 171 УК РФ предусмотрены более строгие меры наказания за совершение тех же деяний организованной группой либо с извлечением дохода в особо крупном размере.
Согласно примечанию к ст. 169 УК РФ, действие которого распространяется на преступления, предусмотренные ст. 171 УК РФ, крупным ущербом и доходом признаются ущерб и доход, превышающие 250 тыс. руб., особо крупными - один миллион руб.
Объективную сторону упомянутых преступлений составляет занятие именно предпринимательской деятельностью с указанными нарушениями. Поэтому, например, осуществление какой-либо некоммерческой деятельности лицами, не зарегистрировавшими свою организацию в установленном порядке, не влечет ответственности по ст. 171 УК РФ.
Ответственность за первое преступление может наступить, когда вообще не обращались за государственной регистрацией, а также когда истек срок регистрации либо свидетельство о регистрации аннулировано в установленном законодательством порядке.
Третий состав преступления характеризуется наличием прямого умысла на его совершение, т.е. сознательным представлением документов, содержащих отдельные ложные сведения, либо полностью фальсифицированных документов. Например, представление на регистрацию в качестве индивидуального предпринимателя чужого паспорта.
Четвертый состав преступления аналогичен первому составу: преступным является занятие предпринимательской деятельностью без получения лицензии, либо, если истек срок действия лицензии, либо, если лицензия аннулирована в установленном порядке или считается таковой.
Пятый состав преступления с объективной стороны образует осуществление предпринимательской деятельности организацией или индивидуальным предпринимателем, имеющими лицензию, но с нарушением ее требований и условий.
При применении ст. 171 УК РФ необходимо учитывать разъяснения, данные в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 18 ноября 2004 г. N 23 "О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем".
В частности, в п. 2 Постановления разъяснено, что уголовная ответственность за незаконное предпринимательство не может наступить, если не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя лицо приобрело для личных нужд жилое помещение или иное недвижимое имущество либо получило его по наследству или по договору дарения, но в связи с отсутствием необходимости использования этого имущества временно сдало его в аренду или внаем и в результате такой гражданско-правовой сделки получило доход (в том числе в крупном или особо крупном размере).
Основанием для такого разъяснения является отсутствие признаков предпринимательской деятельности в действиях упомянутого лица, предусмотренных в п. 1 ст. 2 ГК РФ.
Однако, если это лицо уклоняется от уплаты налогов или сборов с полученного дохода, оно может быть привлечено к ответственности в соответствии со ст. 198 УК РФ.
Пленум разъяснил, что под осуществлением предпринимательской деятельности с нарушением правил регистрации следует понимать ведение такой деятельности субъектом предпринимательства, которому заведомо было известно, что при регистрации были допущены нарушения, дающие основания для признания регистрации недействительной (например, не были представлены в полном объеме документы, а также данные или иные сведения, необходимые для регистрации, либо она была произведена вопреки имеющимся запретам).
Из этого разъяснения следует, что для наступления ответственности за данное преступление необходимо установление наличия прямого умысла. Одновременно возникает вопрос и об ответственности должностных лиц регистрирующего органа, осуществивших регистрацию с такими нарушениями.
Согласно разъяснению Пленума под представлением в регистрирующий орган документов, содержащих заведомо ложные сведения, следует понимать представление документов, содержащих такую заведомо ложную или искаженную информацию, которая повлекла необоснованную регистрацию.
В соответствии с разъяснением Пленума действия лица, занимающегося частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью без лицензии, если они повлекли по неосторожности причинение вреда здоровью или смерть человека, надлежит квалифицировать по соответствующей части ст. 235 УК РФ. Если такие последствия не наступили, но при этом был причинен крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо извлечен доход в крупном или особо крупном размере, действия лица следует квалифицировать по соответствующей части ст. 171 УК РФ.
Пленум разъяснил, что деятельность юридического лица, выходящая за пределы его специальной правоспособности, установленной учредительными документами и лицензией, должна рассматриваться как незаконная предпринимательская деятельность без регистрации либо без лицензии.
Незаконной предпринимательской деятельностью без лицензии также следует считать (при наличии последствий, предусмотренных ст. 171 УК РФ) осуществление деятельности, на занятие которой наличие лицензии обязательно, но она отсутствует в связи с тем, что не были установлены порядок и условия ее предоставления.
Согласно разъяснению Пленума субъектом преступления, предусмотренного ст. 171 УК РФ, может быть как лицо, имеющее статус индивидуального предпринимателя, так и лицо, не зарегистрированное в качестве такового. Если незаконная предпринимательская деятельность осуществляется организацией (независимо от формы собственности), к ответственности может быть привлечено лицо, на которое в силу его служебного положения постоянно, временно или по специальному полномочию были непосредственно возложены обязанности по руководству организацией (например, руководитель исполнительного органа юридического лица либо иное лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени этого юридического лица), а также лицо, фактически выполняющее обязанности или функции руководителя организации. Другие лица, если они находятся в трудовых отношениях с организацией или индивидуальным предпринимателем, которые осуществляют свою деятельность с правонарушениями, предусмотренными в ст. 171 УК РФ, за выполнение своих обязанностей, вытекающих из трудового договора, не могут нести ответственность по указанной норме.
Пленум разъяснил, что под доходом в ст. 171 УК РФ следует понимать выручку от реализации товаров (работ, услуг) за период осуществления незаконной предпринимательской деятельности без вычета произведенных расходов, связанных с этой деятельностью. Следовательно, расходы, не связанные с указанной деятельностью, могут и должны быть вычтены из выручки. Это обстоятельство может иметь важнейшее значение для квалификации действий виновного. Размер дохода, полученного организованной группой, должен определяться как сумма дохода, извлеченного всеми ее участниками. Если извлеченный группой доход является особо крупным, действия ее участников должны быть квалифицированы по п. п. "а" и "б" ч. 2 ст. 171 УК РФ с приведением в приговоре мотивов принятого решения.
В Постановлении Пленума значительное внимание уделено вопросам квалификации преступлений, когда в процессе незаконной предпринимательской деятельности совершаются преступления, предусмотренные другими статьями УК РФ: ст. 180 (незаконное использование чужого товарного знака, знака обслуживания и др.), ст. 171.1 (нарушение законодательства об обязательном маркировании товаров и продукции), ст. 238 (нарушение требований по безопасности товаров, работ, услуг). Пленум разъяснил, что в указанных случаях действия виновных следует квалифицировать по совокупности преступлений, предусмотренных ст. 171 и упомянутыми статьями УК РФ.
Наоборот, неуплата налогов и сборов с доходов, полученных от занятия незаконной предпринимательской деятельностью, не требует дополнительной квалификации, поскольку эти действия полностью охватываются составом преступления, предусмотренного ст. 171 УК РФ. При этом имущество, деньги и иные ценности, полученные в результате указанной деятельности, в соответствии со ст. 81 УПК РФ признаются вещественными доказательствами и подлежат обращению в доход государства.
Если лицо в целях извлечения дохода занимается незаконной деятельностью, ответственность за которую предусмотрена иными статьями УК РФ, его действия не требуют дополнительной квалификации по ст. 171 УК РФ.
4.4. Понятие "стандарт" в Законе, содержавшее перечисление документов, в которых устанавливаются обязательные требования к товарам (работам, услугам), в числе которых государственные стандарты, санитарные нормы и правила, строительные нормы и правила, принципиально противоречит этому понятию в ФЗ о техническом регулировании. Вероятно, поэтому оно Законом N 171-ФЗ признано утратившим силу. Данное обстоятельство косвенно свидетельствует о признании Законом положений ФЗ относительно категорий документов, устанавливающих обязательные требования, и добровольном применении стандартов. С другой стороны, и ФЗ также непоследовательно дает косвенные основания для этого. В частности, в п. 5 ст. 7 ФЗ допускается возможность установления специальных требований, обеспечивающих защиту отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов). Но продукция и процессы, которые потребляются указанными (и другими) гражданами, называются товарами и услугами.
ФЗ о техническом регулировании определяет стандарт как документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Стандарт также может содержать требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.
Главное в определении этого понятия состоит в добровольном характере использования стандартов. Кроме того, по сравнению с Законом изменились категории применяемых стандартов, их содержание, порядок принятия и др. Важно также подчеркнуть, что в соответствии с добровольным характером использования стандартов определение этого понятия в ФЗ о техническом регулировании не содержит упоминания о санитарных и строительных нормах и правилах, других обязательных документах.
Понятие "стандарт" распространяется на две категории стандартов: национальные стандарты и стандарты организаций.
Сопоставление содержания стандартов и объектов стандартизации, данных в понятии, с содержанием и объектами технических регламентов (ст. 7) позволяет сделать вывод как о их определенном совпадении, что является реализацией принципа технического регулирования о применении единых правил установления требований ко всем объектам, так и о принципиальных отличиях. Основное содержание технических регламентов - требования, обеспечивающие всестороннюю безопасность объектов регулирования (кроме товаров, работ и услуг), которые подлежат обязательному соблюдению. Основное содержание стандартов - характеристики продукции и процессов, рекомендуемые изготовителям, исполнителям в национальных стандартах или устанавливаемые ими самостоятельно в стандартах организаций.
Разумеется, в стандартах не могут устанавливаться требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке, этикеткам и правилам их нанесения, а также другие требования, которые относятся к категории обязательных и требуют единообразного регулирования в масштабах всей страны. Такие требования согласно п. 3 ст. 7 ФЗ должны устанавливаться в технических регламентах.
Серьезным недостатком понятия "стандарт" является отсутствие в нем указаний на главные цели создания национальных стандартов и стандартов организаций, которые не совпадают, а также на их различный правовой статус и способы применения.
Название "национальный стандарт" отражает необязательный статус этого документа, но указывает на возможность его применения на всей территории РФ.
Стандарт организации по существу заменил стандарты предприятий, научно-технических, инженерных обществ и других общественных объединений, предусмотренные Законом РФ "О стандартизации". С юридической точки зрения все указанные стандарты являлись документами одного уровня и статуса, что и было учтено законодателем.
Следует отметить принципиальное различие правовой природы национальных стандартов и стандартов организаций. Первые являются по существу рекомендациями общероссийского масштаба, а вторые - локальными нормативными правовыми актами, обязательными для применения работниками организации, их утвердившей.
Из этого вытекает возможность установления и применения ответственности за несоблюдение требований стандартов организации в соответствии с трудовым законодательством РФ.
В связи с установлением новых категорий стандартов следует особо подчеркнуть отсутствие среди них такой категории, как стандарт отрасли. Правовой статус и необходимость существования такого документа и ранее вызывали определенные вопросы. В новых условиях функционирования экономики Правительство РФ обоснованно взяло курс на упразднение отраслевых министерств и ведомств, которые утверждали стандарты отраслей, либо на существенное сокращение их прав в отношении предприятий. Никаких ведомственных технических регламентов как обязательных документов ФЗ не предусматривает. Более того, принятие таких документов прямо противоречит п. 3 ст. 4 ФЗ, разрешающего федеральным органам исполнительной власти издавать в сфере технического регулирования только акты рекомендательного характера.
Вместе с тем возникает вопрос: на основании каких документов изготавливать продукцию, в том числе и строительную, если на основе требований только технических регламентов это невозможно.
Согласно п. 3 ст. 7 ФЗ содержащиеся в техническом регламенте обязательные требования являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории РФ. Не включенные в них требования не могут носить обязательный характер.
Из этого следует, что не все требования, необходимые для изготовления и реализации продукции, могут и будут включены в технические регламенты. Это естественно, поскольку государство устанавливает только определенные в ФЗ требования.
Более того, в п. 4 ст. 7 ФЗ прямо указаны требования, которые не должны включаться в технические регламенты: требования к конструкции и исполнению.
Из этого вытекает, что должны быть документы, содержащие указанные и другие необходимые требования, обеспечивающие изготовление и реализацию продукции с определенными потребительскими свойствами и характеристиками, которые не определены в технических регламентах.
Анализ ФЗ приводит к выводу о том, что требования к реализуемой продукции, которые не установлены в технических регламентах, могут устанавливаться только в стандартах организаций, что, собственно, и зафиксировано в понятии этого документа.
Таким образом, продукция должна соответствовать обязательным требованиям технических регламентов и договорным требованиям стандартов организаций.
Согласно ст. 15 ФЗ национальные стандарты разрабатываются в порядке, установленном ФЗ и утверждаются национальным органом по стандартизации в соответствии с правилами стандартизации, нормами и рекомендациями в этой области. Национальный стандарт применяется на добровольной основе равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями. Применение национального стандарта подтверждается знаком соответствия национальному стандарту.
Таким образом, ФЗ о техническом регулировании предусмотрел принципиальное положение об изъятии из компетенции федерального органа исполнительной власти (Госстандарта России) права устанавливать обязательный порядок разработки и принятия стандартов (и общероссийских классификаторов информации).
Порядок разработки и утверждения национальных стандартов определен этим Законом, а порядок разработки, принятия, ведения и применения общероссийских классификаторов устанавливается Правительством РФ.
В связи с этим возникает вопрос о содержании правил стандартизации, норм и рекомендаций (далее - правила стандартизации) в этой области и органе, утверждающем эти документы.
Поскольку процедуры разработки и утверждения национальных стандартов определены в ст. 16 ФЗ о техническом регулировании, то следовательно, правила стандартизации могут охватывать вопросы, не решенные в данном ФЗ, в частности, правила построения, изложения, оформления, учета, изменения национальных стандартов, технические вопросы их применения: например, порядок отражения в стандартах организаций показателей национального стандарта, где и как должны быть обозначены его показатели, применяемые в данной продукции (работах, услугах), какие именно показатели используются и др. К этим вопросам примыкает вопрос о порядке применения знака соответствия национальным стандартам.
Вместе с тем следует отметить, что ФЗ практически не решил вопрос о юридической силе правил стандартизации.
В этой связи необходимо уяснить, что ФЗ, излагая принципы стандартизации, указывает на добровольность применения стандартов, но не других документов в области стандартизации, указанных в ст. 13.
Из этого следует вывод, что если хозяйствующий субъект добровольно принял решение о применении стандарта, то правила его применения, установленные в правилах стандартизации, становятся для него обязательными.
Иное решение вопроса может только привести к дезорганизации работы по применению стандартов.
Разумеется, субъект, добровольно принявший решение о применении стандарта, вряд ли будет нарушать правила его применения.
Закон не содержит прямой нормы об органе, уполномоченном утверждать правила стандартизации. Представляется, что этим органом является национальный орган по стандартизации.
Как уже отмечалось, ФЗ о техническом регулировании установлен специальный порядок разработки и утверждения национальных стандартов.
Госстандарт России Постановлением от 30 января 2004 г. N 4 "О национальных стандартах Российской Федерации" (зарегистрировано в Минюсте России 13 февраля 2004 г. N 5546) со дня вступления в силу указанного ФЗ признал национальными стандартами государственные и межгосударственные стандарты, принятые им до 1 июля 2003 г. Постановлением предусмотрено, что требования к продукции и процессам, установленные указанными национальными стандартами, впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям, указанным в п. 1 ст. 46 ФЗ. Данные требования имеют своей целью обеспечение безопасности объектов, указанных в упомянутой норме и установление других обязательных требований. Это означает, что другие требования государственных и межгосударственных стандартов не подлежат обязательному исполнению.
Представляется, что данное Постановление противоречит некоторым положениям ФЗ. Признание национальными стандартами указанных в Постановлении стандартов не может рассматриваться как реализация полномочий по утверждению национальных стандартов, поскольку согласно ФЗ цели разработки, юридический статус и уровень требований национальных и государственных стандартов не совпадают. Немаловажное значение имеют различия в порядке разработки этих документов. Национальные стандарты необходимо разрабатывать вновь в соответствии с целями, принципами и процедурой, установленными ФЗ. При этом чрезвычайная срочность данной работы не усматривается, тем более в ущерб ее качеству.
В Постановлении изложенные обстоятельства не учтены, в результате чего между национальными и государственными стандартами необоснованно поставлен знак равенства.
В п. 2 ст. 15 ФЗ содержится правило о применении национального стандарта независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления связанных с нею процессов, осуществления работ и услуг, видов или особенностей сделок и лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями.
Аналогичная норма о применении технических регламентов содержится в п. 6 ст. 7 ФЗ. В соответствии с концепцией ФЗ в этой норме не упоминаются товары (работы и услуги), обязательные требования к которым не устанавливаются в технических регламентах.
Смысл указанных правил в отношении технических регламентов заключается и основан на том, что они обладают всеобщей и универсальной обязательностью. Это означает, в частности, что требования технических регламентов обязательны для продукции, независимо от того, изготовлена она в РФ или произведена и импортирована из другой страны для использования в РФ.
Требования технических регламентов обязательны для процессов эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации продукции, произведенной в РФ, и в том случае, если упомянутые процессы осуществляются за пределами РФ, если иное не предусмотрено международным контрактом.
Несоблюдение требований технических регламентов в этих случаях может быть основанием для освобождения российских изготовителей и продавцов по международным контрактам от ответственности за возникший в результате этого вред.
В отношении национальных стандартов упомянутые правила имеют иной смысл, определяемый добровольным характером применения этих документов. Буквальное толкование этих правил приводит к выводу о том, что они являются по существу ничем иным, как разрешением на применение норм национальных стандартов, не ограниченное никакими условиями юридического характера, не только российскими гражданами и организациями, но и зарубежными компаниями.
Целесообразность такого решения вызывает серьезные сомнения, поскольку разработка национального стандарта связана с определенными материальными и финансовыми затратами на научно-исследовательские, проектные и иные работы, с вопросами авторства и т.п.
Представляется необходимым дополнить ФЗ соответствующей нормой, учитывающей интересы РФ.
В связи с нормами ст. 15 ФЗ необходимо еще раз подчеркнуть двойственный характер национальных стандартов. Ввиду их большого значения для повышения конкурентоспособности отечественных продукции, товаров (работ и услуг), поддержания технических регламентов на должном научно-техническом уровне, основные правила их разработки и утверждения установлены ФЗ и, в силу этого, являются общеобязательными. В то же время добровольный характер применения национальных стандартов отражает требования рыночной экономики, способствует развитию конкуренции и учитывает готовность предприятий к внедрению прогрессивных решений.
В соответствии с принципом технического регулирования о применении единых правил установления требований к продукции, связанным с нею процессам, к выполнению работ и оказанию услуг в ФЗ определены правила разработки и утверждения национальных стандартов, аналогичные правилам, предусмотренным для разработки технических регламентов.
Разумеется, указанные правила имеют свои особенности, вытекающие из различной правовой природы упомянутых документов.
Правила разработки и утверждения национальных стандартов определены в ст. 16 ФЗ о техническом регулировании, согласно которой:
национальный орган по стандартизации разрабатывает и утверждает программу разработки национальных стандартов. Национальный орган по стандартизации должен обеспечить доступность программы разработки национальных стандартов заинтересованным лицам для ознакомления;
разработчиком национального стандарта может быть любое лицо;
уведомление о разработке национального стандарта направляется в национальный орган по стандартизации и публикуется в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме и в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию. Уведомление о разработке национального стандарта должно содержать информацию об имеющихся в проекте национального стандарта положениях, которые отличаются от положений соответствующих международных стандартов;
разработчик национального стандарта должен обеспечить доступность проекта национального стандарта заинтересованным лицам для ознакомления. Разработчик обязан по требованию заинтересованного лица предоставить ему копию проекта национального стандарта. Плата, взимаемая разработчиком за предоставление указанной копии, не может превышать затраты на ее изготовление;
в случае, если разработчиком национального стандарта является федеральный орган исполнительной власти, плата за предоставление копии проекта национального стандарта вносится в федеральный бюджет;
разработчик дорабатывает проект национального стандарта с учетом полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц, проводит публичное обсуждение проекта национального стандарта и составляет перечень полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц с кратким изложением содержания данных замечаний и результатов их обсуждения;
разработчик обязан сохранять полученные в письменной форме замечания заинтересованных лиц до утверждения национального стандарта и представлять их в национальный орган по стандартизации и технические комитеты по стандартизации по их запросам;
срок публичного обсуждения проекта национального стандарта со дня опубликования уведомления о разработке проекта национального стандарта до дня опубликования уведомления о завершении публичного обсуждения не может быть менее чем два месяца;
уведомление о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта должно быть опубликовано в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме;
со дня опубликования уведомления о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта доработанный проект национального стандарта и перечень полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц должны быть доступны заинтересованным лицам для ознакомления;
порядок опубликования уведомления о разработке проекта национального стандарта и уведомления о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта и размер платы за их опубликование устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Установленные ФЗ правила разработки национальных стандартов допускают их детализацию в правилах стандартизации. Эта возможность должна быть использована для обеспечения необходимого единства, исходя из требований, установленных для технических регламентов.
Так, например, определяя содержание уведомления о разработке национального стандарта, ФЗ ограничивается указанием на информацию о положениях проекта национального стандарта, отличающихся от соответствующих положений международного стандарта (п. 3 ст. 16).
Между тем согласно п. 3 ст. 9 ФЗ уведомление о разработке технического регламента, кроме того, должно содержать информацию о том, в отношении какой продукции и процессов будут устанавливаться его требования, о цели и обосновании необходимости разработки, о способах ознакомления с проектом, данные о разработчике, включая его адрес.
Аналогичная ситуация и с содержанием уведомления о завершении публичного обсуждения проектов национальных стандартов и технических регламентов, причем в отношении проекта первого документа этот вопрос ФЗ вообще не регулируется.
ФЗ не определяет конкретно виды и содержание национальных стандартов.
Общее содержание национального стандарта может быть определено исходя из содержания понятия "стандарт", данного в ФЗ.
При этом нельзя забывать, что одним из принципов стандартизации является недопустимость установления стандартов, которые противоречат требованиям технических регламентов. Недопустимость противоречия не означает невозможность установления в национальных стандартах иных, чем в технических регламентах, требований. Наоборот, одной из главных целей национальных стандартов является установление таких требований, но только превышающих нормы технических регламентов.
Целесообразно упомянутые и другие правила, установленные для технических регламентов, установить в правилах стандартизации для национальных стандартов применительно к их статусу.
Основные этапы и правила разработки проектов технических регламентов и национальных стандартов ФЗ определены единообразно. Вместе с тем имеются и существенные различия.
Так, например, экспертиза проектов документов организуется и осуществляется органами различного уровня.
Для проектов технических регламентов это экспертные комиссии по техническому регулированию, порядок создания и деятельности которых определяется Правительством РФ.
Для проектов национальных стандартов - технические комитеты по стандартизации, порядок создания и деятельности которых утверждается национальным органом по стандартизации. Эти комитеты организуют проведение экспертизы.
При этом заключения экспертных комиссий по техническому регулированию подлежат обязательному опубликованию в порядке, установленном Правительством РФ.
Аналогичное правило в отношении заключений технических комитетов по стандартизации ФЗ не предусмотрено, поскольку эти органы не дают экспертных заключений, а вносят мотивированные предложения в национальный орган по стандартизации с учетом результатов экспертизы. Технические комитеты по стандартизации по существу играют роль органа, где проекты национальных стандартов согласовываются между всеми заинтересованными организациями.
Кто и каким образом осуществляет экспертизу проектов национальных стандартов, ФЗ не определено. Этот вопрос, очевидно, также должен быть решен в правилах стандартизации.
В ст. 11 ФЗ одной из целей стандартизации указано содействие соблюдению требований технических регламентов. Очевидно, эта цель достигается в соответствии с положением п. 9 ст. 16 ФЗ, согласно которому национальный орган по стандартизации утверждает и опубликовывает в определенных изданиях перечень национальных стандартов, которые могут на добровольной основе применяться для соблюдения требований технических регламентов.
Опубликование уведомлений о разработке проекта национального стандарта и о завершении его публичного обсуждения осуществляется в порядке, установленном Положением об опубликовании указанных документов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 458. Данное Постановление устанавливает также размер платы за опубликование упомянутых документов - 1000 руб. за один лист оригинала, напечатанный с одной стороны.
Положение содержит перечень документов, представляемых разработчиком проекта национального стандарта для опубликования уведомлений, а также формы соответствующих уведомлений и сроки их опубликования.
Согласно ст. 17 ФЗ о техническом регулировании стандарты организаций, в том числе коммерческих, общественных, научных организаций, саморегулируемых организаций, объединений юридических лиц, могут разрабатываться и утверждаться ими самостоятельно исходя из необходимости применения этих стандартов для целей, указанных в статье 11 ФЗ, для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг, а также для распространения и использования полученных в различных областях знаний результатов исследований (испытаний), измерений и разработок.
Порядок разработки, утверждения, учета, изменения и отмены стандартов организаций устанавливается ими самостоятельно с учетом положений ст. 12 ФЗ.
Проект стандарта организации может представляться разработчиком в технический комитет по стандартизации, который организует проведение экспертизы проекта. На основании результатов экспертизы технический комитет по стандартизации готовит заключение, которое направляет разработчику проекта стандарта.
Стандарты организаций применяются равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, которые являются изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями.
Как уже указывалось выше, стандарт организации предусмотрен ФЗ как единственный документ, в котором юридически закрепляются локальные правовые требования, нормы и правила, необходимые для обеспечения деятельности организации в области технического регулирования.
Деятельность организации в других областях регулируется другими правовыми актами в зависимости от характера и организационно-правовой формы организации. Наименования этих актов определяются законодательством РФ, иными нормативными правовыми актами РФ. Это могут быть уставы организаций, решения, постановления, приказы, другие акты руководящих органов организации. Одним из таких актов утверждаются стандарты организации.
В этой связи следует предостеречь от имевшего место чрезмерного увлечения многих организаций такой правовой формой, как стандарт для регулирования многих, не свойственных этому документу предметов и отношений.
Содержание стандартов организаций обозначено в понятии "стандарт" и в п. 1 ст. 17 ФЗ. При этом последняя норма, содержащая отсылку к ст. 11 ФЗ, в значительной степени направлена на установление прогрессивных показателей.
Стандарты организаций не являются элементом национальной системы стандартизации. Организации самостоятельно решают все вопросы разработки, утверждения, учета, изменения и отмены своих стандартов. Указанные вопросы могут быть решены в основополагающем стандарте организации.
В этой связи возникает вопрос о возможности регулирования если не всех, то хотя бы некоторых вопросов, отнесенных ФЗ к содержанию стандартов организаций, в другой, так называемой технической документации.
В частности, имеются в виду технические условия (ТУ), широко применяемые в производстве и фигурирующие в действующем законодательстве.
Следует обратить внимание, что ФЗ упоминает о технической документации лишь в связи с обязательным подтверждением соответствия (ст. ст. 24 и 28) и не уточняет содержание и состав этой документации. Состав технической документации определен в других актах законодательства.
В ст. 456 ГК РФ приведен примерный перечень документов, которые продавец обязан передать покупателю одновременно с товаром (т.н. сопроводительная документация): технический паспорт, сертификат качества, инструкция по эксплуатации и тому подобные документы, предусмотренные законом, иными правовыми актами или договором. Как это очевидно, эти документы не устанавливают требования и действуют только применительно к товарам.
Другой основополагающий акт (утративший силу) - Закон РФ о стандартизации (ст. 9), определял иные виды технической документации: конструкторская, технологическая, проектная, технические условия, каталожные листы. Эта документация, наоборот, содержит требования и применяется в отношении как продукции, так и товаров.
Федеральный закон "О качестве и безопасности пищевых продуктов" относит к техническим документам такие документы, в соответствии с которыми осуществляются изготовление, хранение, перевозки и реализация пищевых продуктов, материалов и изделий, а именно: технические условия, технологические инструкции, рецептуры и другие.
Из приведенных норм следует, что вопрос о составе, содержании и юридическом статусе технической документации требует однозначного решения на законодательном уровне в интересах производителей и потребителей товаров и продукции.
При этом необходимо учитывать, что смысл установления в ст. 28 ФЗ обязанности заявителя при обязательном подтверждении соответствия извещать орган по сертификации об изменениях, вносимых в техническую документацию или технологические процессы производства продукции, может состоять только в том, что эти изменения могут повлечь изменение показателей выпускаемой продукции, на которые она была сертифицирована. В связи с этим возможно аннулирование ранее выданного сертификата соответствия (декларации о соответствии) и проведение нового подтверждения соответствия.
Однако, поскольку обязательное подтверждение соответствия согласно ФЗ может проводиться только на соответствие требованиям технических регламентов, использование в данном случае технической документации в качестве документов, содержащих требования к продукции, должно быть исключено, и она должна пониматься только как конструкторская, технологическая и сопроводительная документация.
Следует обратить внимание на два аспекта использования стандартов организаций.
Во-первых, они могут использоваться для установления требований, направленных на обеспечение выполнения требований технических регламентов.
Во-вторых, и это главное, стандарты организаций являются документом, в котором устанавливаются потребительские характеристики продукции, которые не установлены в технических регламентах и без которых продукция вообще не может быть изготовлена и реализована.
Исходя из этого, в договорах на реализацию продукции должны содержаться ссылки не только на технические регламенты, но и на соответствующие стандарты организаций.
Согласно концепции ФЗ показатели реализуемых работ и услуг, поскольку они не устанавливаются в технических регламентах, могут предусматриваться только в стандартах соответствующих организаций. Поэтому стандарты должны содержать не только потребительские характеристики работ и услуг, но и требования, обеспечивающие их безопасность.
В п. 2 ст. 17 ФЗ предусмотрена норма о применении стандартов организаций независимо от страны или места происхождения продукции, осуществления процессов, работ и услуг, видов или особенностей сделок и их участников.
Как уже было упомянуто, ФЗ содержит аналогичные нормы в отношении применения технических регламентов и национальных стандартов, которым дана различная правовая оценка.
При анализе рассматриваемой нормы в отношении стандартов организаций необходимо исходить из их правовой природы как документов, устанавливающих потребительские показатели продукции, работ и услуг. Эти показатели могут быть основаны на результатах исследований и разработок, содержащих оригинальные решения и т.п. Таким образом, здесь, в еще большей степени чем в связи с техническими регламентами и национальными стандартами, возникают вопросы о компенсации затрат на разработку, а также об охране авторских прав организаций и их работников. Поэтому норму п. 2 ст. 17 следует толковать как указание на возможность универсального применения стандартов организаций, но только с разрешения организации и на договорной основе. Было бы целесообразно дополнить ФЗ нормой соответствующего содержания.
4.5. Понятие "недостаток" непосредственно связано и вытекает из требований, которым должны соответствовать объекты регулирования, и не отражает ничего иного, кроме их несоответствия требованиям, предусмотренным в ст. 4 Закона. В качестве обобщающего термина в законодательстве применяется выражение "продукция ненадлежащего качества".
4.6. В понятие "существенный недостаток" Законом N 171-ФЗ внесено дополнение: недостаток будет считаться существенным и в том случае, если его устранение связано с несоразмерными расходами. Таким образом, это понятие приведено в соответствие с его характеристикой, данной в п. 2 ст. 475 ГК РФ применительно к товарам.
На понятие "существенный недостаток" распространяются все характеристики, данные Законом в понятии "недостаток". Это означает, что для признания недостатка существенным прежде всего необходимо наличие недостатка.
Недостаток признается существенным при наличии хотя бы одного из следующих признаков:
недостаток является неустранимым, т.е. не может быть устранен по техническим или иным объективным причинам (особенность конструкции изделия, невозможность предоставления гостиницы оговоренного класса и т.п.);
недостаток не может быть устранен без несоразмерных расходов или затрат времени. Затраты времени, а следовательно, трудозатраты и их оплата могут оказаться экономически несоразмерными, нерентабельными;
недостаток выявляется неоднократно. Что имел в виду законодатель, сказать трудно, поскольку следующий за этим недостаток представляется как аналогичный;
недостаток, проявляется вновь после его устранения, т.е. выявляется неоднократно;
другие подобные недостатки.
Следует отметить, что наличие двух первых критериев существенности недостатка в случае спора определяется судом с привлечением, в случае необходимости, эксперта или специалиста.
Таким образом, недостаток становится существенным практически тогда, когда он не может быть устранен по тем или иным причинам, указанным в Законе.
Как видно из сказанного, понятие существенного недостатка имеет общий характер, а последний критерий является юридически неопределенным. Поэтому розничный продавец (исполнитель) заинтересован в том, чтобы в договоре поставки товаров (оказания услуг) были конкретизированы составляющие понятия "существенный недостаток" применительно к определенному виду (марке, типу и т.п.) товара (услуги). Например, какие недостатки считаются неустранимыми, какие недостатки не могут быть устранены без несоразмерных расходов или затрат времени, что следует считать неоднократностью выявления недостатка, какие конкретно иные подобные недостатки делают их существенными.
Включение таких условий в договор тем более целесообразно, поскольку изготовитель несет ответственность за существенные недостатки товара, если они обнаружены в пределах установленного срока службы или в течение десяти лет со дня передачи товара потребителю, если срок службы не установлен.
4.7. Данное в Законе определение понятия "безопасность товара (работы, услуги)" устанавливает объекты, которым может быть причинен вред, не определяя по существу содержание понятия.
Аналогичное понятие в ФЗ о техническом регулировании устраняет этот пробел, определяя безопасность продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации как состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.
Как видно из определения, количество охраняемых объектов увеличено по сравнению с Законом, но среди них отсутствуют товары, работы, услуги и процессы их выполнения.
Понятие "риск" определено в ФЗ как вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда.
Оба упомянутых понятия по аналогии могут применяться к объектам, регулируемым Законом.
Безопасность товара (работы, услуги) должна быть обеспечена при его изготовлении, реализации, использовании, хранении, транспортировке и утилизации. Требования по безопасности товара устанавливаются на указанных стадиях его жизненного цикла применительно к определенным, обычным условиям. Поэтому, например, пользование товаром в необычных условиях может рассматриваться как нарушение потребителем установленных правил и повлечь для него отрицательные последствия.
Безопасные условия пользования, хранения, транспортировки и утилизации, как правило, указываются в сопроводительной технической документации.
Под понятием безопасности процесса выполнения работы (оказания услуги) следует понимать безопасность технологии выполнения работы (оказания услуги) для потребителя, его имущества и окружающей среды.
Безопасность лица, непосредственно выполняющего работу (оказывающего услугу потребителю), обеспечивается в соответствии с нормами трудового или иного специального законодательства.
4.8. В заключение следует отметить, что в ФЗ о техническом регулировании даны определения 25 применяемых понятий, которые практически все имеют отношение к вопросам, регулируемым Законом, и могут применяться к ним по аналогии. В этой связи необходимо привести формулировки этих понятий (кроме уже приведенных выше) и прокомментировать их.
Аккредитация - официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия.
Процедура аккредитации является официальным способом проверки и подтверждения соответствия аккредитуемого субъекта предъявляемым требованиям, обеспечивающим выполнение им своих обязанностей.
Аккредитация в соответствии с ФЗ осуществляется только в отношении органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), функционирующих в сфере оценки соответствия определенных ФЗ объектов.
Порядок аккредитации, установленный в соответствии с ФЗ, не распространяется на порядок аккредитации организаций и лиц, осуществляющих оценку соответствия объектов, не предусмотренных ФЗ (за исключением товаров).
В отличие от Закона РФ "О сертификации продукции и услуг" аккредитация является единственным способом официального признания права аккредитованного лица на осуществление соответствующих работ. Упомянутый Закон предусматривал кроме аккредитации выдачу лицензии.
Согласно ст. 31 ФЗ о техническом регулировании аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) осуществляется в целях:
подтверждения компетентности органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия;
обеспечения доверия изготовителей, продавцов и приобретателей к деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров);
создания условий для признания результатов деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров).
Аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, осуществляется на основе принципов:
добровольности;
открытости и доступности правил аккредитации;
компетентности и независимости органов, осуществляющих аккредитацию;
недопустимости ограничения конкуренции и создания препятствий пользованию услугами органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров);
обеспечения равных условий лицам, претендующим на получение аккредитации;
недопустимости совмещения полномочий на аккредитацию и подтверждение соответствия;
недопустимости установления пределов действия документов об аккредитации на отдельных территориях.
Аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.
Таким образом, согласно ФЗ необходимым условием деятельности органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, является их аккредитация.
Аккредитация на проведение других работ, например, на проведение испытательными лабораториями испытаний и измерений в других целях, осуществляется в ином порядке.
В соответствии с понятием "подтверждение соответствия", данным в ФЗ, аккредитация осуществляется в отношении работ, связанных с установленными формами подтверждения соответствия: добровольной сертификацией, декларированием и обязательной сертификацией всех объектов технического регулирования.
Главной целью аккредитации является установление и подтверждение способности соответствующего органа осуществлять определенные работы с учетом наличия необходимого оборудования, квалифицированных кадров, других материальных и юридических условий.
Аккредитующие органы также должны обладать необходимой компетентностью и независимостью, обеспечивать равные условия аккредитации для всех лиц, а также не осуществлять работы по подтверждению соответствия.
Документы об аккредитации имеют силу на всей территории РФ, поэтому аккредитованные органы и лаборатории могут проводить соответствующие работы независимо от своего местонахождения и местонахождения заявителя.
Особо следует сказать об аккредитации органов по добровольной сертификации в связи с различными взглядами на ее необходимость.
Если обратиться к понятию органа по сертификации, определение которого дано в ст. 2 ФЗ, то необходимо отметить, во-первых, что оно носит общий характер, т.е. распространяется на органы по сертификации независимо от формы последней.
Во-вторых, определено, что органом по сертификации может быть юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, аккредитованные в установленном порядке, т.е. аккредитация является обязательным условием функционирования любого органа по сертификации.
Между тем ФЗ не содержит никаких конкретных указаний на необходимость аккредитации органа по добровольной сертификации и порядок ее осуществления, в то время как в отношении органа по обязательной сертификации на это указано прямо (ст. 26).
Из этого следует, что либо "забыли" указать на необходимость аккредитации органа по добровольной сертификации, либо "забыли" в определении понятия "орган по сертификации" указать, что оно относится только к органу по обязательной сертификации.
Представляется, что в условиях усиления роли добровольной сертификации понятие органа по сертификации, данное в ФЗ и предусматривающее аккредитацию любых органов по сертификации, является правильным.
К этому следует добавить, что одним из принципов технического регулирования, охватывающего и добровольную сертификацию, является единство системы и правил аккредитации.
Аккредитация органов по добровольной сертификации тем более необходима, что перечень ее объектов столь разнообразен, что без специализации органов обойтись невозможно.
Собственно говоря, такое решение данного вопроса предусмотрено в гл. 5 ФЗ, которая регулирует вопросы аккредитации безотносительно к формам сертификации. Согласно п. 3 ст. 31 ФЗ аккредитация всех органов по сертификации и испытательных лабораторий осуществляется в едином порядке, установленном Правительством РФ.
Ранее порядок аккредитации в данной области устанавливался федеральными органами исполнительной власти для созданной ими системы обязательной сертификации (ст. 9 Закона РФ о сертификации продукции и услуг).
В связи с признанием утратившим силу упомянутого Закона, упразднением понятия системы обязательной сертификации и установлением в качестве одного из принципов технического регулирования единой системы и правил аккредитации, все ранее утвержденные указанными органами правила аккредитации должны считаться фактически утратившими силу с учетом положений п. 8 ст. 46 ФЗ.
Постановлением Правительства РФ от 6 июля 2001 г. N 514 "Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности" утверждено Положение о проведении указанной работы.
Подтверждение соответствия, приемка и ввод в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, согласно п. 3 ст. 7 ФЗ являются формами оценки соответствия. Таким образом, аккредитация организаций в области подтверждения соответствия входит в сферу действия указанного Постановления Правительства РФ, которое в принципе может применяться с учетом норм ФЗ.
Декларирование соответствия - форма подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов.
Декларация о соответствии - документ, удостоверяющий соответствие выпускаемой в обращение продукции требованиям технических регламентов.
Заявитель - физическое или юридическое лицо, осуществляющее обязательное подтверждение соответствия.
Данное определение распространяется на обе формы обязательного подтверждения соответствия: обязательную сертификацию и декларирование. В ст. 21 ФЗ это понятие применено при осуществлении добровольного подтверждения соответствия.
Знак обращения на рынке - обозначение, служащее для информирования приобретателей о соответствии выпускаемой в обращение продукции требованиям технических регламентов.
Знак обращения на рынке впервые предусмотрен как обозначение, предназначенное для информирования приобретателя продукции о ее соответствии требованиям технических регламентов (независимо от формы обязательного подтверждения соответствия).
Знак соответствия - обозначение, служащее для информирования приобретателей о соответствии объекта сертификации требованиям системы добровольной сертификации или национальному стандарту.
Знак соответствия информирует приобретателя о соответствии продукции, работ, услуг требованиям системы добровольной сертификации или национального стандарта, т.е. необязательным требованиям.
Изображение знака соответствия национальному стандарту утверждается национальным органом по стандартизации, а знака соответствия системы добровольной сертификации - документами системы.
В Законе РФ "О сертификации продукции и услуг" знак соответствия рассматривался как обозначение для информирования приобретателя о соответствии продукции, работ и услуг как обязательным требованиям государственных стандартов, так и необязательным требованиям, применяемым при добровольной сертификации. Разумеется, изображения этих знаков были различными.
Кроме того, подтверждение соответствия продукции, работ, услуг всем требованиям государственных стандартов подтверждалось специальным знаком соответствия ГОСТам.
Таким образом, ФЗ разделил знаки, подтверждающие соответствие обязательным требованиям, и знаки, подтверждающие соответствие необязательным требованиям, по их названию, по органам, утверждающим их форму, по области применения, что, конечно, в интересах потребителя.
В связи с формулировкой в понятии "знак соответствия" области его применения следует обратить внимание на то, что в нее не включены стандарты организаций и договоры. Однако согласно п. 1 ст. 21 ФЗ они являются документами, на соответствие которым осуществляется добровольное подтверждение соответствия (добровольная сертификация) наряду с национальными стандартами и системами добровольной сертификации.
Таким образом, знаком соответствия системы добровольной сертификации могут маркироваться объекты, сертифицированные и на соответствие стандартам организаций и условиям договоров, если осуществление таких работ предусмотрено в системе.
Идентификация продукции - установление тождественности характеристик продукции ее существенным признакам.
Идентификация продукции является необходимым этапом, предшествующим процедуре подтверждения соответствия, целью которого является установление принадлежности продукции к определенному виду, наименованию, артикулу, марке, модели и т.п.
Международный стандарт - стандарт, принятый международной организацией.
Международные стандарты принимаются рядом международных организаций. Наиболее распространены международные стандарты, принимаемые Международной организацией по стандартизации (ИСО), Международной электротехнической комиссией (МЭК).
По своей правовой природе международные стандарты являются рекомендациями, адресованными государствам - членам соответствующих международных организаций, они не обязательны непосредственно для субъектов права РФ. ФЗ определил статус международных стандартов как возможной основы для разработки технических регламентов и национальных стандартов.
Национальный стандарт - стандарт, утвержденный национальным органом Российской Федерации по стандартизации.
Орган по сертификации - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации.
Орган по сертификации не является в буквальном смысле слова органом, а обозначает определенную функцию, вид деятельности, которую могут осуществлять юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, аккредитованные в установленном порядке.
В связи с данным понятием важно подчеркнуть отсутствие в ФЗ каких-либо ограничений на осуществление соответствующего вида деятельности в зависимости от организационно-правовой формы и формы собственности юридических лиц, а также предпринимательский характер их деятельности.
Органы по сертификации действуют в областях обязательной и добровольной сертификации.
Оценка соответствия - прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту.
Оценка соответствия - родовое понятие, охватывающее все формы определения соответствия объекта, предъявляемым к нему требованиям. Некоторые формы оценки соответствия определены в п. 3 ст. 7 ФЗ: государственный контроль (надзор), аккредитация, испытания, регистрация, подтверждение соответствия, приемка и ввод в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено.
Подтверждение соответствия - документальное удостоверение соответствия продукции или иных объектов, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров.
Подтверждение соответствия является общим, родовым понятием, относящимся ко всем формам подтверждения соответствия объектов технического регулирования.
Сущность подтверждения соответствия состоит в выдаче заявителю документа о соответствии объекта подтверждения предъявляемым к нему определенным требованиям. Подтверждение соответствия осуществляется по результатам оценки соответствия.
Определение объектов подтверждения соответствия согласуется с указанными в п. 1 ст. 1 ФЗ объектами технического регулирования, однако содержит указание, кроме этого, на иные объекты. При этом понятие этих иных объектов в ФЗ не дано, что делает теоретически возможным применение всех форм подтверждения соответствия к любым объектам. Уяснение этого вопроса имеет не только теоретическое, но и практическое значение.
В настоящее время сертификация, являющаяся одной из форм подтверждения соответствия, применяется, например, к таким объектам, как работы по охране труда в организациях. Для этого Минтрудом России создана система сертификации, из документов которой следует, что объектом сертификации является не подтверждение соответствия условий труда установленным нормативам, а проведение работ по охране труда.
В системе гражданской авиации действуют Федеральные авиационные правила "Сертификационные требования к организациям, осуществляющим контроль качества авиационных топлив, масел, смазок и специальных жидкостей, заправляемых в воздушные суда", утвержденные Приказом Минтранса России от 7 октября 2002 г. N 126, и "Сертификация юридических лиц, осуществляющих медицинское освидетельствование авиационного персонала", утвержденные Приказом Федеральной службы воздушного транспорта России от 24 ноября 1999 г. N 115.
Упомянутые системы сертификации и их документы созданы на основании соответствующих профильных законов и являются системами обязательной сертификации. Однако указанные объекты и цели их сертификации принципиально отличаются от соответствующих понятий ФЗ. По своей сути данная деятельность больше напоминает аккредитацию соответствующих организаций и контроль за выполнением ими своих функций, чем сертификацию.
Таким образом, упомянутые и другие аналогичные объекты не могут быть отнесены к "иным" объектам подтверждения соответствия, и вопрос об этих объектах остается открытым.
Продукция - результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях.
Понятие продукции является важнейшим критерием для определения правил, применяемых к различным объектам технического регулирования.
Согласно определению составляющими понятия продукции являются:
- материально-вещественная форма;
- целевое назначение для использования в хозяйственных целях;
- целевое назначение для использования в иных, не хозяйственных целях.
Для конкретного определения юридического содержания материально-вещественной формы необходимо обратиться к той области законодательства, которая определяет основные понятия в сфере вещных прав, т.е. к гражданскому законодательству.
Согласно ст. 128 ГК РФ к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага.
Исходя из общей направленности ФЗ, из приведенного перечня к продукции могут быть отнесены вещи, иное имущество, результаты работы.
Иное имущество в данном случае следует рассматривать как совокупность вещей, т.е. материальных объектов. В соответствии со ст. 130 ГК РФ вещи делятся на недвижимые и движимые. К недвижимым вещам относятся земельные участки и непосредственно связанные с землей объекты (водные объекты, леса и т.п.), а также здания и сооружения. Все остальные вещи (за некоторым исключением) относятся к движимым. Вещь может быть создана в результате осуществления работы по ее изготовлению (строительству).
Таким образом, под продукцией в ФЗ безусловно следует понимать движимые вещи (имущество), а также здания и сооружения, предназначенные для дальнейшего использования в хозяйственных (предпринимательских) целях, т.е. продукцию производственного назначения (сырье, машины, аппараты, приборы измерительные и испытательные, станки, оборудование и т.п.), здания и сооружения промышленно-производственного назначения.
Вместе с тем остается вопрос об объектах, предназначенных для использования в иных, т.е. не хозяйственных целях. Такими целями могут быть только личное потребление соответствующих объектов физическими лицами, а сами объекты в законодательстве именуются товарами народного потребления. Но четкого указания о распространении на них действия ФЗ в нем не имеется (см. п. 2 комментария к ст. 4 Закона).
Вместе с тем Программа разработки технических регламентов на 2004 - 2006 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. N 1421-р, включает разработку проектов технических регламентов по безопасности товаров, процессов их производства, испытаний, хранения и т.д., в частности, пищевых продуктов, детского питания, лекарственных средств и др.
Сертификация - форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров.
Сертификация - одна из форм подтверждения соответствия объектов, предъявляемым к ним требованиям. Сертификация может быть обязательной, в смысле обязательности ее проведения для соответствующих объектов, и добровольной.
Сертификат соответствия - документ, удостоверяющий соответствие объекта требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров.
Сертификат соответствия - родовое название документа подтверждающего соответствие объекта обязательным или необязательным требованиям. В данном понятии также не упоминаются системы добровольной сертификации в качестве документа, на соответствие которому может быть выдан сертификат соответствия.
Система сертификации - совокупность правил выполнения работ по сертификации, ее участников и правил функционирования системы сертификации в целом.
Понятие системы сертификации не содержит указаний на характер сертификации, осуществляемой в данной системе. В ст. 21 ФЗ предусмотрен порядок создания и функционирования системы добровольной сертификации. ФЗ не содержит упоминания о системе обязательной сертификации. Закон РФ "О сертификации продукции и услуг" (ст. 5) предусматривал создание системы обязательной сертификации федеральными органами исполнительной власти.
Отсутствие в ФЗ положений о системе обязательной сертификации объясняется тем, что все составляющие систему правила предусмотрены в самом ФЗ или будут установлены в технических регламентах, являются едиными и обязательными для всех органов исполнительной власти и заявителей. Создание дополнительных документов не требуется.
Аналогичные правила для добровольной сертификации в ФЗ отсутствуют, поскольку невозможно охватить в нем все многообразие участников, объектов и правил функционирования систем добровольной сертификации. В связи с этим в ФЗ установлены сама возможность создания, правила создания и функционирования систем добровольной сертификации.
Таким образом, понятие системы фактически относится только к системам добровольной сертификации.
Стандартизация - деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг.
Понятие стандартизации как вида деятельности содержится только в ФЗ, который принципиально изменил ее роль, цели и принципы. Из определения этого понятия в Законе РФ "О стандартизации" исключен нормативный (обязательный) характер этой деятельности и упоминание о ее направленности на обеспечение безопасности соответствующих объектов, а также качества продукции, работ и услуг.
Указанные изменения отражают новое место стандартизации в условиях рыночной экономики. Однако в определении данного понятия, также как в понятии стандарта, отсутствует указание на главную цель стандартизации в этих условиях, отличающую ее от деятельности по установлению обязательных требований. Поэтому данное определение стандартизации выглядит весьма абстрактным.
Некоторый свет на понимание существа стандартизации в условиях рыночной экономики проливает указание в понятии на ее роль как средства повышения конкурентоспособности продукции, работ и услуг (вместо обеспечения их качества). Эта цель может быть достигнута в том случае, если национальные стандарты будут разрабатываться для отражения в них прогрессивных требований, основанных на достижениях науки и техники. Это и должно являться одной из главных целей стандартизации.
Конкретные цели стандартизации определены в ст. 11 ФЗ о техническом регулировании, согласно которой стандартизация осуществляется в целях:
повышения уровня безопасности жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и содействия соблюдению требований технических регламентов;
повышения уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
обеспечения научно-технического прогресса;
повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг;
рационального использования ресурсов;
технической и информационной совместимости;
сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико-статистических данных;
взаимозаменяемости продукции.
В этой связи необходимо еще раз подчеркнуть, что деятельность по стандартизации распространяется не только на продукцию и связанные с нею процессы, но также на товары, работы и услуги. Следует отметить, что внешне перечень целей стандартизации во многом совпадает, иногда даже текстуально, с целями, указанными в Законе РФ о стандартизации. Однако в главном они расходятся принципиально. Например, если в Законе о стандартизации первой целью указано обеспечение безопасности соответствующих объектов, то в ФЗ о техническом регулировании - повышение уровня их безопасности. В последней формулировке отражен новый характер деятельности по стандартизации - разработка перспективных требований, превышающих достигнутый уровень, закрепленный в технических регламентах.
Необходимо отметить также появление в деятельности по стандартизации совершенно новой цели - содействие соблюдению требований технических регламентов. Эта цель может быть достигнута путем разработки стандартов, содержащих соответствующие правила.
Говоря о других целях стандартизации, определенных в ст. 11 ФЗ о техническом регулировании, следует обратить внимание на отсутствие среди них цели обеспечения качества продукции, работ и услуг, которая, как уже упоминалось, была в Законе РФ о стандартизации.
Кстати, понятие качества продукции во всем тексте ФЗ употреблено лишь однажды в ст. 17, регулирующей вопрос о стандартах организаций. Это обстоятельство отражает уже принятый ранее безусловно правильный подход законодателя к этому понятию, который исключает вопросы качества продукции (работ, услуг), (т.е. вопросы о ее потребительских свойствах, кроме вопросов безопасности) из сферы обязательного государственного регулирования.
Говоря о целях стандартизации и ее новой роли, следует обратить внимание на отсутствие в ФЗ нормы, определяющей содержание национальных стандартов. Это содержание определяется целями стандартизации. Вместе с тем надо отметить, что поскольку стандартизация является по существу деятельностью по разработке рекомендаций, то предусмотренные в ст. 11 ФЗ ее цели не следует считать исчерпывающими.
Принципы стандартизации определены в ст. 12 ФЗ о техническом регулировании, согласно которой стандартизация осуществляется в соответствии с принципами:
добровольного применения стандартов;
максимального учета при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц;
применения международного стандарта как основы разработки национального стандарта, за исключением случаев, если такое применение признано невозможным вследствие несоответствия требований международных стандартов климатическим и географическим особенностям Российской Федерации, техническим и (или) технологическим особенностям или по иным основаниям либо Российская Федерация в соответствии с установленными процедурами выступала против принятия международного стандарта или отдельного его положения;
недопустимости создания препятствий производству и обращению продукции, выполнению работ и оказанию услуг в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона;
недопустимости установления таких стандартов, которые противоречат техническим регламентам;
обеспечения условий для единообразного применения стандартов.
Указанный в качестве первого принцип добровольного применения стандартов не только является принципом деятельности по стандартизации, но и определяет юридический статус стандартов, как документов, не имеющих обязательного характера.
Однако в связи с этим возникает вопрос о роли самой стандартизации в новых условиях: является ли она добровольной деятельностью граждан или организаций или имеет какую-то государственно-правовую основу независимо от того, что ее результат - национальные стандарты - не имеют обязательного характера, не являются нормативными документами. Отвечая на этот вопрос, прежде всего, следует отметить, что регулирование стандартизации в ФЗ само по себе не означает еще признание за ней государственного статуса. Но в ФЗ имеются положения, которые однозначно свидетельствуют, что стандартизация является функцией государства, несмотря на добровольность применения стандартов. К ним могут быть отнесены положения ст. 14 ФЗ о возложении на национальный орган РФ по стандартизации представительства РФ в международных организациях по стандартизации, участие в их работе и обеспечение учета интересов РФ при разработке международных стандартов. Эти функции имеют безусловно государственный характер. В связи с этим их выполнение, согласно п. 2 ст. 14 ФЗ, Правительство РФ возлагает на определенный федеральный орган исполнительной власти.
При решении поставленного вопроса необходимо также учитывать положение п. "р" ст. 71 Конституции РФ об отнесении к ведению РФ стандартов и эталонов, метрической системы и исчисления времени. Из этого следует, что установление стандартов, т.е. стандартизация, является конституционной функцией государства.
Уместно поставить вопрос: не противоречит ли упомянутому положению Конституции РФ придание национальным стандартам статуса необязательных документов. Представляется, что не противоречит. Понятие предмета ведения РФ означает только отнесение регулирования того или иного вопроса к компетенции именно РФ, а не к ведению субъектов РФ или к совместному ведению РФ и ее субъектов.
Придание национальным стандартам статуса необязательных документов не исключает их из круга вопросов, регулируемых государством в лице соответствующих органов РФ. Вопрос о правовом статусе стандартов не относится к категории предметов ведения РФ и ее субъектов. Статус стандартов может изменяться в зависимости от потребностей и состояния социально-экономической обстановки в государстве.
Из всего сказанного следует, что стандартизация как вид деятельности сохраняет государственный характер и порядок ее осуществления должен регулироваться государством в соответствии с упомянутой нормой Конституции РФ.
Несмотря на добровольный характер применения национальных стандартов, законодатель определяет принципы, которыми обязаны руководствоваться разработчики стандартов, что является реализацией полномочий РФ, определенных Конституцией РФ.
Национальные стандарты, играя роль рекомендаций, являются все же документами, разработанными по правилам, определенным государством, и, таким образом, опирающимися на его авторитет. Поэтому государству небезразлично содержание национальных стандартов.
Изложенные в ст. 12 ФЗ принципы условно можно разделить на две группы.
Первая группа - принципы, направленные на недопущение в стандартах необоснованных ограничений свободы предпринимательства путем установления завышенных или дополнительных требований, не отвечающих целям стандартизации, определенным в ст. 11 ФЗ.
Вторая группа - принципы технического характера:
- разработка национальных стандартов, как правило, на основе международных стандартов, за исключением случаев, указанных в ФЗ;
- недопустимость установления требований, противоречащих основополагающим требованиям технических регламентов (речь идет именно о противоречии, а не о прогрессивном повышении требований);
- установление требований, обеспечивающих единообразие применения стандартов.
В связи с целями и принципами осуществления деятельности по стандартизации возникает вопрос об ответственности за разработку национальных стандартов с нарушением норм, предусмотренных ст. ст. 11 и 12 ФЗ, а также правил разработки национальных стандартов.
В соответствии с законодательством РФ, как известно, применяются три вида ответственности: гражданско-правовая, административная и уголовная.
Два последних вида ответственности возможны при совершении виновных противоправных (незаконных) действий (бездействия), ответственность за которые предусмотрена соответственно в КоАП РФ или в УК РФ. При этом к уголовной ответственности могут быть привлечены только физические лица. Поскольку нарушение целей и принципов стандартизации объективно реализуется в национальных стандартах, которые не являются нормативными актами, т.е. устанавливающими общеобязательные правила, установление за эти действия указанных видов ответственности представляется невозможным.
Вместе с тем несомненно, что добровольное применение национальных стандартов, разработанных с нарушением упомянутых целей, принципов и процедур, может привести к причинению имущественного вреда лицу, применившему национальный стандарт (изготовитель, продавец, исполнитель).
Представляется, что в этом случае можно говорить о применении гражданско-правовой ответственности, а именно деликтной (внедоговорной) ответственности в соответствии с ГК РФ.
При этом причинителем вреда должен выступать орган, утвердивший национальный стандарт, если он по закону может нести такую ответственность.
В соответствии со ст. 13 ФЗ о техническом регулировании к документам в области стандартизации, используемым на территории РФ, относятся, кроме стандартов и правил по стандартизации, также применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации.
Общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации несомненно являются документами, направленными на достижение целей стандартизации, определенных ст. 11 ФЗ. Однако их правовой статус принципиально отличается от статуса других документов в этой области.
Основное предназначение классификаций состоит в обеспечении информационной совместимости во всех областях деятельности. Поэтому по своей правовой природе классификаторы должны иметь статус обязательных для применения и соблюдения документов, что и отражено в п. 3 ст. 15 ФЗ. Согласно этой норме национальные стандарты и общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации, в том числе правила их разработки и применения, представляют собой национальную систему стандартизации. Общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации - нормативные документы, распределяющие технико-экономическую и социальную информацию в соответствии с ее классификацией (классами, группами, видами и другим) и являющиеся обязательными для применения при создании государственных информационных систем и информационных ресурсов и межведомственном обмене информацией.
Порядок разработки, принятия, введения в действие, ведения и применения общероссийских классификаторов в социально-экономической области (в том числе в области прогнозирования, статистического учета, банковской деятельности, налогообложения, при межведомственном информационном обмене, создании информационных систем и информационных ресурсов) устанавливается Правительством Российской Федерации.
В соответствии с п. 3 ст. 15 ФЗ Правительство РФ приняло Постановление от 10 ноября 2003 г. N 677 "Об общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области" (Постановлением от 4 августа 2005 г. N 493 внесены изменения, связанные с реорганизацией системы федеральных органов исполнительной власти и пересмотром их полномочий). Указанным Постановлением утверждено Положение о разработке, принятии, введении в действие, ведении и применении общероссийских классификаторов (далее - Положение). Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2003 г. N 594 утверждено Положение об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов.
Постановлением N 677 (в редакции Постановления от 4 августа 2005 г. N 493) установлено, что принятие и введение в действие общероссийских классификаторов, а также межведомственную координацию работ по их разработке, ведению и применению осуществляет Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии.
Согласно Положению о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 294 (в редакции Постановления от 27 октября 2004 г. N 584), на этот орган возложено введение в действие общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации и их ведение. По общему правилу должна применяться норма, установленная позже. Обращает внимание, что несмотря на отнесение общероссийских классификаторов к документам в области стандартизации (ст. 13 ФЗ), их принятие не включено в компетенцию национального органа РФ по стандартизации (ст. 14 ФЗ). Последнее объясняется обязательным характером классификаторов (ст. 15 ФЗ).
Положением о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии на этот орган возложена координация деятельности по развитию системы кодирования технико-экономической и социальной информации.
Эти органы, а также органы исполнительной власти субъектов РФ обеспечивают обязательное применение классификаторов согласно правилам Положения.
Положение определяет порядок осуществления и содержание всех видов работ, связанных с классификаторами. Основными объектами классификации являются виды экономической деятельности, продукция, предприятия, организации, специальности, профессии, услуги и т.д. В настоящее время действует более 30 общероссийских классификаторов, Перечень которых предусмотрен Постановлением Правительства РФ N 677. Этим Постановлением признано утратившим силу Постановление Правительства РФ от 1 ноября 1999 г. N 1212 "О развитии единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации".
Организацию всей работы по стандартизации в РФ согласно ФЗ осуществляет национальный орган РФ по стандартизации, выполнение функций которого возложено на Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. Функции осуществляются в порядке, определяемом федеральным органом по техническому регулированию, каковым является Министерство промышленности и энергетики РФ.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 294 Агентство осуществляет:
лицензирование деятельности по изготовлению и ремонту средств измерений, а также функции по государственному метрологическому контролю и надзору до внесения изменений в законодательные акты РФ;
контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством РФ решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти.
Согласно ст. 14 ФЗ национальный орган РФ по стандартизации:
утверждает национальные стандарты;
принимает программу разработки национальных стандартов;
организует экспертизу проектов национальных стандартов;
обеспечивает соответствие национальной системы стандартизации интересам национальной экономики, состоянию материально-технической базы и научно-техническому прогрессу;
осуществляет учет национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области и обеспечивает их доступность заинтересованным лицам;
создает технические комитеты по стандартизации и координирует их деятельность;
организует опубликование национальных стандартов и их распространение;
участвует в соответствии с уставами международных организаций в разработке международных стандартов и обеспечивает учет интересов Российской Федерации при их принятии;
утверждает изображение знака соответствия национальным стандартам;
представляет Российскую Федерацию в международных организациях, осуществляющих деятельность в области стандартизации.
Техническое регулирование - правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
Понятие технического регулирования по существу дублирует ст. 1 ФЗ, определяющую три сферы его применения (обязательные требования, необязательные требования, оценка соответствия).
Технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
Технический регламент - документ, в котором устанавливаются обязательные требования к объектам технического регулирования. Важно подчеркнуть, что к этим объектам отнесены как вид продукции здания, строения и сооружения. Тем самым упразднено многолетнее разделение государственного регулирования требований к продукции и к объектам строительства между различными федеральными органами исполнительной власти (Госстандартом России и Госстроем России).
Правовыми формами принятия технических регламентов могут быть международный договор РФ, ратифицированный в установленном порядке, федеральный закон, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ. Порядок разработки, опубликования и вступления в законную силу указанных правовых актов установлен законодательством РФ.
Форма подтверждения соответствия - определенный порядок документального удостоверения соответствия продукции или иных объектов, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров.
Форма подтверждения соответствия - различный порядок документального подтверждения соответствия в зависимости от способа его осуществления.
В данном понятии, совпадающим с понятием подтверждения соответствия, так же как в последнем, имеется ссылка на неопределенные иные объекты подтверждения и отсутствует упоминание о проведении подтверждения на соответствие системе добровольной сертификации.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Правовое регулирование отношений в области защиты прав потребителей
Комментарий к статье 1
1. Пункт 1 комментируемой статьи Законом N 171-ФЗ изложен в новой редакции, в которой, как и в прежней, определены четыре нормативных правовых акта, которыми могут регулироваться отношения в области защиты прав потребителей. Однако соотношение между ними существенно уточнено, а их наименования приведены в соответствие с законодательством РФ.
Первым актом назван ГК РФ, сохранивший статус основополагающего закона для всех отношений, регулируемых гражданским законодательством, в том числе и для отношений в области защиты прав потребителей. Это означает, что в случае коллизии между нормами ГК РФ и других законов, должны применяться правила ГК РФ, если ими не предусмотрено иное.
Вторым актом, естественно, назван Закон. Третьим видом актов указаны другие федеральные законы. Согласно предыдущей редакции п. 1 иные федеральные законы должны были приниматься в соответствии с Законом. Такая формулировка при буквальном толковании означала невозможность внесения изменений в Закон. В новой редакции эта зависимость от Закона исключена.
Четвертым видом актов определены иные нормативные правовые акты РФ, которые в прежней редакции неточно именовались правовыми, что ставило под сомнение их обязательность. Согласно предыдущей редакции указанные акты должны были приниматься в соответствии только с Законом. В новой редакции предусмотрено, что они должны соответствовать всем законам, упомянутым в п. 1.
Под иными нормативными правовыми актами РФ, в соответствии со ст. 3 ГК РФ, следует понимать указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Эти акты не входят в состав понятия "законодательство". ГК РФ предоставляет Президенту РФ право регулировать гражданские правоотношения в полном объеме, т.е. указы Президента РФ могут быть изданы по любому вопросу гражданского права (следовательно, и в области защиты прав потребителей), за исключением отношений, регулирование которых может осуществляться только федеральными законами: ограничение перемещения товаров и услуг на территории РФ; отношения с участием иностранных граждан и лиц без гражданства; защита определенных нематериальных благ (прав и свобод человека).
Статьей 3 ГК РФ предусмотрено, что Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права на основании и во исполнение ГК РФ и иных законов, указов Президента РФ.
Пленум Верховного Суда РФ в п. 2 Постановления от 29 сентября 1994 г. N 7 (в редакции Постановления от 17 января 1997 г. N 2) разъяснил, что Закон и иные федеральные законы и правовые акты РФ применяются к отношениям в области защиты прав потребителей, если:
- это предусмотрено ГК РФ (например, п. 3 ст. 492, п. 3 ст. 730 ГК РФ);
- ГК РФ не содержит такого указания, однако названные выше федеральные законы и правовые акты конкретизируют и детализируют нормы ГК РФ, регулирующие данные правоотношения (например, ст. ст. 8 - 10 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей") либо когда ГК РФ не регулирует указанные отношения (например, ст. 17).
- указанные законы и другие правовые акты предусматривают иные правила, чем ГК РФ, когда ГК РФ допускает возможность их установления иными законами и правовыми актами (например, п. 1 ст. 394 ГК РФ, п. 2 ст. 13 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей").
В тех случаях когда отдельные виды гражданско-правовых отношений с участием потребителей помимо норм ГК РФ регулируются и специальными законами РФ (например, договоры перевозки, энергоснабжения), то к отношениям, вытекающим из таких договоров, Закон может применяться в части, не противоречащей ГК РФ и специальному закону. При этом необходимо учитывать, что специальные законы, принятые до введения в действия части второй ГК РФ, применяются к указанным правоотношениям в части, не противоречащей ГК РФ и Закону.
Согласно п. 1 Постановления Пленума (в редакции Постановлений Пленума от 17 января 1997 г. N 2 и от 21 ноября 2000 г. N 32) законодательство о защите прав потребителей распространяется на отношения, могущие возникнуть из договоров: розничной купли-продажи; аренды, включая прокат; найма жилого помещения, в том числе социального найма, в части выполнения работ, оказания услуг по обеспечению надлежащей эксплуатации жилого дома, в котором находится данное жилое помещение, по представлению или обеспечению представления нанимателю необходимых коммунальных услуг, проведению текущего ремонта общего имущества многоквартирного дома и устройств для оказания коммунальных услуг (п. 2 ст. 676 ГК); подряда (бытового, строительного, подряда на выполнение проектных и изыскательных работ, на техническое обслуживание приватизированного, а также другого жилого помещения, находящегося в собственности граждан); перевозки граждан, их багажа и грузов; комиссии; хранения; из договоров на оказание финансовых услуг, направленных на удовлетворение личных, семейных, домашних и иных нужд потребителя-гражданина, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, в том числе предоставление кредитов, открытие и ведение счетов клиентов-граждан, осуществление расчетов по их поручению, услуги по приему от граждан и хранению ценных бумаг и других ценностей, оказание им консультационных услуг - и других договоров, направленных на удовлетворение личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Кроме того, с 20 декабря 1999 г. (времени официального опубликования ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" от 17 ноября 1999 г.) отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей, могут возникать из договора банковского вклада, в котором вкладчиком является гражданин, и других договоров, направленных на удовлетворение личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
В связи с этим следует обратить внимание на то, что из-за невозможности единообразного регулирования многочисленных и существенно отличающихся друг от друга услуг, оказываемых гражданам, в Законе за основу регулирования приняты правила, регулирующие отношения, вытекающие из договора подряда. Одновременно ст. 39 Закона предусмотрено, что последствия нарушения условий договоров об услугах, не подпадающих по своему характеру под действие гл. 3 Закона, определяются другими законами. В этом случае применяются правовые последствия, предусмотренные ГК РФ и другими законами, регулирующими отношения по этим договорам. Поскольку эти договоры являются договорами по оказанию услуг гражданам, постольку вытекающие из них отношения регулируются общими нормами Закона: о праве на информацию, о возмещении морального вреда, об альтернативной подсудности, об освобождении от уплаты государственной пошлины и др.
Под действие Закона о защите прав потребителей не подпадают отношения, вытекающие из безвозмездных гражданско-правовых договоров (например, бесплатное хранение одежды в гардеробах организаций); договоров, не связанных с приобретением товаров, выполнением работ, оказанием услуг (например, договор государственного займа, по которому гражданин предоставляет государству деньги взаймы); гражданско-правовых договоров граждан с общественными объединениями, различными кооперативами, товариществами и т.п. организациями, если эти отношения возникают в связи с членством граждан в этих организациях. Однако действие Закона распространяется на отношения членов указанных организаций по поводу предоставления им платных услуг организациями (например, по оказанию платных коммунальных услуг своим членам).
Не подпадают под действие Закона также отношения, возникающие при осуществлении судом, нотариусом своих государственных функций (за исключением платных услуг нотариальных контор, не являющихся функциями государственного характера, - консультации, печатные работы и т.п.), при осуществлении государственными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, государственными учреждениями возложенных на них законодательством административно-распорядительных полномочий (например, оформление паспортов и виз, благоустройство территории, содержание и ремонт автодорог и т.п.).
Некоторые суды считают, что Закон не распространяется на отношения, вытекающие из договоров международной воздушной перевозки пассажиров, багажа и грузов в части возможности взыскания морального вреда в связи с нарушением перевозчиком условий договора. При этом по конкретному делу суд сослался на то, что такая возможность не предусмотрена ни договором, ни правилами международных воздушных перевозок, ни Варшавской конвенцией для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок от 12 октября 1929 г.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ по протесту заместителя Генерального прокурора РФ отменила решение суда в части отказа во взыскании морального вреда, указав при этом, что в упомянутом Постановлении Пленума Верховного Суда РФ возможность применения Закона к отношениям, вытекающим из договора перевозки пассажиров, не ставится в зависимость от вида перевозки. Варшавская конвенция, на которую сослался суд первой инстанции, устанавливает лишь некоторые правила и не регулирует все без исключения отношения между перевозчиком и потребителем транспортных услуг, в частности, отношения по компенсации морального вреда. Судебная коллегия указала, что Закон в этой части не противоречит нормам международного права, а дополняет их, устанавливая меры дополнительной правовой защиты интересов пассажиров в виде возможности компенсации морального вреда (см.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. N 5. Стр. 9).
В последние несколько лет широко распространилась практика строительства жилья за счет привлечения средств населения. Оформляются эти отношения договорами об инвестировании, где сторонами являются организации, уполномоченные органами власти субъектов РФ или органами местного самоуправления, и граждане. В результате заключения такого договора гражданин становится как бы участником совместного строительства, а не потребителем в смысле, определенном Законом, и в случае необходимости не вправе предъявить какие-либо требования к другой стороне по договору, ссылаясь на нормы Закона. Сложившаяся в связи этим практика вызвала возникновение многочисленных споров.
Ясность в регулирование упомянутых отношений внесена ФЗ от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 214). Данный Закон вступил в силу по истечении трех месяцев после дня его официального опубликования, состоявшегося в "Российской газете" от 31 декабря 2004 г., т.е. с 1 апреля 2005 г. Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 111-ФЗ в Закон N 214-ФЗ внесены обширные изменения.
Действие Закона распространяется на регулируемые отношения, если разрешения на строительство получены после вступления его в силу.
По вопросам применения договоров, заключенных до вступления в силу указанного Закона, даны разъяснения в письме Роспотребнадзора РФ от 1 августа 2005 г. N 0100/5932-03-32 "О правовых основаниях защиты прав потребителей в сфере долевого строительства жилья". В письме, в частности, указано следующее.
В своей практической деятельности, связанной со строительством тех или иных объектов недвижимости (к числу которых в первую очередь относятся квартиры в многоквартирных жилых домах), хозяйствующие субъекты при разработке соответствующих схем привлечения денежных средств граждан используют различные договоры, наиболее распространенными из которых являются договоры о долевом участии в строительстве, договоры долевого финансирования (инвестирования), договоры о совместной деятельности (простого товарищества) и т.д. Однако несмотря на многовариантность названий договоров (зачастую связанную с сознательной подменой понятий) и наименований сторон (дольщики, инвесторы, пайщики, вкладчики и т.д.), по своей сути и содержанию они во многом идентичны. Данное обстоятельство, подтвержденное неоднократным предметным анализом указанных договоров, позволяет выработать вполне определенные критерии их оценки. При определении норм законодательства, подлежащих применению в каждом конкретном случае, следует исходить из нижеследующего.
Существо каждого договора определяется его содержанием, а не названием. Ст. 431 ГК РФ предусматривает, что при толковании условий договора судом принимается во внимание буквальное значение содержащихся в нем слов и выражений и в случае неясности буквальное значение условия договора устанавливается путем сопоставления с другими условиями и смыслом договора в целом. При невозможности определить содержание договора изложенным способом данная статья предписывает выяснить действительную волю сторон, имея в виду цель соглашения. При этом предлагается "принять во внимание все соответствующие обстоятельства, включая предшествующие договору переговоры и переписку, практику, установившуюся во взаимных отношениях сторон, обычаи делового оборота, последующее поведение сторон".
Как правило, условиями большинства "договоров долевого участия" в строительстве жилья предусмотрено, что гражданин принимает в нем участие посредством вложения определенной денежной суммы в строительство конкретного объекта недвижимости, а хозяйствующий субъект осуществляет соответствующее строительство на привлеченные денежные средства и принимает на себя обязательство по окончании строительства предоставить гражданину жилую площадь в виде квартиры, которая затем в соответствии с действующим законодательством и на основании указанного договора оформляется в собственность гражданина.
Определяя, таким образом, вышеназванные условия в качестве базовых в оценке правовой природы рассматриваемого типа договора в целом (применительно к соответствующим правоотношениям, возникшим до введения в действие Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ) и соотнося их с нормами потребительского законодательства, можно сделать вывод о том, что, как правило, "стандартный" договор долевого участия в строительстве многоквартирного жилого дома, заключаемый гражданином - физическим лицом с одной стороны и организацией-застройщиком (генеральным подрядчиком и т.д.) с другой, прежде всего не должен квалифицироваться как инвестиционный, поскольку для граждан-инвесторов целью заключения рассматриваемого договора является очевидное желание получить (приобрести) жилое помещение - квартиру, предназначенную для удовлетворения личных (семейных) нужд, которая к тому же в данном случае не является для них объектом предпринимательской деятельности.
Помимо этого рассматриваемый договор, предполагающий все то же долевое участие в строительстве, по указанным и другим причинам, изложенным в письме, не может и не должен определяться в качестве договора о совместной деятельности (договора простого товарищества).
Все вышеизложенное позволяет говорить о том, что договоры, заключаемые между гражданами с одной стороны и строительными организациями-застройщиками с другой, предметом которых является строительство конкретных объектов недвижимости (в том числе жилых помещений - квартир в многоквартирных жилых домах), по своему содержанию (в подавляющем большинстве случаев) являются гражданско-правовыми договорами строительного подряда, по которым подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика в лице гражданина определенный объект недвижимости, а заказчик обязуется принять результат работы, оплатив обусловленную договором цену.
Согласно ст. 9 Федерального закона от 26.01.1996 N 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" "в случаях, когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, а также правами, предоставленными потребителю Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей" и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами".
В соответствии со ст. 4 этого же Федерального закона Закон РФ "О защите прав потребителей" применяется к отдельным видам гражданско-правовых договоров в части, не противоречащей Гражданскому кодексу РФ. В этой связи, учитывая, что по рассматриваемому договору работы выполняются для удовлетворения бытовых (личных, семейных) потребностей граждан, к отношениям, возникшим между ними и хозяйствующими субъектами на его основе, согласно положениям п. 3 ст. 730 и п. 3 ст. 740 ГК РФ в рамках положений обязательственного права гражданского законодательства должны применяться и соответствующие положения Закона РФ "О защите прав потребителей".
Поскольку данное обстоятельство имеет большое значение для потребителей в первую очередь за счет возможности использования гарантированных законом методов гражданско-правовой защиты их нарушенных прав, при их выборе в каждом конкретном случае необходимо исходить из следующего.
Согласно ст. 309 ГК РФ обязательства, взятые на себя сторонами по договору, должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона. Поэтому, если в установленный договором срок не выполняется весь комплекс работ, связанных со строительством и передачей потребителю в собственность соответствующей квартиры, исполнитель нарушает п. 1 ст. 27 Закона РФ "О защите прав потребителей".
Последствия нарушения исполнителем сроков выполнения работ регламентируются ст. 28 Закона РФ "О защите прав потребителей. В случае передачи потребителю квартиры с недостатками исполнителем будут нарушены соответствующие положения ст. 4 Закона РФ "О защите прав потребителей".
Правовые последствия обнаружения потребителем недостатков в выполненной работе регламентируются ст. 29 Закона РФ "О защите прав потребителей".
В то же время следует отметить, что в некоторых случаях распространению норм Закона РФ "О защите прав потребителей" на договоры с участием граждан, по сути вкладывающих денежные средства в объекты все того же долевого строительства, объективно препятствует применение хозяйствующими субъектами таких положений действующего законодательства, которые по формальным основаниям исключают возможность отнесения граждан, вступающих с ними в соответствующие правоотношения, к потребителям. Подобное, в частности, происходит тогда, когда гражданин становится участником - вкладчиком (коммандистом) товарищества на вере (коммандитного товарищества), которое в соответствии со ст. 66 ГК РФ является коммерческой организацией.
Правовое положение участников товарищества на вере регулируется ст. ст. 82 - 86 ГК РФ, а права и обязанности вкладчиков - ст. 85 ГК РФ.
Придание со стороны так называемого полного товарища договору, заключаемому с участником-вкладчиком, всех признаков отношений, характерных для коммандитного товарищества, не позволяет рассматривать последнего в качестве потребителя, поскольку названный договор по определению не связан с возмездным оказанием услуг (выполнением работ), а его предметом является внесение соответствующего вклада в складочный капитал товарищества (при этом какие-либо сведения об объекте строительства в самом договоре изначально, как правило, вообще отсутствуют, а вопрос предоставления гражданину соответствующей квартиры решается путем составления дополнительного соглашения с участником-вкладчиком, допускающего возможность получения коммандистом взамен соответствующей доли в складочном капитале (с частью прибыли товарищества) объекта недвижимого имущества).
В дополнение к вышеизложенному и в связи с введением в действие с 1 апреля 2005 года Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" обращено внимание также на нижеследующее:
часть 9 ст. 4 указанного законодательного акта предусматривает, что "к отношениям, вытекающим из договора, заключенного гражданином - участником долевого строительства исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, применяется законодательство Российской Федерации о защите прав потребителей в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом".
В соответствии с частью 1 ст. 23 названного Федерального закона государственное регулирование, контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции.
С учетом п. 5.1.2 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322, закрепившего за Роспотребнадзором компетенцию по осуществлению государственного контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, вышеуказанное означает, что отношения с участием граждан-потребителей в сфере долевого строительства многоквартирных домов и иных объектов недвижимости являются предметом соответствующей контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы и ее территориальных органов, связанной среди прочего с реализацией полномочий, установленных ст. 40 Закона РФ "О защите прав потребителей", а также выявлением в рассматриваемой сфере правоотношений административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена ч. ч. 1, 2 ст. 14.8 КоАП РФ.
В то же время, не являясь уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, Роспотребнадзор не вправе осуществлять административное производство по ст. 14.28 и части 4 ст. 19.5 КоАП РФ.
В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона N 214-ФЗ по договору участия в долевом строительстве одна сторона (застройщик) обязуется в предусмотренный договором срок своими силами и (или) с привлечением других лиц построить (создать) многоквартирный дом и (или) иной объект недвижимости и после получения разрешения на ввод в эксплуатацию этих объектов передать соответствующий объект долевого строительства участнику долевого строительства (другая сторона), который обязуется уплатить обусловленную договором цену и принять объект долевого строительства при наличии разрешения на ввод его в эксплуатацию.
Закон N 214-ФЗ содержит детальное регулирование упомянутых отношений, тем не менее круг применяемых в соответствии с ч. 9 ст. 4 к этим отношениям правил Закона достаточно широк. В задачу комментария не входит детальный сопоставительный анализ норм двух законов, каждую ситуацию следует рассматривать конкретно.
При рассмотрении требований потребителей, вытекающих из договоров розничной купли-продажи и бытового подряда, необходимо иметь в виду, что, исходя из п. 3 ст. 492 и п. 3 ст. 730 ГК РФ, к отношениям по указанным договорам применяются положения ГК РФ об этих видах договоров (ст. ст. 492 - 505 и 730 - 739 ГК РФ), общие положения ГК РФ о договорах купли-продажи и подряда, если иное не предусмотрено § 2 гл. 30 и § 1 гл. 37 ГК РФ (п. 5 ст. 454, п. 2 ст. 702 ГК РФ), а также положения Закона в части, не урегулированной ГК РФ.
2. Из нормы п. 2 ст. 1 Закона следует, что обязательные правила, касающиеся защиты прав потребителей, могут приниматься исключительно законодательным органом, Президентом РФ и Правительством РФ в установленных случаях. Всякие акты в указанной области, принятые какими-либо иными государственными органами, должны признаваться незаконными в установленном порядке.
Законом N 171-ФЗ п. 2 ст. 1 Закона дополнен новым абзацем, уточняющим полномочия Правительства РФ, согласно которому оно вправе издавать для потребителя и продавца (изготовителя, исполнителя, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) правила, обязательные при заключении и исполнении публичных договоров (договоров розничной купли-продажи, энергоснабжения, договоров о выполнении работ и оказании услуг). Данное дополнение основано и конкретизирует применительно к Закону правило п. 4 ст. 426 ГК РФ.
К этому следует добавить, что согласно п. 3 ст. 4 ФЗ о техническом регулировании федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, установленных ст. 5 данного ФЗ. Эта последняя норма устанавливает особенности технического регулирования в отношении оборонной продукции (работ, услуг) и продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну.
Указанное положение п. 3 ст. 4 ФЗ означает, что все ранее изданные в сфере технического регулирования указанными органами нормативные правовые акты в принципе утрачивают обязательность со дня вступления в силу ФЗ. Исключение составляют обязательные требования к продукции и связанным с нею процессам, установленные ранее Госстандартом России, Госстроем России и другими федеральными органами исполнительной власти, которые сохраняют свою обязательность до вступления в силу соответствующих технических регламентов, но только в части, соответствующей целям, указанным в п. 1 ст. 46 ФЗ о техническом регулировании.
В связи с тем, что согласно Конституции РФ гражданское законодательство отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, в Законе не предусмотрены какие-либо полномочия субъектов РФ по принятию нормативных правовых актов, регулирующих вопросы в области защиты прав потребителей. Таким образом, согласно ст. 1 Закона, отношения в области защиты прав потребителей могут регулироваться исключительно актами федерального уровня. Единственным исключением является полномочие по установлению сроков наступления сезонов для сезонных товаров, входящее по понятным причинам в компетенцию субъектов РФ (о других полномочиях субъектов РФ см. комментарий к ст. 42.1).
При применении ст. 1 Закона следует иметь в виду, что согласно ст. 4 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" впредь до приведения законов и иных правовых актов, действующих на территории РФ, в соответствие с ч. 1 Кодекса, законы и иные правовые акты РФ, а также Основы гражданского законодательства СССР и союзных республик, иные акты законодательства СССР, действующие на территории РФ в пределах и в порядке, установленных Конституцией РФ и другими актами, применяются, поскольку они не противоречат ч. 1 Кодекса.
Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (п. 3) нормы гражданского права, содержащиеся в актах субъектов РФ, изданных до введения в действие Конституции РФ, могут применяться судами при разрешении споров, если они не противоречат Конституции РФ и ГК РФ.
Статья 2. Международные договоры Российской Федерации
Комментарий к статье 2
Статья закрепляет общепризнанный принцип приоритета международного права перед внутренним правом отдельной страны. Закон разработан на основе руководящих принципов для защиты интересов потребителей, принятых Генеральной Ассамблеей ООН (1985 г.), с учетом законодательства Европейского экономического сообщества о защите прав потребителей.
Если международным договором Российской Федерации предусмотрены иные правила в области защиты прав потребителей, чем те, которые предусмотрены Законом, следует руководствоваться нормами международного договора в соответствии со ст. 7 ГК РФ.
Аналогичное правило установлено и в области технического регулирования. Согласно п. 4 ст. 4 ФЗ о техническом регулировании, если международным договором Российской Федерации в сфере технического регулирования установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора, а в случаях, если из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта, применяются правила международного договора и принятое на его основе законодательство Российской Федерации.
Статья 3. Право потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей
Комментарий к статье 3
Одной из причин введения в Закон статьи о просвещении потребителей является слабое знание ими своих прав.
Статья не только провозглашает право потребителей на просвещение в области защиты их прав, но и обеспечивает реализацию этого права путем включения соответствующих требований в государственные образовательные стандарты и программы.
Система информации потребителей об их правах обеспечивается обязательной информацией, предусмотренной Законом, а также путем проведения консультаций, семинаров государственными, муниципальными органами и общественными организациями потребителей, изданием соответствующих журналов и другой литературы и т.п.
В соответствии с п. 3 ст. 1 ФЗ о техническом регулировании его действие не распространяется на государственные образовательные стандарты.
Статья 4. Качество товара (работы, услуги)
Комментарий к статье 4
1. Одним из важнейших прав потребителя, провозглашенных Законом, является право на получение товаров, результатов работ и услуг надлежащего качества, под которыми следует понимать товары (работы, услуги), соответствующие требованиям, установленным в соответствии со ст. 4 Закона.
Четкое определение понятия надлежащего качества имеет важное значение для применения Закона, в особенности норм об ответственности за продукцию ненадлежащего качества (с недостатками). Содержание этого понятия не является неизменным.
В соответствии с ГК РФ Закон для обобщенного обозначения характеристик товара (работы, услуги), передаваемого продавцом (исполнителем) потребителю (покупателю), использует термин "качество". При этом ни ГК РФ, ни Закон не раскрывают его содержание. Данный термин применяется независимо от вида договора, его предмета и субъектного состава (гражданин, организация, индивидуальный предприниматель).
Использование этого термина является традиционным как в законодательстве, так и в быту. Однако его юридическая неопределенность требует уточнения содержания, особенно в связи с изменениями в законодательстве о техническом регулировании. Возможно, именно по этой причине ФЗ не использует термин "качество", за исключением ст. 17, регулирующей вопросы, связанные со стандартами организаций. Вместо этого используется слово "требования" (к соответствующим объектам технического регулирования). В соответствии с такой терминологией п. 1 ст. 4 Закона следует перефразировать: продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), соответствующий требованиям договора. Преимущества привязки к требованиям конкретного юридического документа очевидны. С учетом принципиальных изменений, внесенных ФЗ о техническом регулировании в систему нормативных документов в данной сфере, это особенно важно при регулировании в законодательстве вопросов ответственности за нарушение требований (см. в комментарии к ст. 43 Закона анализ ст. 14.7 КоАП РФ).
2. Закон также не раскрывает содержание понятий товара, работы, услуги. Между тем, в условиях действия ФЗ о техническом регулировании, четкое их определение, а также понятия продукции приобрело первостепенное значение, поскольку предметы регулирования в этом ФЗ определены неоднозначно.
В законодательстве РФ, в том числе в гражданском, административном, уголовном, налоговом и др., традиционно используются понятия продукции и товара для обозначения производимых материальных объектов, имеющих различное назначение и характер использования. Реализация этих объектов осуществляется в соответствии с различными договорами (поставка, розничная купля-продажа). Продукция используется в производственных (предпринимательских) целях, товары - для личного потребления граждан.
Вместе с тем указанные и другие различия между продукцией и товарами не исключают возможность установления для них единого правового регулирования в тех случаях, когда это необходимо, и не затрагивают упомянутых различий, например, в системе технического регулирования. Но при этом так или иначе обязательно должно быть указано, что действие соответствующих правил распространяется (или не распространяется) на продукцию и товары, поскольку другие различия между ними сохраняются.
К сожалению, это правило юридической техники в ФЗ не было соблюдено, что создало проблемы в понимании и применении этого Закона.
Указанный ФЗ впервые на законодательном уровне дает определение понятия "продукция", которое не является достаточно четким (см. комментарий к основным понятиям). Кроме того, в ФЗ упоминаются такие объекты регулирования, как процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции, а также работы и услуги, понятия которых также не даны.
Идентификация указанных процессов не может вызвать никаких затруднений, их сущность ясна из самих наименований и неразрывной связи с продукцией. Сложность заключается в том, что большинство этих процессов (по терминологии ГК РФ и Закона) являются работами или услугами, а на них, в отличие от процессов, согласно ФЗ не могут устанавливаться обязательные требования в технических регламентах. Таким образом, задача состоит в том, чтобы определить основные признаки работ и услуг, на которые в технических регламентах не могут устанавливаться обязательные требования. В этой связи следует указать, что в основу классификации процессов и работ, услуг положены различные подходы. Названные в ФЗ процессы отражают этапы жизненного цикла продукции, в технических регламентах на них должны устанавливаться правила, обеспечивающие безопасное осуществление изготовления, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции. Разделение на работы и услуги вызвано необходимостью отразить в законодательстве особенности регулирования этих объектов как предметов гражданско-правовых (договорных) отношений, обусловленного их несовпадающей сущностью.
Содержание понятий "работа" и "услуга" можно уяснить из определений соответствующих договоров, данных в ч. 2 ГК РФ.
Сущность понятия "работа" определена ст. 702 ГК РФ, дающей определение договора подряда: у работы имеется конечный результат, выраженный (по терминологии ФЗ) в материально-вещественной форме, который можно сдать (передать) заказчику. Статья 703 ГК РФ уточняет характер работ, выполняемых по договору подряда: изготовление или переработка (обработка) вещи либо другая работа с передачей ее результата заказчику. Но изложенная сущность работы практически равнозначна и включает в себя (по терминологии ФЗ) процессы производства и реализации продукции. Согласно ч. 2 ст. 721 ГК РФ допускается установление к работе обязательных требований. По смыслу этой нормы речь идет об обязательных требованиях к результату работы. Таким образом, из упомянутых норм ФЗ и ГК РФ можно сделать вывод, что никаких запретов на установление в технических регламентах обязательных требований к процессу работы (производства, изготовления) и к ее результату (товарам, продукции, в том числе к зданиям, строениям и сооружениям) законодательство РФ не содержит.
Сложнее вопрос с услугами. Согласно ст. 779 ГК РФ, регулирующей договор возмездного оказания услуг, под услугой понимается совершение исполнителем по заданию заказчика определенных действий или определенной деятельности. Таким образом, сущностью услуги являются сами действия, процесс их осуществления, а не их результат, выраженный в материально-вещественной форме и передаваемый заказчику, как это имеет место при выполнении работы.
В ч. 2 ст. 779 ГК РФ приведен примерный перечень услуг, включающий услуги связи, медицинские, ветеринарные, аудиторские, консультационные, информационные, по обучению, туристические. Совершенно очевидно, что при оказании некоторых из упомянутых услуг безусловно существуют определенные риски, требующие установления соответствующих норм безопасности, которые могут носить только обязательный характер. Такие требования ранее устанавливались к различным услугам в государственных стандартах без всяких сомнений в их необходимости.
Причины и основания практического запрещения в ФЗ устанавливать на выполняемые работы и оказываемые услуги обязательные требования в технических регламентах остаются неразрешимой загадкой. К этому следует добавить, что некоторые законы, принятые после вступления в силу ФЗ, в частности Закон N 171-ФЗ, допускают возможность установления на работы и услуги обязательных требований, а в ч. 1 ст. 7 Закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ (о долевом строительстве многоквартирных домов, которое осуществляется по типичному договору о работе) прямо указано, что объект строительства должен соответствовать требованиям технических регламентов, в которых, как известно, устанавливаются обязательные требования. Правда, при этом, вопреки правилам ст. 4 Закона, применение технических регламентов почему-то допускается только при отсутствии или неполноте требований к объекту строительства в договоре.
3. Содержание ст. 4 Закона практически полностью (почти текстуально) соответствует ст. 469 ГК РФ, регулирующей вопросы требований к товару, реализуемому по договору купли-продажи. Однако ст. 4 Закона регулирует вопросы предъявляемых требований не только к товарам, но также к работам и услугам. Между тем ГК РФ определяет требования к указанным объектам по-разному в случаях, когда требования к ним не предусмотрены в договоре. В ст. 469 ГК РФ (для товаров) - это обычные цели использования, а в ст. 721 данного Кодекса для работ (услуг) - обычные требования к самому объекту (результату работы). Таким образом, требования п. 2 ст. 4 Закона в отношении работ (услуг) не совпадают с требованиями к этим объектам, предусмотренными в ч. 1 ст. 721. В силу основополагающего характера ГК РФ требования к результатам работы и к услугам должны определяться в соответствии с его нормами.
4. Первым и главным источником требований, предъявляемых к товарам (работам, услугам), в Законе указан договор. В большинстве договоров условие о требованиях, которым должен соответствовать предмет договора, является важнейшим. Порядок установления требований к предметам конкретных договоров определен в статьях ГК РФ, регулирующих соответствующие отношения. Вместе с тем ГК РФ предусматривает деление договоров на два вида в зависимости от особенностей порядка их заключения и установления требований к предмету договора. Речь идет о так называемых публичных договорах и договорах присоединения.
Согласно ст. 426 ГК РФ публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание, договоры банковского вклада, личного страхования и т.п.). Практически речь идет обо всех договорах с участием гражданина-потребителя. Организация, как правило, не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения договора. Цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей. Отказ организации от заключения договора при наличии возможности предоставить товар (работу, услугу) не допускается. При необоснованном уклонении коммерческой организации от заключения публичного договора другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор и о взыскании причиненных в результате этого убытков (п. 4 ст. 445 ГК РФ).
Важно подчеркнуть, что бремя доказывания отсутствия возможности передать потребителю товар (выполнить соответствующую работу, оказать услугу) лежит на коммерческой организации (п. 55 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ").
Ст. 426 ГК РФ признает публичным договор, заключенный коммерческой организацией, т.е. организацией, занимающейся предпринимательской деятельностью.
В случаях, предусмотренных законом, Правительство РФ может издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (см. комментарий к ст. 1).
В настоящее время действует большое количество правил продажи товаров и оказания услуг, утвержденных Правительством РФ (см. комментарии к ст. ст. 26 и 38 Закона).
Условия публичного договора, не соответствующие установленным для всех потребителей или указанным обязательным правилам, являются ничтожными (п. 5 ст. 426 ГК).
Договором присоединения, согласно ст. 428 ГК, признается договор, условия которого определены одной из сторон в формулярах или иных стандартных формах и могут быть приняты другой стороной не иначе как путем присоединения к предложенному договору в целом. К таким договорам относятся практически все договоры о продаже товаров, проведении работ и оказании услуг гражданам-потребителям. Эти договоры исключают возможность обсуждения и выработки согласованных условий. Диктат одной стороны (продавца, исполнителя), вынужденный объективными условиями розничной торговли и оказания бытовых услуг, все же имеет некоторые ограничения. Присоединившаяся к договору сторона вправе потребовать расторжения или изменения договора, если договор присоединения, хотя и не противоречит закону и иным правовым актам, но лишает эту сторону прав, обычно предоставляемых по договорам такого вида, исключает или ограничивает ответственность другой стороны за нарушение обязательств либо содержит другие явно обременительные для присоединившейся стороны условия, которые она, исходя из своих разумно понимаемых интересов, не приняла бы при наличии у нее возможности участвовать в определении условий договора.
Таким образом, в данном случае речь идет не о нарушении прав потребителя, предусмотренных договором, в связи с чем рядом статей Закона ему предоставляется право на односторонний отказ от исполнения договора, а о нарушении интересов потребителя условиями договора. В этом случае, при наличии спора, расторжение или изменение договора может быть осуществлено только по решению суда.
Следует обратить внимание на то, что условия реализации упомянутого права присоединившейся стороны на расторжение или изменение договора существенно различаются в зависимости от ее статуса. Право гражданина-потребителя ничем не ограничено и зависит лишь от наличия (доказанности или недоказанности) соответствующих обстоятельств. Если же сторона присоединилась к договору в связи с осуществлением своей предпринимательской деятельности, то ее требование не подлежит удовлетворению, если будет доказано, что она знала или должна была знать, на каких условиях заключает договор.
Для применения изложенных положений ст. ст. 426 и 428 ГК РФ необходимо разъяснение упоминаемых понятий о разумности интересов и ничтожности условий договора.
В ст. 10 ГК РФ (п. 3) впервые установлено правило, что разумность действий и добросовестность участников гражданских правоотношений предполагаются. Применительно к вопросу о расторжении или об изменении договора присоединения это означает, что бремя доказывания неразумности понимания своих интересов присоединившейся стороной лежит на другой стороне, т.е. на продавце, исполнителе.
Кроме расторжения договора и одностороннего отказа от его исполнения, прекращение обязательств сторон может быть достигнуто путем признания его недействительным полностью или в определенной части.
ГК РФ предусматривает два способа признания сделки недействительной (ст. 166). Одни сделки становятся недействительными в силу признания их таковыми судом (оспоримая сделка); другие - независимо от такого признания (ничтожная сделка).
Различие, как это очевидно, существенное. В обоих случаях сделка признается недействительной по основаниям, установленным ГК РФ (§ 2 гл. 9). Требование о признании оспоримой сделки недействительной может быть предъявлено лицами, указанными в ГК РФ. Требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки может быть предъявлено любым заинтересованным лицом. Заинтересованными лицами являются лица, права или интересы которых нарушены, прокурор, органы государственного управления и общественные организации, имеющие необходимые полномочия. Они могут быть применены судом по собственной инициативе. Недействительная сделка не влечет юридических последствий и недействительна с момента ее совершения. Если иное не установлено законом, при недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке. Недействительность части сделки не влечет недействительности прочих ее частей, если можно предположить, что сделка была бы совершена и без включения недействительной ее части.
Основания признания сделки недействительной установлены в ст. ст. 162, 165, 168 - 179 ГК РФ.
Согласно ст. 168, сделка, не соответствующая закону или иным правовым актам, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.
Исходя из сказанного, условия договоров розничной купли-продажи, оказания различных услуг, не соответствующие требованиям закона, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, различных правил торговли и оказания услуг, должны признаваться ничтожными. Поэтому предъявляемые в суде требования должны касаться лишь применения последствий недействительности такого договора. (см.: Определение Верховного Суда РФ N 5В-96-39 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 3. Стр. 14).
Ничтожными являются также мнимые и притворные сделки (ст. 170), сделки, совершенные недееспособными гражданами (ст. 171), несовершеннолетними до 14 лет (ст. 172). Остальные сделки отнесены к оспоримым. Рассмотрим некоторые из них.
Статьей 173 предусмотрена недействительность сделки юридического лица, выходящей за пределы его правоспособности. Эта статья может быть применена только к тем юридическим лицам, в учредительных документах которых, согласно ст. 52 ГК РФ, должны быть определены предмет и цели деятельности. К таким лицам относятся некоммерческие организации (в том числе учреждения), казенные и унитарные предприятия.
Поскольку коммерческие организации могут осуществлять любые, не запрещенные виды деятельности, данная статья к ним не применима, если только они сами не ограничили свою правоспособность в учредительных документах. Этой же статьей признаются недействительными сделки, совершенные любым юридическим лицом, не имеющим лицензии на занятие соответствующим видом деятельности. Указанные в ст. 173 сделки являются оспоримыми и могут быть признаны судом недействительными по иску самого юридического лица, его учредителя (участника) или государственного органа, осуществляющего контроль или надзор за деятельностью юридического лица (разумеется, в пределах его компетенции). Однако суд вправе вынести такое решение, если доказано, что другая сторона сделки знала или заведомо должна была знать о ее незаконности.
Такие же факты должны быть доказаны для признания судом недействительности сделки, совершенной лицом с превышением своих полномочий (ст. 174).
Согласно ст. 178, недействительной может быть признана сделка, совершенная под влиянием существенного заблуждения, по иску заблуждавшейся стороны. Существенное значение имеет заблуждение относительно природы сделки либо тождества или таких качеств ее предмета, которые значительно снижают возможность его использования по назначению. В данном случае следует исходить из возможности использования для конкретного лица, исходя из цели приобретения предмета договора. В этом случае применяются последствия, предусмотренные п. 2 ст. 167 (каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке). Кроме того, сторона, выигравшая дело, вправе требовать возмещения реального ущерба. При этом должно быть доказано, что заблуждение возникло по вине другой стороны. Если же это не будет доказано, сторона, по иску которой сделка признана недействительной, обязана возместить другой стороне по ее требованию причиненный ей реальный ущерб, даже если заблуждение возникло по обстоятельствам, не зависящим от заблуждавшейся стороны. Это последнее правило свидетельствует о стремлении законодателя предостеречь от предъявления необоснованных исков.
Наконец, в интересующем нас плане обратимся к ст. 179 ГК РФ, регулирующей недействительность сделки, совершенной под влиянием обмана, насилия, угрозы, злонамеренного соглашения представителя одной стороны с другой стороной или стечением тяжелых обстоятельств. Каждая из таких сделок может быть признана недействительной по иску потерпевшего. Поскольку все указанные в ст. 179 основания признания сделки недействительной, в отличие от ст. 178, связаны с умышленными противоправными действиями одной стороны, последствия признания сделки недействительной отражают это обстоятельство. Потерпевшему возвращается другой стороной все полученное по сделке, а полученное потерпевшим от стороны-нарушителя обращается в доход Российской Федерации. Кроме того, потерпевшему возмещается другой стороной причиненный реальный ущерб.
Для предъявления исков, связанных с недействительностью сделок, ст. 181 ГК РФ установлены специальные сроки исковой давности. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 109-ФЗ данная статья изложена в новой редакции, которая предусматривает весьма существенные изменения, направленные на укрепление стабильности гражданских правоотношений.
Согласно новой редакции ст. 181 ГК РФ срок исковой давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки составляет три года (ранее этот срок составлял 10 лет). Течение срока исковой давности по указанному требованию начинается со дня, когда началось исполнение этой сделки (данный срок относится к сделкам, предусмотренным ст. ст. 168, 170, 171, 172).
Срок исковой давности по требованию о признании оспоримой сделки недействительной и о применении последствий ее недействительности составляет один год. Течение срока исковой давности по указанному требованию начинается со дня прекращения насилия или угрозы, под влиянием которых была совершена сделка (пункт 1 статьи 179), либо со дня, когда истец узнал или должен был узнать об иных обстоятельствах, являющихся основанием для признания сделки недействительной.
Требования к предмету в договоре могут быть отражены непосредственно путем указания его характеристик, показателей и других данных либо путем ссылки на какие-то документы, содержащие такие данные. В этой связи необходимо еще раз напомнить о принципиальных изменениях, внесенных ФЗ о техническом регулировании в систему документов, определяющих требования к товарам, работам, услугам, которая ранее определялась утратившим силу Законом РФ "О стандартизации". Это привело к тому, что критерии определения требований к товарам, работам и услугам, установленные этим ФЗ, отличаются от применяемых в ГК РФ и в Законе. Поскольку ФЗ о техническом регулировании является основополагающим актом в области определения критериев требований к продукции (работам, услугам) в договорах допустимы ссылки только на документы, предусмотренные этим ФЗ: национальные стандарты, стандарты организаций и технические регламенты.
5. Вторым требованием к товару (работе, услуге) в п. 2 ст. 4 Закона указана пригодность для использования в целях, для которых товар (работа, услуга) такого рода обычно используется. Этот критерий используется лишь тогда, когда требования к предмету договора в нем не предусмотрены независимо от причин этого. Учитывая, что речь идет об отношениях, вытекающих из договоров розничной купли-продажи и оказания услуг потребителям, такая ситуация может возникнуть, как правило, из-за непредоставления продавцом, (изготовителем, исполнителем) обязательной информации о товаре (работе, услуге).
В первоначальной редакции комментируемой статьи аналогичный критерий имел самостоятельное значение и использовался независимо от наличия или отсутствия в договоре требований к его предмету. Такое правило является целесообразным, поскольку ни в договоре, ни в соответствующих документах не оговариваются все без исключения требования, в частности те, которые являются очевидными, обычными. В случае спора обычные требования могут и должны учитываться в любом случае.
Согласно норме, предусмотренной п. 3 ст. 4 Закона, поскольку речь идет об упомянутых договорах, которые, как правило, совершаются в устной форме, указанная потребителем цель приобретения становится одним из условий договора, правда трудно доказуемым.
При выполнении работ и оказании услуг ситуация более благоприятная для потребителя. В случае заключения договора в письменной форме или выдачи каких-либо документов (квитанций и т.п.) в них можно отразить конкретные цели и требования.
При продаже товаров по образцам и описаниям образцы и описания играют роль своеобразных требований к товару.
6. Продажа товаров по образцам или описаниям является одним из видов договора розничной купли-продажи. Образцы и описания играют роль своеобразных условий договора о качестве товара. О правилах продажи товаров по образцам см. комментарий к ст. 26 Закона.
7. Третьим и последним критерием требований к товарам (работам, услугам) в п. 5 комментируемой статьи указано соответствие установленным обязательным требованиям, в частности, требованиям стандарта. Законом N 171-ФЗ в указанный пункт внесены изменения, суть которых заключается в исключении из текста упоминания о стандартах и качестве, что полностью соответствует положениям ФЗ и п. 4 ст. 469 ГК РФ (в части стандартов).
В связи с указанными изменениями необходимо еще раз обратить внимание, что законодатель сохранил возможность установления обязательных требований к работам и услугам, что не согласуется с концепцией ФЗ, на ошибочность которой в этой части уже указывалось, но одновременно воспринял позицию ФЗ о применении стандартов на добровольной основе.
При комментировании п. 4 ст. 469 ГК РФ и соответствующего ему п. 5 ст. 4 Закона (в части обязательных требований к товару) некоторые авторы недостаточно четко определяют нормативные акты, в которых могут устанавливаться обязательные требования.
Так, в комментарии к ч. 2 ГК РФ (М.: Издательство "Проспект", 2003. Стр. 25 (п. 4)) указано: "В России такие требования содержатся в различных международных, национальных стандартах, стандартах организаций (ст. ст. 7, 15, 17 Закона о техническом регулировании) и технических регламентах".
Между тем, согласно указанному ФЗ, обязательные требования к продукции могут устанавливаться исключительно в технических регламентах, а до их вступления в силу применяются обязательные требования государственных стандартов и других обязательных актов федеральных органов исполнительной власти, причем не полностью, а только в части, соответствующей целям, указанным в п. 1 ст. 46 ФЗ. Поэтому ссылка на ст. ст. 15 и 17 ФЗ является ошибкой и может ввести читателя в заблуждение, поскольку эти нормы не предусматривают включение в национальные стандарты и стандарты организации обязательных требований. Это не исключает установление в указанных документах требований по безопасности, которые могут исполняться только в добровольном (договорном) порядке.
Правовая природа международных стандартов также не позволяет говорить о их обязательности для российских субъектов права (см. п. 8 ст. 7 и ст. 12 ФЗ).
Согласно ст. 6 ФЗ о техническом регулировании технические регламенты принимаются в целях:
защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Принятие технических регламентов в иных целях не допускается.
Как видно из содержания статьи, цели принятия технических регламентов полностью соответствуют задачам защиты прав потребителей и прежде всего обеспечению безопасности приобретаемых ими товаров для жизни и здоровья людей, имущества субъектов права, окружающей среды, животных и растений.
Требования по обеспечению безопасности упомянутых объектов в своей основе сводятся к установлению для продукции и процессов тех или иных физико-химических показателей и других норм технического характера.
В отличие от этого, провозглашенная в статье еще одна цель принятия технических регламентов - предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, очевидно, может быть достигнута путем установления обязательных требований иного характера.
ФЗ не определяет ни лиц, осуществляющих указанные действия, ни характер последних. Введение в заблуждение может осуществляться в форме предоставления информации о продукции, не соответствующей ее фактическим характеристикам, или в непредоставлении необходимой информации.
Таким образом, для достижения данной цели технический регламент должен содержать меры, обеспечивающие предоставление достоверной информации и препятствующие предоставлению недостоверной. Это может быть также достигнуто путем включения в технический регламент правил оценки и подтверждения соответствия продукции установленным требованиям, содержания маркировки и других правил, направленных на защиту интересов покупателей.
Исходя из правила, сформулированного в п. 2 ст. 6 ФЗ, можно сделать вывод, что требования, включенные в технический регламент в иных, чем предусмотрено в данной статье, целях, могут рассматриваться как противоречащие закону и подлежащие оспариванию в установленном порядке.
Поскольку технический регламент может быть принят федеральным законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ, оспаривание положений технического регламента должно осуществляться в порядке, установленном для оспаривания упомянутых актов в суде.
Подведомственность и подсудность этой категории дел различным судам определяется в зависимости от уровня оспариваемого акта и правового статуса заявителя.
Согласно ст. 245 ГПК РФ суды общей юрисдикции рассматривают все дела об оспаривании нормативных правовых актов по заявлениям граждан, организаций, прокурора, если их рассмотрение не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.
В соответствии со ст. 251 ГПК РФ граждане и организации вправе обратиться в суд с заявлением о признании соответствующего акта противоречащим закону, если считают, что этим актом нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.
Граждане и организации вправе обратиться с таким заявлением, если техническим регламентом установлены требования, не отвечающие целям их принятия и нарушающие права заявителей, установленные, например, Законом. Если суд установит, что технический регламент не соответствует целям его принятия, указанным в ст. 6 ФЗ о техническом регулировании, он должен признать его недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного времени, определенного судом (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ). В этой связи Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27 января 2004 г. разъяснил, что признание акта Правительства РФ противоречащим федеральному закону не является подтверждением недействительности акта, его отмены судом и утраты юридической силы с момента издания. Это означает признание такого акта недействующим и не подлежащим применению с момента вступления в силу решения суда. Конституционный Суд РФ признал не имеющими юридической силы с момента принятия и не подлежащими применению ч. ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ в упомянутой части (см. также комментарий к ст. 17 Закона по этим вопросам).
Дела об оспаривании нормативных указов Президента РФ и нормативных постановлений Правительства РФ подсудны Верховному Суду РФ в качестве суда первой инстанции (ст. 27 ГПК РФ). Порядок производства по делам данной категории установлен в гл. гл. 23 и 24 ГПК РФ.
Дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности согласно п. 2 ст. 29 АПК РФ рассматриваются арбитражными судами, если федеральным законом это отнесено к их компетенции. Поскольку специальной такой нормы по поводу оспаривания технических регламентов не имеется, дела об оспаривании этих актов, принятых Президентом РФ или Правительством РФ, также подсудны Верховному Суду РФ и должны рассматриваться по упомянутым правилам ГПК РФ (см. п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").
Технические регламенты, принятые федеральным законом, могут быть оспорены только в том случае, если они не соответствуют Конституции РФ и нарушают конституционные права и свободы граждан. Такие дела подлежат рассмотрению в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".
В соответствии со ст. 7 ФЗ о техническом регулировании в технические регламенты должны (могут) включаться:
- требования, обеспечивающие 11 видов безопасности, указанных в п. 1 ст. 7;
- требования, обеспечивающие единство измерений;
- правила идентификации объекта регулирования;
- правила и формы оценки соответствия;
- предельные сроки оценки соответствия каждого объекта регулирования;
- требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.
При этом неоднократно подчеркивается, что требования технических регламентов должны быть минимально необходимыми и не создавать препятствий осуществлению нормальной предпринимательской деятельности. Одной из мер для выполнения этого условия является указание, что технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции и связанных с нею процессов, на которые распространяются его требования.
Это правило дополнено указанием, что сами требования технического регламента также должны быть исчерпывающими.
Юридический смысл этих норм заключается в том, что указанные требования, если они предусмотрены не в техническом регламенте, а в любом другом документе, не могут быть обязательными. С другой стороны, недопустимо какое-либо расширительное толкование или применение аналогии в отношении требований технических регламентов.
Из нормы ФЗ о том, что требования технических регламентов имеют прямое действие на всей территории РФ, следует, что исключается принятие какими-либо государственными органами РФ или ее субъектов (кроме органов, уполномоченных ФЗ) нормативных актов по вопросам, подлежащим решению в технических регламентах.
Наряду с изложением содержания технических регламентов ФЗ специально оговаривает требования, которые не могут в них включаться.
К таким требованиям отнесены:
- требования к конструкции и исполнению изделия, если это не является необходимым для достижения целей принятия технического регламента;
- требования к продукции, причиняющей вред жизни и здоровью граждан в результате накопления вредных факторов в процессе длительного использования такой продукции, когда невозможно определить степень допустимого риска.
В этих случаях технический регламент должен содержать требование об информировании приобретателя о возможном вреде и факторах его вызывающих.
Помимо изложенного общего содержания технических регламентов в них могут содержаться специальные требования к некоторым объектам. К таким требованиям относятся:
- специальные требования, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан;
- специальные требования к регулируемым объектам, применяемые в зависимости от климатических или географических особенностей их использования (например, северное или тропическое исполнение).
Особое внимание в ФЗ уделено такой составляющей технического регламента, как специальные ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры в отношении продукции.
Согласно п. 9 ст. 7 в технические регламенты включаются минимально необходимые ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры в отношении продукции, происходящей из отдельных стран и (или) мест, в том числе ограничения ввоза, использования, хранения, перевозки, реализации, утилизации, обеспечивающие биологическую безопасность.
К содержанию этих мер, помимо установления требований к продукции, ФЗ относит методы ее обработки и производства, процедуры испытаний, инспектирования, подтверждения соответствия, карантинные правила, требования к перевозке животных и растений, методы и процедура отбора проб, методы исследования и оценки риска и иные необходимые требования.
Следует подчеркнуть, что указанные меры касаются продукции животного и растительного происхождения, происходящей из определенных стран или мест, в том числе мест, находящихся на территории РФ.
Наряду с этими мерами в техническом регламенте могут содержаться требования к продукции, происходящей из всех других стран и мест.
ФЗ устанавливает специальные требования и правила разработки и применения ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер, особо подчеркивая их научную обоснованность.
Специально регламентируется порядок срочного применения указанных мер, предусмотренных техническими регламентами, при отсутствии или недостаточности их научного обоснования.
Ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры определены в ФЗ как обязательные для исполнения требования и процедуры, устанавливаемые в целях защиты от рисков, возникающих в связи с проникновением, закреплением или распространением вредных организмов, заболеваний, переносчиков болезней или болезнетворных организмов, в том числе в случае переноса или распространения их животными и (или) растениями, с продукцией, грузами, материалами, транспортными средствами, с наличием добавок, загрязняющих веществ, токсинов, вредителей, сорных растений, болезнетворных организмов, в том числе с пищевыми продуктами или кормами, а также обязательные для исполнения требования и процедуры, устанавливаемые в целях предотвращения иного связанного с распространением вредных организмов ущерба.
Таким образом, установление указанных мер по существу является одним из способов обеспечения безопасности объектов, упомянутых в определении понятия "безопасность", от воздействия факторов биологического происхождения.
Согласно п. 5 ст. 46 ФЗ о техническом регулировании до принятия соответствующих технических регламентов применение ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О карантине растений" и Законом РФ "О ветеринарии".
Федеральный закон от 15 июля 2000 г. N 99-ФЗ "О карантине растений" (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) предусматривает полномочия РФ в данной области, осуществляемые федеральным органом исполнительной власти. На этот орган возлагается осуществление государственного карантинного фитосанитарного контроля. В Законе определены меры по осуществлению контроля, обязанности предпринимателей и граждан в области обеспечения карантина, права органа контроля и др. По вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами см. Постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2005 г. N 2-П.
Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" охватывает аналогичные вопросы в отношении животных всех видов. В частности, предусматривается система ветеринарных служб, порядок государственного и ведомственного ветеринарного надзора, требования по обеспечению безопасности в ветеринарном отношении, защитные меры, ответственность за нарушение ветеринарного законодательства РФ. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в этот Закон внесены обширные изменения, касающиеся наименования и функций федеральных органов исполнительной власти, нормативно-правового регулирования в ветеринарии, полномочий РФ и ее субъектов в данной области, государственного ветеринарного надзора и прав должностных лиц, его осуществляющих и ряда других вопросов.
В связи с вопросом о содержании технических регламентов нельзя не упомянуть о таком огромном массиве обязательных нормативных правовых актов, которые именуются санитарными правилами.
Согласно определению этого понятия, данному в Федеральном законе от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", санитарные правила (государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы) - нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний.
Санитарные правила охватывают буквально все стороны жизни человека, начиная с установления требований к планировке и застройке населенных пунктов, к атмосферному воздуху и кончая требованиями к условиям воспитания и обучения людей. В том числе санитарные правила устанавливают требования ко всем видам продукции, технологиям ее изготовления, эксплуатации помещений и оборудования, включая жилые помещения, условиям труда и т.д.
Согласно ФЗ N 52-ФЗ санитарные правила имеют всеобщую обязательность, а все другие нормативные правовые акты, которыми также устанавливались обязательные требования (ГОСТы, строительные нормы и правила, правила охраны труда, ветеринарные и фитосанитарные правила), не должны противоречить санитарным правилам. Все указанные нормативные документы федеральных органов исполнительной власти подлежат обязательному исполнению до вступления в силу соответствующих технических регламентов, но только в части, соответствующей целям, указанным в п. 1 ст. 46 ФЗ (о статусе санитарных правил см. введение к Комментарию).
При применении ФЗ N 52-ФЗ необходимо учитывать, что Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в данный Закон внесены обширные изменения, касающиеся, в частности, прав и обязанностей органов исполнительной власти субъектов РФ, органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор и их должностных лиц, и ряда других вопросов.
В связи с вопросом о содержании технических регламентов обращает внимание, что ФЗ не предусматривает включение в них некоторых требований, которые согласно Закону РФ "О стандартизации" (п. 2 ст. 7) включались в государственные стандарты в качестве обязательных.
Имеются в виду требования для обеспечения технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости продукции. Информационная совместимость в определенной степени обеспечивается предусмотренным в ФЗ включением в технические регламенты требований к терминологии. Что касается требований по обеспечению технической совместимости и взаимозаменяемости продукции, то они упоминаются ФЗ в качестве целей стандартизации.
Между тем трудно переоценить значение этих требований для экономики, использования продукции, обороноспособности страны. Ведь речь идет о таких видах технической совместимости, как функциональная, геометрическая, электромагнитная, электрическая, прочностная, программная, технологическая, метрологическая, диагностическая, биологическая и т.д. Однако в ФЗ упоминается только электромагнитная совместимость.
Отсутствие требований по некоторым видам технической совместимости может привести просто к невозможности использовать некоторые виды продукции (товаров) по прямому назначению.
Исходя из принципа технического регулирования о применении единых правил установления требований к его объектам, следует считать необходимым установление упомянутых требований не только в национальных стандартах, но и в технических регламентах.
Для применения технических регламентов необходимы соответствующие единые правила и методы исследований (испытаний) и измерений, отбора образцов для указанных целей. Согласно п. 11 ст. 7 ФЗ эти правила разрабатываются с соблюдением положений его ст. 9 (т.е. по правилам разработки проектов технических регламентов) федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией в течение шести месяцев со дня официального опубликования технического регламента. Упомянутые правила и методы утверждаются Правительством РФ.
В целях обеспечения соответствия технических регламентов принципам технического регулирования Правительство РФ утверждает программу их разработки, которая ежегодно уточняется и опубликовывается в порядке, установленном для опубликования правовых актов Правительства РФ (см. распоряжение Правительства РФ от 23 ноября 2004 г. N 1511-р).
На Правительство РФ также возложены функция организации постоянного учета и анализа всех случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов, а также функция информирования приобретателей, изготовителей и продавцов о состоянии дел с соблюдением требований технических регламентов. Правительство РФ в свою очередь возложило указанные функции на Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. Порядок учета, анализа и информирования в ФЗ не определен.
Согласно определению понятия технического регламента, если он не является предметом международного договора РФ, то принимается федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ.
Следовательно, технический регламент должен вступать в силу в порядке и сроки, установленные для вступления в силу указанных нормативных правовых актов.
Однако ФЗ, учитывая необходимость определенного времени для обеспечения соблюдения требований технических регламентов (этап подготовки производства), в п. 10 ст. 7 устанавливает, что технический регламент, принятый федеральным законом или постановлением Правительства РФ, вступает в силу не ранее шести месяцев со дня его официального опубликования.
Днем официального опубликования технического регламента, очевидно, следует считать день официального опубликования федерального закона или постановления Правительства РФ, составной частью которых он является.
Согласно ст. 8 ФЗ о техническом регулировании в РФ действуют:
общие технические регламенты;
специальные технические регламенты.
Обязательные требования к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации определяются совокупностью требований общих технических регламентов и специальных технических регламентов.
Требования общего технического регламента обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Требованиями специального технического регламента учитываются технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Общие технические регламенты принимаются по вопросам:
безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования;
безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий;
пожарной безопасности;
биологической безопасности;
электромагнитной совместимости;
экологической безопасности;
ядерной и радиационной безопасности.
Специальные технические регламенты устанавливают требования только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых цели, определенные настоящим Федеральным законом для принятия технических регламентов, не обеспечиваются требованиями общих технических регламентов.
Специальные технические регламенты устанавливают требования только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, степень риска причинения вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной общим техническим регламентом.
При анализе содержания общих технических регламентов, изложенного в п. 4 ст. 8 ФЗ, обращает внимание, что его положения, в части безопасности эксплуатации и утилизации, отнесены только к машинам и оборудованию, а также к зданиям, строениям, сооружениям и безопасности использования прилегающих к ним территорий. Все другие виды безопасности изложены безотносительно к конкретным видам продукции.
В этой связи следует еще раз указать на отсутствие необходимой определенности при решении вопроса о том, какие машины и оборудование, а также строительная продукция подпадают под действие ФЗ, поскольку указанные объекты могут иметь как производственное, так и потребительское назначение.
Содержание п. 4 ст. 8 следует также рассматривать во взаимосвязи с п. 1 ст. 7 ФЗ, поскольку упомянутые в нем требования несомненно имеют общий характер, например, и особенно, требования, обеспечивающие единство измерений.
Предметом регулирования специальных технических регламентов могут быть только особенности отдельных объектов их регулирования, которые не охватываются требованиями общих технических регламентов.
Порядок разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента установлен ст. 9 ФЗ о техническом регулировании, согласно которой технический регламент принимается федеральным законом в порядке, установленном для принятия федеральных законов, с учетом положений настоящего ФЗ. Разработчиком проекта технического регламента может быть любое юридическое или физическое лицо.
В соответствии с Законом РФ от 9 июля 1993 г. N 5351-1 "Об авторском праве и смежных правах" технический регламент не является объектом авторского права, поскольку относится к официальным документам.
Порядок разработки проекта технического регламента предусматривает осуществление ряда обязательных процедур:
- опубликование уведомления о разработке проекта в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в электронно-информационной системе общего пользования.
ФЗ оговаривает основное содержание уведомления, позволяющее определить, на какую продукцию и процессы будут распространяться требования проекта, цель разработки проекта, обоснование необходимости разработки, включая требования проекта, которые отличаются от требований международных стандартов или обязательных требований, действующих на территории РФ, а также способ ознакомления с проектом, данные о разработчике и адрес для направления замечаний на проект;
- обеспечение разработчиком возможности ознакомления с проектом и получения копии проекта (за плату);
- доработка разработчиком проекта с учетом полученных замечаний;
- организация разработчиком публичного обсуждения проекта (форма обсуждения ФЗ не определена);
- составление разработчиком перечня полученных письменных замечаний с изложением их краткого содержания и результатов обсуждения;
- сохранение полученных замечаний разработчиком до дня вступления в силу технического регламента и предоставление их депутатам Государственной Думы, представителям федеральных органов исполнительной власти и экспертным комиссиям по техническому регулированию по их запросам (безвозмездно);
- опубликование уведомления о завершении публичного обсуждения в том же порядке, что и уведомления о разработке проекта.
Уведомление о завершении публичного обсуждения проекта должно содержать информацию о способе ознакомления с проектом и перечнем замечаний, данные о разработчике для связи с ним;
- обеспечение разработчиком возможности ознакомления с доработанным проектом и перечнем замечаний.
Согласно п. 6 ст. 9 обязанность по опубликованию уведомлений в своем печатном издании возложена на федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию. Установлен срок опубликования - десять дней с момента оплаты публикации.
Кто и в каком размере оплачивает опубликование уведомлений, а также порядок опубликования определяется Правительством РФ.
Положением о Министерстве промышленности и энергетики РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 284, на него возложено осуществление функций федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию.
В связи с детальным изложением в ФЗ о техническом регулировании порядка разработки проекта технического регламента возникает вопрос о последствиях нарушения процедур, предусмотренных этим порядком, до передачи проекта в Государственную Думу.
По своему характеру практически все упомянутые процедуры, в том числе процедуры, связанные с публикацией уведомлений, их содержанием, сроками опубликования, обеспечением возможности ознакомления с проектом, получения копий проекта и замечаний к нему, в соответствии с Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (в редакции Федерального закона от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ) могут быть отнесены к понятию "информация".
Непредоставление этой информации, нарушение сроков ее предоставления или требований к содержанию является нарушением права граждан, государственных органов, организаций на получение информации, предусмотренного Конституцией РФ (ст. 24) и Федеральным законом N 24-ФЗ.
Согласно ст. 24 данного Закона отказ в доступе к открытой информации или предоставление недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке.
Дела этой категории подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции или арбитражными судами в зависимости от статуса заявителя и характера его прав и интересов, которые нарушены. В арбитражных судах жалобы на действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц рассматриваются, если затронуты права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности (п. 2 ст. 29 АПК).
Дела рассматриваются в первой инстанции арбитражными судами субъектов РФ (ч. 1 ст. 34 АПК РФ) по месту нахождения указанных органов и лиц в порядке, установленном Кодексом для рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений (гл. гл. 22 и 24).
В остальных случаях дела данной категории рассматриваются судами общей юрисдикции.
При этом, в соответствии с п. 8 упомянутого Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2, дела об оспаривании действий (бездействия) указанных органов и лиц, если они являются разработчиками проектов технических регламентов, должны рассматриваться в порядке, установленном ГПК РФ для дел, возникающих из публичных правоотношений, а дела, в которых разработчиками проектов являются учреждения, предприятия, организации, их объединения и общественные объединения - по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.
Лица, в отношении которых совершены эти действия (бездействие), имеют право на возмещение понесенного ущерба в соответствии с гражданским законодательством. Причинителем ущерба должен считаться разработчик проекта технического регламента, который обязан публиковать и представлять установленную информацию о проекте. Учитывая большой объем и характер работы, необходимость серьезных финансовых затрат, можно предположить, что разработчиками, как правило, будут организации.
Руководители, служащие органов государственной власти, организаций, виновные в незаконном ограничении доступа к информации, несут ответственность в соответствии с уголовным законодательством и законодательством об административных правонарушениях.
Статья 287 УК РФ (ч. 1) предусматривает ответственность за неправомерный отказ в представлении или уклонение от представления информации (документов, материалов), а также представление заведомо неполной или ложной информации Совету Федерации или Государственной Думе Федерального Собрания РФ или Счетной палате РФ, если эти деяния совершены должностным лицом, обязанным представить такую информацию.
Административная ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации, в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации предусмотрена ст. 5.39 КоАП РФ. Для наступления ответственности по этой статье не требуется причинения гражданину какого-либо вреда.
Гражданско-правовая ответственность государственных органов, организаций, их руководителей и иных служащих, виновных в незаконном ограничении доступа к информации или предоставлении недостоверной информации, состоит в возмещении ущерба, причиненного этими действиями (бездействием). Основанием такой ответственности является нарушение разработчиками проектов технических регламентов обязанностей, предусмотренных законом.
Нарушение обязанностей в области предоставления информации о разработке проекта технического регламента может объективно привести к невозможности принять участие в публичном обсуждении проекта, представить замечания на проект или ознакомиться с ним.
Следствием этого может быть принятие технического регламента с требованиями, которые могут привести организацию или индивидуального предпринимателя к необходимости дополнительных финансовых затрат на производство, перевозку, реализацию продукции или к уменьшению размера дохода, а в отношении граждан - к нарушению их права на безопасность используемой продукции и процессов. Таким образом, гражданско-правовая ответственность в данном случае состоит во взыскании с виновного причиненных убытков.
Несоблюдение установленных процедур разработки проекта технического регламента может повлечь, кроме изложенных мер ответственности за нарушение права на информацию, также невозможность внесения проекта в Государственную Думу и его рассмотрения.
Это обстоятельство может также явиться одним из оснований для оспаривания требований технического регламента по существу, при наличии соответствующих условий.
Проект федерального закона о техническом регламенте может быть внесен в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы.
Согласно ст. 104 Конституции РФ такими субъектами являются Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ.
Эти органы и должностные лица вправе вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов по любым вопросам, в том числе проекты федеральных законов о техническом регламенте.
Право законодательной инициативы только по вопросам их ведения принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ.
Некоторые законопроекты, в том числе, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. К таким законопроектам могут быть отнесены и проекты федеральных законов о технических регламентах, если они предусматривают расходы из федерального бюджета. Такое заключение должно быть получено до внесения законопроекта в Государственную Думу, отрицательное заключение может явиться одной из причин отказа от внесения законопроекта.
ФЗ о техническом регулировании (п. 7 ст. 9) предусматривает перечень документов, необходимых для внесения проекта федерального закона о техническом регламенте в Государственную Думу. Особое внимание следует обратить на документы, подтверждающие опубликование уведомлений, предусмотренных ст. 9. Это могут быть любые документы: достоверные копии печатных публикаций, справки или письма публикаторов и т.п. Включение этих документов в перечень, представляемый с проектом федерального закона, подтверждает сделанный выше вывод о последствиях нарушения положений ФЗ об информировании, в частности, о публикации уведомлений.
Таким образом, разработчик проекта технического регламента должен обратиться к одному из упомянутых субъектов права законодательной инициативы по своему выбору с просьбой о внесении законопроекта в Государственную Думу и приложить все предусмотренные документы.
Отказ субъекта права законодательной инициативы в удовлетворении просьбы не лишает разработчика права обратиться к другому субъекту этого права.
ФЗ предусматривает обязательное направление Государственной Думой внесенного проекта федерального закона со всеми предусмотренными документами на отзыв Правительству РФ. Указанный отзыв дается по существу проекта федерального закона уже внесенного в Государственную Думу. Отзыв Правительства РФ может быть как положительным, так и отрицательным в отношении всего проекта или его части и направляется в Государственную Думу в течение месяца со дня получения проекта федерального закона о техническом регламенте.
В отзыве Правительства РФ должно быть учтено заключение экспертной комиссии по техническому регулированию.
Только при соблюдении всех упомянутых требований и в соответствии с правилами Регламента Государственной Думы законопроект может быть включен в повестку дня.
Проект федерального закона о техническом регламенте, принятый Государственной Думой в первом чтении, подлежит публикации в тех же изданиях, которые предусмотрены ФЗ для публикации уведомлений о разработке проекта технического регламента и о завершении его публичного обсуждения. К опубликованному проекту в установленный срок могут быть направлены поправки, которые публикуются только в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме не позднее чем за месяц до рассмотрения законопроекта во втором чтении. Федеральный орган по техническому регулированию обязан опубликовать проект федерального закона в течение десяти дней с момента оплаты публикации.
Порядок опубликования проекта и размер платы за это определяется Правительством РФ. Указанные и другие вопросы решены в Постановлении Правительства РФ от 5 ноября 2003 г. N 673 "Об опубликовании и размере платы за опубликование документов о разработке, обсуждении и экспертной оценке проектов технических регламентов, проектов законодательных и иных нормативных правовых актов о технических регламентах". Этим Постановлением Правительства РФ утверждено Положение об опубликовании уведомлений, проектов нормативных актов и заключения экспертной комиссии по техническому регулированию, опубликование которых предусмотрено ст. ст. 9 и 10 ФЗ.
Постановлением установлены размеры платы за опубликование указанных документов, предусмотрено осуществление этих расходов за счет средств федерального бюджета, выделенных на данные цели.
Положением установлено, что Госстандарт России (ныне - Ростехрегулирование) публикует все упомянутые документы в печатном издании Комитета - журнале "Вестник технического регулирования". Кроме того, проект федерального закона, проект постановления Правительства РФ о техническом регламенте, заключение экспертной комиссии по техническому регулированию публикуются также на официальном сайте Комитета в сети Интернет.
По усмотрению разработчика проекта технического регламента уведомления о разработке проекта и о завершении его публичного обсуждения могут быть опубликованы также в информационной системе общего пользования за счет разработчика.
Уведомления направляются в Госстандарт России по формам, прилагаемым к Положению, и публикуются им в 10-дневный срок с даты оплаты опубликования.
Положением предусмотрено, что срок публичного обсуждения проекта технического регламента исчисляется со дня выхода в свет первой партии тиража упомянутого журнала, в котором опубликовано уведомление о разработке проекта, и не может быть менее двух месяцев.
Проект федерального закона, подготовленный ко второму чтению, снова направляется Государственной Думой на отзыв Правительству РФ не позднее чем за месяц до второго чтения. Правительство РФ направляет отзыв в Государственную Думу, подготовленный с учетом заключения экспертной комиссии по техническому регулированию, в течение месяца. Экспертные комиссии по техническому регулированию осуществляют экспертизу только проектов технических регламентов. ФЗ определяет рамочный состав комиссий. Порядок их создания и деятельности утверждается Правительством РФ, а персональный состав - федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию. Положение о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию утверждено Постановлением Правительства РФ от 21 августа 2003 г. N 513. Заключения экспертных комиссий подлежат обязательному опубликованию в тех же изданиях, где публикуются уведомления, предусмотренные ФЗ. Порядок опубликования заключений и размер платы за это устанавливается Правительством РФ.
Пункт 10 ст. 9 ФЗ определяет единственный орган государственной власти, который обязан начать процедуру внесения изменений в технический регламент или его отмены при наличии оснований, предусмотренных в данном пункте. Таким органом является Правительство РФ.
Эта его обязанность никоим образом не влияет на право субъектов права законодательной инициативы вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений, дополнений или отмене технического регламента.
Основаниями для изменения или отмены технического регламента являются его несоответствие названным в п. 12 ст. 7 ФЗ задачам, обеспечение решения которых возложено на Правительство РФ. Как видно из перечня этих оснований они касаются требований, предъявляемых к техническим регламентам о соответствии их показателей интересам национальной экономики, уровню развития ее материально-технической базы современному научно-техническому уровню развития в соответствующей области, международным нормам и правилам, принятым РФ. То есть речь идет о приведении требований технических регламентов в соответствие с мировым уровнем развития и принятыми РФ обязательствами в целях обеспечения конкурентоспособности отечественной продукции. Одновременно будет достигаться другая цель - приведение технических регламентов в соответствие с интересами национальной экономики.
Несоответствие технических регламентов развитию материально-технической базы экономики может выражаться в отставании их требований от возможностей производства либо, наоборот, в неспособности производства обеспечить выполнение требований технических регламентов из-за низкого уровня оборудования или технологии. В последнем случае внесение изменений (отмена) в технический регламент необходимо также и для предотвращения необоснованного применения мер ответственности за несоблюдение практически невыполнимых требований.
Иные субъекты права законодательной инициативы не связаны указанными основаниями при постановке вопроса о внесении изменений или отмене технических регламентов.
Согласно п. 10 ст. 9 ФЗ процедура внесения изменений или отмены технических регламентов Правительством РФ должна осуществляться в порядке, предусмотренном ст. ст. 9 и 10 ФЗ для их разработки и принятия. Это означает, что процедура должна начинаться с разработки проекта изменений или отмены и публикации уведомления о разработке проекта в порядке, предусмотренном п. 3 ст. 9. В дальнейшем проект изменений (отмены) должен пройти все процедуры, предусмотренные ст. 9, с учетом особенностей, установленных в ст. 10 ФЗ.
Таким образом, если речь идет о внесении изменений или отмене технического регламента, принятого Президентом РФ, то проект этих изменений (отмены) может быть представлен Президенту РФ и принят им без публичного обсуждения, но с соблюдением всех других процедур, установленных ст. 9 для разработки проекта технического регламента.
Если технический регламент принят международным договором, то предложения о его изменении или отмене разрабатываются в порядке, установленном в п. п. 2 - 6 ст. 9 ФЗ.
Проект постановления Правительства РФ о внесении изменений или отмене технического регламента, принятого им в соответствии с п. 3 ст. 10, разрабатывается и принимается в порядке, предусмотренном этой нормой и п. п. 2 - 6 ст. 9 ФЗ.
Ст. 10 ФЗ о техническом регулировании установлен особый порядок разработки и принятия технических регламентов. Согласно этой статье в исключительных случаях при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, и в случаях, если для обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации необходимо незамедлительное принятие соответствующего нормативного правового акта о техническом регламенте, Президент Российской Федерации вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения.
Технический регламент может быть принят международным договором (в том числе договором с государствами - участниками Содружества Независимых Государств), подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В этом случае проект технического регламента разрабатывается в порядке, установленном пунктами 2 - 6 статьи 9 настоящего Федерального закона.
До вступления в силу федерального закона о техническом регламенте Правительство Российской Федерации вправе издать постановление о соответствующем техническом регламенте, разработанном в порядке, установленном п. п. 2 - 6 ст. 9 настоящего Федерального закона.
Проект постановления Правительства Российской Федерации о техническом регламенте, подготовленный к рассмотрению на заседании Правительства Российской Федерации, не позднее чем за месяц до его рассмотрения направляется на экспертизу в соответствующую экспертную комиссию по техническому регулированию, которая создана и осуществляет свою деятельность в порядке, установленном пунктом 9 статьи 9 настоящего Федерального закона. Проект постановления Правительства Российской Федерации о техническом регламенте рассматривается на заседании Правительства Российской Федерации с учетом заключения соответствующей экспертной комиссии по техническому регулированию.
Проект постановления Правительства Российской Федерации о техническом регламенте должен быть опубликован в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме не позднее чем за месяц до его рассмотрения на заседании Правительства Российской Федерации. Порядок опубликования указанного проекта постановления устанавливается Правительством Российской Федерации.
Со дня вступления в силу федерального закона о техническом регламенте соответствующий технический регламент, изданный указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации, утрачивает силу.
Статья 10 определяет случаи и порядок разработки проекта и издания технического регламента, являющихся исключением из общих правил, установленных ст. 9 Закона.
Таким образом, ст. ст. 9 и 10 ФЗ однозначно установлено, что основными юридическими формами утверждения технического регламента являются федеральный закон и международный договор. В исключительных случаях, установленных п. 1 ст. 10, технический регламент может быть издан Президентом РФ на ограниченный срок.
Следует обратить внимание, что в числе объектов, возникновение угрозы которым является основанием для издания технического регламента Президентом РФ, отсутствуют такие объекты, как имущество любых собственников и меры по предупреждению действий, вводящих в заблуждение приобретателей, хотя защита этих объектов входит в число целей принятия технических регламентов (ст. 6 ФЗ).
Основания издания Президентом РФ технических регламентов являются достаточно определенными и убедительными. Этого нельзя сказать об основаниях издания этих актов Правительством РФ. Точнее, такие основания вообще отсутствуют, что создает почву для безграничного издания технических регламентов. Это обстоятельство подрывает принципиальное положение ФЗ о принятии технических регламентов законом. В принципе предоставленное Правительству РФ право, вероятно, является необходимым, но основания его применения должны быть точно определены в ФЗ подобно тому, как это сделано в отношении права Президента РФ. Использованное в п. 3 ст. 10 выражение "до вступления в силу федерального закона о техническом регламенте" вопреки толкованию некоторых практиков не содержит никаких оснований издания Правительством РФ технических регламентов.
Одним из возможных оснований издания Правительством РФ технических регламентов может быть следующая ситуация.
Как следует из ФЗ, между днем получения Государственной Думой разработанного в порядке, предусмотренном ст. 9 ФЗ, проекта федерального закона о техническом регламенте и днем его вступления в силу проходит значительный промежуток времени, необходимый для его рассмотрения, принятия и введения в действие.
В целях недопущения правового вакуума в этот период Правительству РФ может быть предоставлено право издать постановление о техническом регламенте, если он разработан в соответствии с общими правилами, предусмотренными п. п. 2 - 6 ст. 9 ФЗ.
В свете изложенного представляет интерес первый утвержденный технический регламент - Специальный технический регламент "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ", утвержденный Постановлением Правительства РФ от 12 октября 2005 г. N 609 и вступивший в силу по истечении 6 месяцев со дня официального опубликования (опубликован в "Российской газете" от 21 октября 2005 г.).
Прежде всего можно отметить отсутствие в указанном Постановлении ссылки на основания утверждения Регламента именно Правительством РФ, а не законом.
Во-вторых, вопреки логике положений ст. 8 ФЗ данный Специальный регламент утвержден без ссылки на соответствующий общий технический регламент и основания необходимости принятия специального регламента.
Согласно п. 4 и 5 Регламента объектами технического регулирования являются автомобильная техника, выпускаемая в обращение на территории РФ, в том числе легковые автомобили, являющиеся товаром народного потребления.
Технические требования к автомобильной технике, порядок подтверждения ее соответствия и документы о соответствии определены в Регламенте путем ссылки на Правила Европейской экономической комиссии ООН.
8. В решениях некоторых судов одним из признаков несоответствия продукции установленным на нее требованиям признается отсутствие сертификата соответствия на продукцию, подлежащую обязательной сертификации.
Представляется, что такой подход является ошибочным. Требования к товарам установлены ст. 469 ГК РФ и ст. 4 Закона, которые не содержат упоминания о сертификате. Наличие сертификата обязательной сертификации является одним из обязательных условий реализации товара. Вопросы обязательной сертификации и других форм подтверждения соответствия продукции обязательным требованиям регулируются нормами ФЗ о техническом регулировании и п. 4 ст. 7 Закона. Нарушение данных норм следует рассматривать как нарушение установленных законом правил продажи товаров, а не как нарушение требований к самим товарам.
В судебной практике имеются случаи неправильного толкования п. 2 ст. 469 ГК РФ (п. 3 ст. 4 Закона).
Согласно Постановлению Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 июня 2005 г., истец обратился в арбитражный суд с иском о признании недействительным договора купли-продажи клавиатуры к портативному компьютеру, поскольку заблуждался относительно возможности ее использования.
Арбитражный суд иск удовлетворил. Постановлением апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменено и в иске отказано. При этом данный суд установил, что истец поставил продавца в известность о требованиях к клавиатуре и, в частности, о ее совместимости с компьютером определенной марки, имевшимся у него. Однако проданная клавиатура не соответствовала этим требованиям. Тем самым продавец нарушил требования п. 2 ст. 469 ГК РФ.
Арбитражный суд кассационной инстанции указал, что при таких обстоятельствах вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии оснований для признания договора недействительным, как совершенного под влиянием заблуждения покупателя, является обоснованным.
Таким образом, в результате ошибочного определения основания исковых требований, истец лишил себя возможности предъявления требований, предусмотренных ст. 475 ГК РФ и взыскания неустойки в соответствии с § 2 гл. 23 указанного Кодекса.
Из приведенных судебных актов следует, что цели приобретения товара, о которых продавец был поставлен в известность покупателем, являются условием договора купли-продажи о качестве товара. Нарушение этого условия влечет установленную законом соответствующую ответственность, а не признание договора недействительным.
Статья 5. Права и обязанности изготовителя (исполнителя, продавца) в области установления срока службы, срока годности товара (работы), а также гарантийного срока на товар (работу)
Комментарий к статье 5
1. Сроки, регулируемые настоящей статьей, играют важную роль в обеспечении защиты прав потребителей и определении пределов ответственности изготовителей, исполнителей, продавцов и других контрагентов потребителя. Понятия этих сроков, порядок утверждения и исполняемая роль неоднократно претерпевали изменения.
В комментируемой статье регулируются три вида сроков: срок службы, срок годности, гарантийный срок. При этом установление того или иного срока на товар (результат работы) зависит от его вида и характера: на товары (работы) длительного использования устанавливается срок службы (в добровольном или обязательном порядке); на товары (работы), которые по истечении определенного периода считаются непригодными для использования по назначению, в обязательном порядке устанавливается срок годности; на все товары (работы) может устанавливаться гарантийный срок.
Нетрудно заметить, что в ст. 5 вообще не предусмотрено установление каких-либо сроков на услуги, оказываемые потребителям. Вместе с тем, в п. 1 этой статьи (в редакции Закона N 171-ФЗ) имеется ссылка на п. 6 ст. 29 Закона, которая, определяя права потребителя при обнаружении им недостатков работы либо услуги, использует сроки службы на эти объекты в качестве периодов для обнаружения в них недостатков, т.е. принципиально допускает их установление. Очевидно, что сущность услуги как таковой не позволяет устанавливать на нее срок службы, связанный с длительным периодом использования материально-вещественных объектов. Поэтому связь услуги со сроком службы в п. 6 ст. 29 Закона должна быть устранена.
В ГК РФ вопросы об упомянутых сроках регулируются также в отношении товаров и работ, но раздельно, в числе норм о соответствующих видах договоров. При этом регулирование касается только сроков годности и гарантийных сроков, срок службы не регулируется. Общие положения о купле-продаже ГК РФ регулируют вопросы о гарантийных сроках и сроках годности (ст. ст. 470 - 473). Общие положения о подряде ГК РФ регулируют вопросы гарантийных сроков (ст. ст. 722, 724). Сроки годности и службы упоминаются также в связи с вопросами возмещения вреда, причиненного в результате недостатков товара, работы или услуги (ст. 1097).
В ГК РФ не определена роль изготовителя товара (исполнителя работы) в установлении сроков, отсутствует определение понятия "срок службы". Эти вопросы решены в Законе. Таким образом, применению подлежат нормы как ГК РФ, так и Закона в зависимости от регулируемого вопроса.
2. Срок службы определен в п. 1 комментируемой статьи как период, в течение которого действует обязательство изготовителя (исполнителя) обеспечивать потребителю возможность использования товара (работы) по его целевому назначению и нести ответственность за существенные недостатки, возникшие в этот период по его вине.
Законом N 171-ФЗ указание на вину изготовителя (исполнителя) заменено словами: "на основании пункта 6 статьи 19 и пункта 6 статьи 29 настоящего Закона". Указанные нормы расширяют круг ответственных лиц и устанавливают иные основания ответственности (см. комментарии к указанным статьям).
Возможность использовать товар (работу) по назначению обеспечивается различными мерами, которые должен осуществить изготовитель, исполнитель (см. комментарии к понятию "существенный недостаток", ст. ст. 6 и 12 Закона).
Срок службы устанавливается на товары (работы) длительного использования. Законодатель выделил две группы таких товаров (работ).
В одну, согласно п. 2 ст. 5 Закона, входят товары (работы), которые по истечении определенного периода могут представлять опасность для жизни, здоровья потребителя, причинять вред его имуществу или окружающей среде. На эти товары (работы), в том числе на комплектующие изделия (детали, узлы, агрегаты), изготовитель (исполнитель) обязан установить срок службы. Перечень таких товаров (но не работ) в соответствии с требованием Закона был утвержден Постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. N 720 и включает восемь групп товаров: для детей, для профилактики и лечения заболеваний в домашних условиях, оборудование и приборы для отопления и горячего водоснабжения, сантехника, предметы обстановки дома, хозяйственные товары, культтовары, спортивные товары, прогулочные суда и плавсредства, технические средства для домашнего содержания животных и по уходу за растениями.
Согласно указанному Постановлению N 720 срок службы на эти товары должен устанавливаться изготовителем в соответствии с нормами законодательства о защите прав потребителей, иными правовыми актами, обязательными требованиями государственных стандартов или другими обязательными правилами и содержаться в информации о товаре, предоставляемой потребителю (покупателю).
В другую группу товаров (работ) длительного использования входят все остальные, не включенные в упомянутый Перечень, на которые изготовитель (исполнитель) вправе устанавливать срок службы. Таким образом, во вторую группу входят практически все работы.
Законом N 171-ФЗ из п. 2 ст. 5 Закона исключено указание об утверждении Правительством РФ перечня товаров (работ), на которые изготовитель (исполнитель) обязан устанавливать срок службы. Это обстоятельство как бы оставляет открытым вопрос об объектах, на которые указанная обязанность изготовителя (исполнителя) распространяется. Данный вопрос не возникал бы, если бы законодатель, внося упомянутые изменения в Закон, сделал отсылку к правилам ФЗ. Поскольку это не произошло, а область распространения ФЗ неоднозначна, вопрос остается без четкого ответа. Однако ответ на него может быть дан на основе смысла п. 2 ст. 5 Закона, который состоит в том, чтобы обеспечить возможность безопасного использования товара (работы) по назначению в течение срока службы. Известно, что вопросы обеспечения безопасности продукции и связанных с нею процессов в соответствии с ФЗ решаются в технических регламентах. Из этого следует, что изготовитель (исполнитель) будет обязан установить срок службы на всю продукцию, на которую будут приняты технические регламенты, содержащие требования по обеспечению ее безопасности. И продолжительность срока службы должна определяться исходя из этих требований.
До вступления в силу технических регламентов обязанность по установлению срока службы на соответствующие товары должна определяться на основании Перечня товаров, утвержденного упомянутым Постановлением Правительства РФ N 720. Основанием для такого вывода являются правила, предусмотренные п. 1 ст. 46 ФЗ, которые должны неукоснительно соблюдаться при установлении сроков службы в указанный период времени. Вместе с тем остается открытым вопрос о возможности и необходимости установления срока службы на другие (в том числе новые) товары. Поскольку после вступления в силу Закона N 171-ФЗ Правительство РФ не уполномочено вносить изменения и дополнения в упомянутый Перечень товаров, вопрос об установлении срока службы на другие товары должен решаться изготовителем в соответствии с п. 1 ст. 5 Закона с учетом потенциальной опасности этих объектов. Побудительным мотивом для установления срока службы на соответствующие товары (работы) являются более жесткие условия ответственности за обнаруженные существенные недостатки, предусмотренные в ст. ст. 19 и 29 Закона (см. комментарии к этим статьям).
Срок службы может исчисляться единицами времени (часами, месяцами, годами), а также единицами работы (пробегом транспортных средств, наработкой до первого отказа и т.п.). В практике широко применяется комбинированное исчисление срока службы в тех и других единицах.
Продолжительность срока службы определяет гарантированный изготовителем период использования товара по назначению, основанный на объективных данных его эксплуатации, испытаний, специальных исследований и т.п. Искусственное, необоснованное занижение срока службы чревато повышенной возможностью нарушения обязательств по обеспечению безопасности товара, причинения вреда жизни и здоровью потребителя, окружающей среде и, как следствие этого, экономическими потерями.
3. Определенная группа товаров, в силу их принципиального отличия от товаров длительного использования имеет специальное регулирование по некоторым вопросам. Речь идет о продуктах питания, парфюмерно-косметических товарах, медикаментах, изделиях бытовой химии и т.п. Их особенность заключается в том, что они с течением времени утрачивают свои первоначальные потребительские свойства, а в некоторых случаях одновременно с этим приобретают качества, делающие их потенциально опасными для жизни, здоровья, имущества потребителя и окружающей среды. На эти товары изготовитель обязан устанавливать срок годности - период, по истечении которого товар считается непригодным для использования по назначению. При этом возможная причина непригодности (утрата потребительских свойств, опасность) не имеет значения. Перечень таких товаров также утвержден упомянутым Постановлением Правительства РФ N 720. Этот Перечень содержит обширный список основных продовольственных товаров (включая продукцию хлебопекарной промышленности, кондитерские, сахаристые и мучные изделия, растительные масла и продукты их переработки, продукцию консервной и овощесушильной промышленности, пивобезалкогольной и чайной промышленности, пищевые концентраты, мясо и мясопродукты, продукцию молочной и маслосыродельной промышленности, рыбные продукты, продукты детского питания), а также непродовольственные товары следующих групп: товары для профилактики и лечения заболеваний в домашних условиях, парфюмерно-косметические товары, товары бытовой химии, культтовары, товары для досуга и развлечений, средства для домашнего содержания рыб, птиц и зверей и ряд других.
Постановлением Правительства РФ от 10 мая 2001 г. N 361 изменена редакция пункта 2 Постановления N 720, который теперь запрещает продажу соответствующих товаров при отсутствии информации только о сроках годности (ранее - и о сроках службы), что соответствует правилу п. 5 ст. 5 Закона и характеру этих товаров, исключающих возможность установления на них сроков службы.
Законом N 171-ФЗ, так же как это было сделано в отношении сроков службы, из п. 4 ст. 5 Закона исключено указание на утверждение Правительством РФ перечня товаров, на которые изготовитель обязан устанавливать срок годности. Данное обстоятельство влечет те же последствия, которые были указаны выше в отношении вопроса о перечне товаров, на которые должен устанавливаться срок службы. Учитывая единую цель установления сроков службы и годности - обеспечение безопасного использования товаров по назначению - и их правовую природу, на срок годности должен быть распространен ответ, содержащийся в комментарии в отношении перечня товаров, на которые должен устанавливаться срок службы.
Срок годности определяется различными способами: путем указания предельного срока реализации, указания даты изготовления и срока хранения, годности и т.п. Единственным критерием определения продолжительности срока годности являются физико-химические свойства товара.
О последствиях неустановления срока службы или годности в случае, когда они должны быть установлены, см. комментарии к ст. ст. 12, 14, 19 и 29 Закона.
Сущность данного в Законе определения срока годности полностью соответствует определению, содержащемуся в ст. 472 ГК РФ. Согласно п. 1 этой статьи обязанность определять срок годности может быть предусмотрена законом или в установленном им порядке. Смысл этого правила заключается в определении нормативного акта, в котором указанная обязанность может быть установлена. Это правило реализовано в п. 4 ст. 5 Закона, который устанавливает группы товаров, на которые должен устанавливаться срок годности и лиц, на которых эта обязанность возлагается. Однако некоторые авторы ошибочно толкуют норму п. 1 ст. 472 ГК РФ, полагая, что в законе или даже в подзаконном акте может (должна) определяться продолжительность срока годности. Так, например, в упомянутом уже комментарии ч. 2 ГК РФ (М.: Издательство "Проспект", 2003. Стр. 29) автор утверждает: "Срок годности определяется либо нормативным актом (напр., стандартом), либо на его основе - изготовителем товара. В первом случае он не может быть изменен ни изготовителем товара, ни сторонами договора купли-продажи. Во втором случае изготовитель, видимо, вправе продлить срок годности товара, если обнаружилось, что товар сохраняет свои потребительские свойства и не представляет опасности для покупателя в течение более длительного периода времени, чем предполагалось изначально".
Столь обширная цитата приведена в связи с тем, что утверждение автора противоречит Закону и ГК РФ, а с учетом характера товаров может привести к причинению вреда потребителю. Порядок установления сроков годности в условиях действия ФЗ о техническом регулировании изложен выше.
К этому следует добавить, что п. 4 ст. 5 Закона однозначно определяет - срок годности устанавливается изготовителем товара самостоятельно. Никаких упоминаний о каких-либо нормативных актах, в том числе и о стандартах, нет.
Кстати, в утратившем силу Законе РФ "О стандартизации" установление в государственных стандартах сроков службы, годности или гарантийных сроков также не предусматривалось.
Согласно ФЗ о техническом регулировании в стандартах вообще не могут устанавливаться обязательные требования, а содержание технических регламентов не предусматривает установление каких-либо сроков (см. ст. 7).
Рассуждения автора комментария о возможности изменения срока годности, очевидно, вызваны непониманием его природы и методов определения продолжительности.
Срок годности имеет пресекательный характер, его истечение влечет недопустимость реализации и употребления товара по назначению.
Продолжительность срока определяется на основе исследования свойств товара, объективного подтверждения периода их сохранения. Поэтому изменение установленного срока годности возможно только в случае придания товару новых свойств.
4. Согласно п. 6 ст. 5 Закона гарантийным сроком считается период, в течение которого потребитель должен констатировать наличие в товаре (результате работы) недостатков, чтобы иметь право на удовлетворение требований, предусмотренных Законом, соответствующими лицами. Законом N 171-ФЗ в число обязанных лиц дополнительно включены уполномоченные организации и индивидуальные предприниматели, а также импортеры товаров, чем существенно расширены и укреплены права потребителей. Этим же Законом п. 6 ст. 5 дополнен абзацами, согласно которым изготовитель вправе принять обязательство в отношении недостатков товара, обнаруженных по истечении установленного им гарантийного срока (дополнительное обязательство). Содержание дополнительного обязательства изготовителя, срок его действия и порядок осуществления потребителем прав по такому обязательству определяются изготовителем. Очевидно, дополнительные обязательства должны иметь взаимовыгодный характер, в частности, служить увеличению объема продаж товаров изготовителя.
ГК РФ (ст. 470) предусматривает два момента, когда товар должен соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 469.
Когда гарантийный срок не установлен, товар должен соответствовать указанным требованиям в момент передачи его покупателю, если иной момент определения соответствия товара не предусмотрен договором. В этом случае, т.е. после передачи покупателю, товар в пределах разумного срока должен быть пригодным для обычных целей использования товаров такого рода. По смыслу этой нормы (п. 1 ст. 470) говорить о соответствии товара каким-либо установленным требованиям после его передачи покупателю нельзя. Можно требовать только пригодности для обычных целей использования.
Если же гарантийный срок установлен - товар должен соответствовать установленным требованиям в течение этого срока.
Аналогичное понимание сущности гарантийного срока предусмотрено ст. 722 ГК РФ для результата работы.
Следствием такого подхода является распределение бремени доказывания времени появления недостатков товара между потребителем и его контрагентами (см. комментарий к ст. 18 Закона).
Установление гарантийного срока согласно п. 6 ст. 5 не является обязательным. Гарантийный срок может устанавливаться в договоре с потребителем.
Согласно п. 6 комментируемой статьи гарантийный срок вправе устанавливать изготовитель товара (исполнитель работы). В отличие от этого, ст. 722 ГК РФ говорит не об установлении продолжительности гарантийного срока определенными лицами, а о случае, когда необходимость установления такого срока предусмотрена законом, иным правовым актом, договором подряда или обычаями делового оборота.
В уже цитированном комментарии ч. 2 ГК РФ при анализе ст. 470 ГК РФ, относящейся к договору купли-продажи (п. 2, стр. 26), утверждается, что гарантийные сроки могут устанавливаться также обязательными требованиями нормативных актов (в первую очередь - технических регламентов). Еще конкретнее эта мысль выражена в п. 1 комментария к ст. 722 ГК РФ (стр. 401): "Гарантийный срок на результат работы может быть установлен законом, иным правовым актом, договором или даже обычаем делового оборота".
Указание на первую очередь означает возможность установления обязательных требований в каких-то иных нормативных актах. Но дело заключается в том, что ФЗ о техническом регулировании не знает иных таких актов, кроме технических регламентов, и не предусматривает установление в последних гарантийных сроков на продукцию. Иного решения вопроса, чем это сделано в Законе, не могло быть по определению. Продолжительность гарантийного срока чисто коммерческое, договорное условие, не регулируемое государством. Поэтому точку зрения автора указанного комментария ГК РФ следует признать ошибочной, не основанной на законе.
Не вдаваясь в причины и обоснованность различного регулирования в ГК РФ вопроса об обязательности установления гарантийных сроков на товары и результаты работы и отмечая единое регулирование этого вопроса в п. 6 ст. 5 Закона, следует отметить, что содержание ст. 722 ГК РФ не дает достаточных оснований для вывода о том, что продолжительность гарантийного срока на результат конкретной работы может определяться нормативными правовыми актами. Представляется, что ст. 722 ГК РФ следует толковать в том смысле, что она, в лучшем случае, допускает установление в нормативных правовых актах лишь рамочных норм продолжительности гарантийного срока, не отменяя права исполнителя на его конкретизацию. Высказанная мысль может быть подтверждена п. 5 ст. 7 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости...", согласно которому гарантийный срок для объекта долевого строительства устанавливается договором и не может составлять менее чем пять лет.
В отличие от срока службы и срока годности гарантийный срок может устанавливаться на любые товары (работы), имеет чисто коммерческий характер, является средством конкурентной борьбы на рынке. Однако необходимость его установления, правильное определение его продолжительности могут существенно повлиять на экономические результаты деятельности изготовителя и продавца товара.
Законом N 171-ФЗ п. 7 ст. 5 Закона, определяющий порядок установления гарантийного срока продавцом, изложен в новой редакции, согласно которой продавец вправе установить гарантийный срок только в том случае, если он не установлен изготовителем. Этой новеллой п. 7 приведен в соответствие с п. 6, который предусматривает, что лицом, устанавливающим гарантийный срок на товар, является изготовитель. В предыдущей редакции п. 7 допускалось установление продавцом гарантийного срока и в том случае, когда он был установлен изготовителем, но только большей продолжительности, чем установленный последним. Таким образом, новой редакцией п. 7 устранена возможность существования двух гарантийных сроков и связанных с этим проблем во взаимоотношениях между изготовителем и продавцом товара, а также потребителя с ними.
Пункт 7 дополнен двумя абзацами о праве продавца принять дополнительное обязательство в отношении недостатков товара, обнаруженных по истечении гарантийного срока, установленного изготовителем. Содержание указанных дополнений в принципе аналогично дополнению, внесенному в п. 6 в отношении изготовителя. Различие между этими дополнениями состоит в том, что условия дополнительного обязательства изготовителя определяет он сам, а условия дополнительного обязательства продавца определяются его договором с потребителем. Однако указанное отличие имеет чисто формальный характер, поскольку договор розничной купли-продажи является договором присоединения, условия которого определяются продавцом.
Дополнением в п. 7 прямо не решен вопрос о праве продавца принять дополнительное обязательство в отношении недостатков товара, обнаруженных по истечении гарантийного срока, установленного им самим. Из смысла дополнения следует, что это вполне возможно.
Законом N 171-ФЗ ст. 5 дополнена п. 8, определяющим условия ответственности изготовителя и продавца за недостатки товара, обнаруженные в течение срока действия дополнительного обязательства и после его окончания. В первом случае ответственность наступает в соответствии с абз. 2 п. 6 ст. 18 Закона, т.е. как за недостатки товара, обнаруженные в течение установленного гарантийного срока, а во втором - в соответствии с п. 5 ст. 19 Закона, т.е. как за недостатки, обнаруженные после его истечения. Различие между указанными условиями ответственности заключается в том, на кого (потребителя или его контрагента) возлагается бремя доказывания времени и причин возникновения недостатков товара.
5. Закон непосредственно не определяет продолжительность сроков, упомянутых в ст. 5, а также методы определения их конкретной продолжительности.
Сопоставительный анализ п. п. 1 и 2 ст. 5 и п. 2 ст. 7 Закона позволяет сделать бесспорный вывод о том, что срок службы является не только сроком, в течение которого изготовитель обеспечивает возможность использования товара по назначению мерами, предусмотренными ст. 6 Закона, но и сроком безопасного использования товара. Поэтому конкретная продолжительность срока службы определяется объективными свойствами товара в период его использования.
Еще более определенно в Законе подчеркнута связь срока годности с безопасностью товара (см. п. 2 ст. 19). Различие между этими двумя родственными сроками вытекает из характера товаров, на которые они устанавливаются, и степенью их опасности. В связи с этим установлен различный порядок их исчисления. Товары, на которые устанавливается срок годности, начинают терять свои свойства с момента их изготовления, а товары длительного пользования, на которые устанавливается срок службы, - как правило, с начала их использования. Таким образом, основное назначение срока службы и срока годности - определять период безопасности соответствующих товаров на основе исследования их физико-химических характеристик.
Установленный п. 2 ст. 7 Закона десятилетний срок обеспечения безопасности, если срок службы не установлен, является произвольным, объективно не связан со сроком службы и, следовательно, не может влиять на продолжительность последнего.
Гарантийный срок, в отличие от срока службы и срока годности, не является объективным, его продолжительность определяется коммерческими соображениями, но, разумеется, с учетом надежности товара. Основное его назначение - установить период обнаружения недостатков товаров, за которые виновное лицо несет ответственность.
В связи со сроками, регулируемыми в настоящей статье, следует обратить внимание на то, что действие Закона распространяется на товары (работы), реализуемые в России независимо от места их происхождения и национальной принадлежности изготовителя (продавца, исполнителя), т.е. в том числе на импортные товары (работы) и иностранные юридические лица. Поэтому при заключении контрактов на поставку товаров по импорту следует обращать особое внимание на те условия, которые вытекают из требований Закона. Это касается в первую очередь обеспечения безопасности товаров, других обязательных требований, установления соответствующих сроков. При этом следует иметь в виду, что предусмотренные внешнеторговыми контрактами гарантийные сроки обязательны лишь для сторон договора международной купли-продажи, но вовсе не обязательны для внутренней торговли в РФ. В этой связи следует обратить внимание на аналогичный подход к условиям применения технических регламентов и стандартов, предусмотренный соответственно в п. 6 ст. 7, п. 2 ст. 15 и п. 2 ст. 17 ФЗ о техническом регулировании (см. комментарии к понятиям технического регламента, национального стандарта и стандарта организации).
Статья 6. Обязанность изготовителя обеспечить возможность ремонта и технического обслуживания товара
Комментарий к статье 6
Ремонт и техническое обслуживание товара являются способами обеспечения возможности его использования по назначению в течение срока службы. Из смысла этой нормы следует, что она распространяется только на изготовителей товаров длительного пользования.
Ответственность за правильность определения объема и ассортимента запасных частей, поставку их соответствующим предприятиям торговли и по техническому обслуживанию несет изготовитель. На нем лежит также ответственность за создание необходимого количества предприятий по техническому обслуживанию и ремонту либо за заключение на эти работы договоров с другими предприятиями. Следует отметить, что эти обязанности изготовителей совпадают с их собственными интересами, поскольку заставляют планировать оптимальный объем и ассортимент производства запасных частей, позволяют повысить конкурентоспособность продукции и объем товарооборота, обезопасить себя от возможных необоснованных претензий. Во избежание последнего изготовитель должен документально фиксировать начало производства товара и дату снятия его с производства.
В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения изготовителем указанных обязанностей потребитель вправе требовать возмещения причиненных ему убытков в соответствии со ст. 13 Закона. Неисполнение или ненадлежащее исполнение изготовителем своих обязанностей может выражаться в отсутствии в продаже либо в предприятиях по техническому обслуживанию и ремонту необходимых запчастей, отказе в обслуживании или ремонте по другим причинам, отсутствии самих предприятий такого рода.
Убытки могут состоять из вынужденных расходов, например, стоимости проезда на такси при невозможности использовать автомобиль и другие транспортные средства; стоимости пошива одежды в ателье - при невозможности использовать швейную машинку; стоимости ремонта товара в мастерской - при отсутствии в продаже запасных частей и т.п.
Убытки должны взыскиваться с изготовителя по общим правилам об ответственности за нарушение обязательства при осуществлении предпринимательской деятельности.
В связи с обязанностью изготовителя обеспечить техническое обслуживание и ремонт товаров возникает вопрос об объемах поставки и о географических границах этой обязанности. Что касается объемов поставки запасных частей, то, по нашему мнению, они должны определяться объемом выпуска и надежностью товара, а также сложностью ремонта и технического обслуживания. Если эти последние заключаются, например, в замене предохранителя, то большая часть запасных предохранителей должна направляться в торговлю. Если же речь идет о необходимости вскрытия телевизора для замены детали, узла, то, разумеется, подавляющая часть этих деталей должна направляться в ремонтные предприятия. География поставки запасных частей в торговлю и ремонтные предприятия должна определяться местонахождением покупателя - торгового предприятия по договору поставки.
Статья 7. Право потребителя на безопасность товара (работы, услуги)
Комментарий к статье 7
1. См. комментарий к понятию "безопасность товара".
Пункт 1 ст. 7 Закона провозглашает право потребителя на безопасность приобретаемых им товаров, работ и услуг, а также устанавливает, что требования, которые должны обеспечивать безопасность упомянутых объектов, являются обязательными и устанавливаются законом или в установленном им порядке. Следует отметить, что Закон N 171-ФЗ не внес никаких изменений в п. 1 ст. 7, подтвердив тем самым необходимость установления обязательных требований по безопасности к товарам, работам и услугам, реализуемым потребителям. Приведенные положения безусловно являются правильными и обоснованными. В то же время в ФЗ установление на товары, работы и услуги таких требований не предусмотрено. Ранее уже указывалось на ошибку последнего Закона в этой части, которая должна быть устранена. В этой связи автором было высказано мнение, что до внесения соответствующих изменений в ФЗ требования по безопасности товаров, работ и услуг должны устанавливаться в стандартах организаций либо в соответствующих договорах, если они вопреки ФЗ не установлены в технических регламентах. Это может в какой-то мере обеспечить безопасность потребителей.
2. Согласно п. 2 ст. 7 изготовитель (исполнитель) обязан обеспечивать безопасность товара (работы) не бесконечно, а в течение определенных сроков, устанавливаемых им самим в соответствии со ст. 5 Закона в зависимости от характера товара (работы). Этими сроками являются срок службы или срок годности (см. комментарий к ст. 5 Закона).
В том случае, когда установление срока службы не является обязательным (п. 1 ст. 5) и он не установлен, изготовитель (исполнитель) обязан обеспечить безопасность товара (работы) в течение 10 лет со дня передачи товара (работы) потребителю.
Согласно п. 5 ст. 5 Закона продажа товара (работы) по истечении установленного срока годности, а также товара (работы), на который должен быть установлен срок годности, но он не установлен, запрещается. Аналогичная норма в отношении товаров (работ), на которые должен устанавливаться срок службы, в Законе отсутствует. Представляется, что это является упущением, поскольку согласно п. 2 ст. 7 Закона срок службы, так же как и срок годности, являются сроками безопасного использования товара (работы), а имеющиеся различия отражают различный характер объектов, на которые они устанавливаются.
3. Одним из способов обеспечения безопасности товара (работы, услуги) Закон предусматривает разработку и доведение до потребителя специальных правил использования товара, его хранения, транспортировки и утилизации. Эти правила должны быть разработаны изготовителем (исполнителем), если они необходимы для обеспечения безопасности товара (работы, услуги). Речь идет именно об особых, специальных, а не об общеизвестных правилах. Изготовитель (исполнитель) обязан указать эти правила в сопроводительной документации на товар (работу, услугу), на этикетке, маркировкой или иным способом. Продавец (исполнитель), в соответствии с Законом, обязан эти правила довести до сведения потребителя.
Таким образом, ответственность за определение необходимости и разработку специальных правил, как было указано, несет изготовитель (исполнитель). Это обстоятельство важно подчеркнуть, поскольку распределение обязанностей между изготовителем (исполнителем) и продавцом может иметь существенное значение при определении ответственного лица за причиненный вред в том случае, если специальные правила не были разработаны, утверждены, доведены до потребителя либо оказались недостаточными.
4. Пункт 4 ст. 7 Закона устанавливает необходимость обязательного подтверждения соответствия товаров (работ, услуг), на которые установлены обязательные требования, обеспечивающие их безопасность. Порядок обязательного подтверждения соответствия установлен в ФЗ.
В соответствии с его положениями Законом N 171-ФЗ из текста п. 4 ст. 7 Закона исключены упоминание стандартов и правило об утверждении Правительством РФ перечней товаров (работ, услуг), подлежащих обязательному подтверждению соответствия. Очевидно, это сделано в связи с тем, что согласно ФЗ стандарты не являются обязательными, а необходимость обязательного подтверждения соответствия определяется в техническом регламенте на соответствующую продукцию. Таким образом, Закон N 171-ФЗ по умолчанию воспринял указанные положения ФЗ, не сделав необходимой отсылки к нему. Если следовать логике упомянутых изменений, товары, подлежащие обязательному подтверждению соответствия, должны определяться техническими регламентами, а до их вступления в силу Перечнем товаров, подлежащих обязательной сертификации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1013, а также Перечнем продукции, подлежащей декларированию соответствия, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 7 июля 1999 г. N 766. Однако в Законе это прямо не отражено.
При этом необходимо учитывать, что Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. N 72 признан утратившим силу Перечень работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1013. Это решение отражает позицию ФЗ (п. 2 ст. 46), согласно которой обязательное подтверждение соответствия осуществляется только в отношении продукции (в отношении товаров вопрос неясен). Однако Закон сохранил обязательное подтверждение соответствия в отношении работ и услуг.
Вопросы подтверждения соответствия урегулированы в гл. 4 ФЗ о техническом регулировании.
Согласно его ст. 18 подтверждение соответствия осуществляется в целях:
удостоверения соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, стандартам, условиям договоров;
содействия приобретателям в компетентном выборе продукции, работ, услуг;
повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг на российском и международном рынках;
создания условий для обеспечения свободного перемещения товаров по территории Российской Федерации, а также для осуществления международного экономического, научно-технического сотрудничества и международной торговли.
Подтверждение соответствия является одной из форм оценки соответствия. В число других форм оценки соответствия, предусмотренных ФЗ, входит, в частности, государственный контроль (надзор). Сущностью всех форм оценки соответствия и их целью является установление соответствия объекта предъявляемым требованиям. Различаются эти формы способами и методами проведения оценки, а также органами, производящими оценку, и ее объектами.
Установленные ФЗ правила подтверждения соответствия в значительной мере основаны на выдержавших испытание временем нормах Закона РФ "О сертификации продукции и услуг".
Принципиальным решением является сохранение в ФЗ принципа добровольного и обязательного подтверждения соответствия, являющегося следствием установления требований к объектам технического регулирования в документах, имеющих обязательный государственный статус или в документах рекомендательного (договорного) характера.
Разумеется, в этих правилах отражены новеллы, внесенные ФЗ в решение вопросов технического регулирования. Главной из них является исключение из объектов обязательного подтверждения соответствия работ и услуг (см. комментарий к понятию продукции).
Изложенные в ст. 18 ФЗ цели подтверждения соответствия являются общими для всех объектов технического регулирования, независимо от их принадлежности к объектам обязательного или добровольного подтверждения соответствия.
Все изложенные цели подтверждения соответствия в конечном счете имеют единую направленность - придать потребителям продукции, работ и услуг уверенность в соответствии их показателей соответствующим документам.
В соответствии со ст. 19 ФЗ подтверждение соответствия осуществляется на основе принципов:
доступности информации о порядке осуществления подтверждения соответствия заинтересованным лицам;
недопустимости применения обязательного подтверждения соответствия к объектам, в отношении которых не установлены требования технических регламентов;
установления перечня форм и схем обязательного подтверждения соответствия в отношении определенных видов продукции в соответствующем техническом регламенте;
уменьшения сроков осуществления обязательного подтверждения соответствия и затрат заявителя;
недопустимости принуждения к осуществлению добровольного подтверждения соответствия, в том числе в определенной системе добровольной сертификации;
защиты имущественных интересов заявителей, соблюдения коммерческой тайны в отношении сведений, полученных при осуществлении подтверждения соответствия;
недопустимости подмены обязательного подтверждения соответствия добровольной сертификацией.
Подтверждение соответствия разрабатывается и применяется равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, которые являются изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями.
Положения ст. 19 ФЗ являются общими для всех форм подтверждения соответствия.
Для характеристики принципов подтверждения соответствия следует указать прежде всего на четкое разделение подтверждения соответствия на обязательное и добровольное, а также на осуществление обязательного подтверждения соответствия только в отношении продукции, к которой установлены требования в технических регламентах.
Важнейшим принципом обязательного подтверждения соответствия является установление перечня форм и схем подтверждения соответствия для определенных видов продукции в технических регламентах, а не в документах, утверждаемых федеральным органом исполнительной власти.
Практика работы по сертификации в части ее стоимости вызывала многочисленные жалобы заявителей. Поэтому возведение уменьшения затрат заявителя и сроков осуществления подтверждения соответствия в принцип деятельности в этой области выглядит вполне обоснованным. Данный принцип является одним из элементов общего принципа подтверждения соответствия о защите имущественных интересов заявителя. Смысл этого принципа состоит в том, чтобы в результате подтверждения соответствия заявителю не был причинен материальный ущерб.
В практике работы органов по добровольной сертификации возник вопрос о том, распространяется ли на сертификат соответствия, выданный в системе добровольной сертификации, правило об уплате за выдачу сертификата соответствия государственной пошлины в сумме 100 руб., установленное п. 78 ст. 333.33 части второй Налогового кодекса РФ (НК). Несмотря на незначительный размер госпошлины, вопрос приобрел принципиальный характер. Представляется, что ответ на него должен быть отрицательным. Согласно ст. 333.17 НК плательщиками госпошлины признаются организации и физические лица, если они, в частности, обращаются за совершением юридически значимых действий, предусмотренных гл. 25.3 НК. Юридически значимыми действиями (к которым приравнена выдача документов) являются действия, которые влекут возникновение определенных прав и обязанностей у соответствующих субъектов (см. ст. 8 ГК РФ). Выдача сертификата соответствия в результате проведения обязательной сертификации влечет возникновение у заявителя права на реализацию продукции, соответствующей обязательным требованиям к ней. Без такого сертификата реализация продукции не допускается. В отличие от этого, право на реализацию продукции, не подлежащей обязательному подтверждению соответствия, не зависит от наличия какого-либо сертификата. Следовательно, выдача сертификата органом по добровольной сертификации не является юридически значимым действием, поскольку не влечет возникновение у заявителя прав и обязанностей, вытекающих из данных действий. Сертификат добровольной сертификации лишь подтверждает соответствие продукции необязательным требованиям, на которые она была сертифицирована.
Таким образом, госпошлина должна уплачиваться только за выдачу сертификата соответствия органом по обязательной сертификации.
Не меньшее значение в этом плане имеет принцип соблюдения коммерческой тайны заявителя, разглашение которой может нанести немалый ущерб (см. комментарий к ст. 40 Закона).
Изложенные в п. 1 ст. 19 ФЗ принципы подтверждения соответствия распространяются как на обязательную, так и на добровольную формы подтверждения.
На обе указанные формы распространяется и норма п. 2 ст. 19 ФЗ о разработке и применении подтверждения соответствия в равной мере независимо от страны (места) происхождения продукции, осуществления процессов, работ и услуг, видов сделок и их участников.
Норма п. 2 аналогична упомянутым нормам в отношении применения технических регламентов, национальных стандартов и стандартов организаций.
Смысл этой нормы в отношении подтверждения соответствия состоит в том, что установленные ФЗ правила подтверждения соответствия распространяются в том числе на ввозимую в РФ продукцию, изготовленную за рубежом, и другие объекты технического регулирования.
Согласно ст. 20 ФЗ подтверждение соответствия на территории Российской Федерации может носить добровольный или обязательный характер. Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации. Обязательное подтверждение соответствия осуществляется в формах принятия декларации о соответствии или обязательной сертификации. Порядок применения форм обязательного подтверждения соответствия устанавливается настоящим Федеральным законом.
Порядок применения добровольного подтверждения соответствия определен ст. 21 ФЗ.
Добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Добровольное подтверждение соответствия может осуществляться для установления соответствия национальным стандартам, стандартам организаций, системам добровольной сертификации, условиям договоров.
Объектами добровольного подтверждения соответствия являются продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работы и услуги, а также иные объекты, в отношении которых стандартами, системами добровольной сертификации и договорами устанавливаются требования. Столь широкое определение объектов добровольного подтверждения соответствия позволяет включить в их число товары (работы, услуги), реализуемые потребителям.
Функции органа по сертификации определены следующим образом:
осуществляет подтверждение соответствия объектов добровольного подтверждения соответствия;
выдает сертификаты соответствия на объекты, прошедшие добровольную сертификацию;
предоставляет заявителям право на применение знака соответствия, если применение знака соответствия предусмотрено соответствующей системой добровольной сертификации;
приостанавливает или прекращает действие выданных им сертификатов соответствия.
Система добровольной сертификации может быть создана юридическим лицом и (или) индивидуальным предпринимателем или несколькими юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями.
Лицо или лица, создавшие систему добровольной сертификации, устанавливают перечень объектов, подлежащих сертификации, и их характеристик, на соответствие которым осуществляется добровольная сертификация, правила выполнения предусмотренных данной системой добровольной сертификации работ и порядок их оплаты, определяют участников данной системы добровольной сертификации. Системой добровольной сертификации может предусматриваться применение знака соответствия.
Система добровольной сертификации может быть зарегистрирована федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.
Для регистрации системы добровольной сертификации в федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию представляются:
свидетельство о государственной регистрации юридического лица и (или) индивидуального предпринимателя;
правила функционирования системы добровольной сертификации, которыми предусмотрены положения настоящей статьи;
изображение знака соответствия, применяемое в данной системе добровольной сертификации, если применение знака соответствия предусмотрено, и порядок применения знака соответствия;
документ об оплате регистрации системы добровольной сертификации.
Регистрация системы добровольной сертификации осуществляется в течение пяти дней с момента представления документов, предусмотренных настоящим пунктом для регистрации системы добровольной сертификации, в федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию. Порядок регистрации системы добровольной сертификации и размер платы за регистрацию устанавливаются Правительством Российской Федерации. Плата за регистрацию системы добровольной сертификации подлежит зачислению в федеральный бюджет.
Отказ в регистрации системы добровольной сертификации допускается только в случае непредставления документов, предусмотренных настоящей статьей, или совпадения наименования системы и (или) изображения знака соответствия с наименованием системы и (или) изображением знака соответствия зарегистрированной ранее системы добровольной сертификации. Уведомление об отказе в регистрации системы добровольной сертификации направляется заявителю в течение трех дней со дня принятия решения об отказе в регистрации этой системы с указанием оснований для отказа.
Отказ в регистрации системы добровольной сертификации может быть обжалован в судебном порядке.
Федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию ведет единый реестр зарегистрированных систем добровольной сертификации, содержащий сведения о юридических лицах и (или) об индивидуальных предпринимателях, создавших системы добровольной сертификации, о правилах функционирования систем добровольной сертификации, которыми предусмотрены положения настоящей статьи, знаках соответствия и порядке их применения. Федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию должен обеспечить доступность сведений, содержащихся в едином реестре зарегистрированных систем добровольной сертификации, заинтересованным лицам.
Порядок ведения единого реестра зарегистрированных систем добровольной сертификации и порядок предоставления сведений, содержащихся в этом реестре, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.
Проведение добровольной сертификации в условиях рыночной экономики приобретает все большее значение в конкурентной борьбе, поскольку заявленные изготовителем продукции (работ, услуг) характеристики подтверждаются независимой и компетентной организацией.
ФЗ сохранил (разумеется, с учетом новых решений) принципиальные положения осуществления добровольной сертификации, предусмотренные Законом РФ "О сертификации продукции и услуг", в частности, осуществление подтверждения по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации.
В соответствии с новой системой документации, установленной ФЗ, добровольная сертификация проводится на соответствие национальным стандартам, стандартам организаций, а также на соответствие системам добровольной сертификации и условиям договоров о требованиях к реализуемой продукции (работам, услугам).
В этой связи следует отметить, что два последних документа ранее в законодательстве не предусматривались. С другой стороны, в указанный перечень документов, на соответствие которым проводится добровольная сертификация, не включены ТУ, рецептуры и подобные им технические документы, которые ранее в законодательстве присутствовали.
Объектами добровольной сертификации могут быть любые объекты технического регулирования, на которые указанными в ФЗ документами установлены соответствующие требования, кроме объектов, на которые утверждаются технические регламенты.
В отличие от Закона РФ "О сертификации продукции и услуг" (ст. 18) Закон не содержит указания об осуществлении добровольной сертификации специальным органом по добровольной сертификации, входящим в систему добровольной сертификации, а ограничивается только перечислением его функций.
ФЗ также не воспроизводит положения Закона о сертификации (ст. 18), которыми было определено, что органом по добровольной сертификации может быть юридическое лицо, образовавшее систему добровольной сертификации, а также юридическое лицо, взявшее на себя эти функции по договору с создателем системы добровольной сертификации.
ФЗ не содержит каких-либо специальных требований к форме собственности и организационно-правовой форме юридического лица, выполняющего функции органа по добровольной сертификации.
При этом необходимо иметь в виду, что деятельность органа по добровольной сертификации является коммерческой и, следовательно, на юридическое лицо, взявшее на себя функции указанного органа, распространяются соответствующие правила ГК РФ.
Кроме того, необходимо учитывать, что, согласно принципам технического регулирования (ст. 3 ФЗ), органы по сертификации должны быть независимы от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей продукции, работ и услуг; их функции не могут выполняться органами государственного контроля (надзора) и органами по аккредитации.
Если обратиться к понятию органа по сертификации, определение которого дано в ст. 2 ФЗ, то необходимо отметить, во-первых, что оно носит общий характер, т.е. распространяется на органы по сертификации независимо от формы последней.
Во-вторых, определено, что органом по сертификации может быть юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, аккредитованные в установленном порядке, т.е. аккредитация является обязательным условием функционирования любого органа по сертификации.
Между тем ФЗ не содержит никаких конкретных указаний на необходимость аккредитации органа по добровольной сертификации и порядок ее осуществления, в то время как в отношении органа по обязательной сертификации на это указано прямо (ст. 26).
Из этого следует, что либо "забыли" указать на необходимость аккредитации органа по добровольной сертификации, либо "забыли" в определении понятия "орган по сертификации" указать, что оно относится только к органу по обязательной сертификации.
Представляется, что в условиях усиления роли добровольной сертификации, понятие органа по сертификации, данное в ФЗ, и предусматривающее аккредитацию любых органов по сертификации, является правильным.
К этому следует добавить, что одним из принципов технического регулирования, охватывающего и добровольную сертификацию, является единство системы и правил аккредитации.
Аккредитация органов по добровольной сертификации тем более необходима, что перечень ее объектов столь разнообразен, что без специализации органов обойтись невозможно.
Собственно говоря, такое решение данного вопроса предусмотрено в гл. 5 ФЗ, которая регулирует вопросы аккредитации безотносительно к формам сертификации. Согласно п. 3 ст. 31 ФЗ аккредитация всех органов по сертификации и испытательных лабораторий осуществляется в едином порядке, установленном Правительством РФ.
В этой связи необходимо уточнить формулировки ФЗ в отношении органов по добровольной сертификации.
Функции органа по добровольной сертификации в ФЗ в основном не претерпели изменений по сравнению с Законом РФ о сертификации продукции и услуг.
В связи с функциями органа по добровольной сертификации необходимо отметить следующее.
ФЗ не содержит никаких предписаний о форме и содержании сертификата соответствия или о порядке их установления.
Этот вопрос может быть решен постановлением Правительства РФ либо в рамках системы добровольной сертификации на основании рекомендаций уполномоченного федерального органа исполнительной власти.
Предоставление заявителям права на применение знака соответствия данной системы добровольной сертификации осуществляется в соответствии с договором о проведении сертификации, одним из условий которого указанное право является.
Основания приостановления или прекращения действия сертификата соответствия ФЗ не определены.
В принципе такими основаниями могут быть те или иные нарушения правил системы добровольной сертификации или условий договора о проведении сертификации. Конкретные основания и порядок приостановления или прекращения действия сертификата соответствия должны быть определены в правилах данной системы добровольной сертификации, с которыми заявитель должен быть ознакомлен.
Порядок создания и функционирования систем добровольной сертификации претерпел существенные изменения по сравнению с Законом РФ "О сертификации продукции и услуг".
Во-первых, согласно ФЗ создать систему добровольной сертификации может не только юридическое лицо, но также и индивидуальный предприниматель или оба указанных субъекта.
Это изменение еще раз подчеркивает предпринимательский характер этой деятельности.
Так же как это было отмечено в отношении органа по сертификации, ФЗ не содержит каких-либо требований к форме собственности и организационно-правовой форме юридического лица, создающего систему добровольной сертификации. К такому юридическому лицу применимы те же ограничительные требования, которые упомянуты в отношении органа по добровольной сертификации.
Во-вторых, в ФЗ отсутствует обязательное требование о регистрации системы и знака соответствия в специально уполномоченном федеральном органе исполнительной власти в области сертификации в установленном им порядке. В ФЗ такой орган вообще не предусмотрен.
Система добровольной сертификации может считаться созданной при выполнении требований п. 2 ст. 21 ФЗ. Особое внимание необходимо обратить на установление перечня сертифицируемых объектов и их характеристик. Заключенный договор на проведение добровольной сертификации объектов, не предусмотренных документами системы сертификации, может быть признан судом недействительным, как заключенный с нарушением специальной правоспособности лица, осуществляющего функции органа по сертификации (ст. 173 ГК РФ).
Правила выполнения работ в системе, кроме определения организационных основ, должны, очевидно, включать схемы сертификации, порядок отбора образцов продукции и их испытаний, порядок идентификации и оценки объектов сертификации, форму сертификата соответствия, порядок его выдачи, приостановления или прекращения действия и т.д.
Среди участников системы главная роль принадлежит органам по сертификации и испытательным лабораториям. Именно они заключают с заявителями соответствующие договоры, выполняют работы и несут ответственность за надлежащее выполнение условий договоров. Поэтому их правовое положение в системе и порядок деятельности должны быть подробно определены. Если упомянутые органы не совпадают с создателями системы сертификации, то должны быть определены условия отношений между этими участниками системы.
Вопрос о регистрации систем добровольной сертификации изложен в п. 3 ст. 21 ФЗ таким образом, что может толковаться по-разному.
Выражение "может быть зарегистрирована" может пониматься как указание на необязательный, добровольный характер регистрации, поскольку при ее обязательности принято писать "подлежит регистрации" или "регистрируется".
Но указанное выражение во взаимосвязи с п. 4 данной статьи можно понимать и как условие обязательной регистрации о предоставлении на регистрацию определенных в п. 3 документов, непредставление которых является основанием для отказа в регистрации.
Представляется, что правильным является последнее толкование вопроса.
Согласно п. 4 ст. 21 ФЗ отказ в регистрации системы добровольной сертификации допускается только в случаях непредставления документов, предусмотренных п. 3, или совпадения наименования системы или изображения знака соответствия с ранее зарегистрированными. Полагаю, что в этих случаях создатель системы вправе вновь обратиться за регистрацией после устранения указанных причин.
Таким образом, отказ в регистрации системы добровольной сертификации в связи с выбором объектов сертификации и их характеристик, несовершенством правил выполнения работ, определением участников системы и по другим причинам, связанным с существом работы, ФЗ не предусмотрен.
Однако вызывает серьезные сомнения возможность регистрации системы добровольной сертификации в случае нарушения принципов технического регулирования и принципов подтверждения соответствия, например, в случае включения в перечень объектов, подлежащих сертификации, таких, которые подлежат обязательному подтверждению соответствия, или несоблюдения требований к органам по сертификации, или нарушения иных требований законодательства.
В этой связи необходимо отметить, что установленный в п. 4 перечень оснований для отказа в регистрации системы является исчерпывающим и может быть изменен только путем внесения изменений в ФЗ.
Порядок судебного обжалования отказа в регистрации системы добровольной сертификации определяется в зависимости от юридического статуса участников и правовой природы отношений, возникающих между ними при регистрации.
Как уже отмечалось, создателями системы добровольной сертификации могут быть юридические лица и индивидуальные предприниматели. Регистрирующий орган является федеральным органом исполнительной власти.
Предметом жалобы является уведомление об отказе в регистрации, которое, согласно ФЗ, должно содержать основания отказа. Таким образом, уведомление должно быть квалифицировано как решение государственного органа по делу, возникшему из административных правоотношений в связи с предпринимательской деятельностью жалобщика. Согласно ст. 29 АПК РФ такие дела подведомственны арбитражным судам.
Порядок рассмотрения дел об оспаривании, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в арбитражных судах предусмотрен в гл. гл. 22 и 24 АПК РФ (см. комментарий к ст. 17 Закона).
Согласно ст. 22 ФЗ объекты сертификации, сертифицированные в системе добровольной сертификации, могут маркироваться знаком соответствия системы добровольной сертификации. Порядок применения такого знака соответствия устанавливается правилами соответствующей системы добровольной сертификации.
Применение знака соответствия национальному стандарту осуществляется заявителем на добровольной основе любым удобным для заявителя способом в порядке, установленном национальным органом по стандартизации.
Объекты, соответствие которых не подтверждено в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, не могут быть маркированы знаком соответствия.
Как уже отмечалось, знаки соответствия применяются только для маркировки объектов технического регулирования, прошедших добровольную сертификацию на соответствие требованиям системы добровольной сертификации или национальному стандарту. Порядок применения знака соответствия устанавливается соответственно в правилах системы добровольной сертификации или в документах национального органа по стандартизации. Порядок применения знака соответствия системы является обязательным для заявителей как условие договора о проведении добровольной сертификации, а знака соответствия национальному стандарту - в силу закона.
В случае применения знака соответствия без проведения добровольной сертификации в установленном ФЗ порядке и без согласия органа по сертификации виновное лицо может быть привлечено к гражданско-правовой ответственности за причинение вреда имущественным интересам.
Незаконное применение знака соответствия при реализации товаров, работ и услуг является по существу способом обмана потребителей относительно потребительских свойств указанных объектов и нарушением их права на получение достоверной информации о реализуемом товаре (работе, услуге). Указанные действия в отношении граждан могут повлечь административную ответственность индивидуальных предпринимателей, должностных лиц и юридических лиц на основании ст. 14.7 (обман потребителей) или 14.8 (нарушение иных прав потребителей) КоАП РФ в зависимости от конкретных обстоятельств дела.
Порядок применения знака соответствия национальному стандарту установлен Приказом Госстандарта России от 15 апреля 2003 г. N 225.
Общие вопросы обязательного подтверждения соответствия решены в ст. 23 ФЗ, согласно которой:
обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента;
объектом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации;
форма и схемы обязательного подтверждения соответствия могут устанавливаться только техническим регламентом с учетом степени риска недостижения целей технических регламентов;
декларация о соответствии и сертификат соответствия имеют равную юридическую силу независимо от схем обязательного подтверждения соответствия и действуют на всей территории Российской Федерации;
работы по обязательному подтверждению соответствия подлежат оплате заявителем.
Правительством РФ устанавливается методика определения стоимости работ по обязательному подтверждению соответствия, которая предусматривает применение единых правил и принципов установления цен на продукцию одинаковых или сходных видов независимо от страны и (или) места ее происхождения, а также лиц, которые являются заявителями.
Действие статьи распространяется на обе формы обязательного подтверждения соответствия.
Выпускаемой в обращение продукцией является готовая продукция, реализуемая ее изготовителем, находящимся на территории РФ, или ввозимая импортером на территорию РФ, выпускаемая в таможенном режиме выпуска для свободного обращения в соответствии с правилами Таможенного кодекса РФ.
Таким образом, изготовленная продукция, предназначенная для использования на самом предприятии, например, составные части, узлы для комплектации конечной продукции, не подлежит обязательному подтверждению соответствия, даже если на нее утверждены технические регламенты.
Но когда такая продукция поставляется покупателю в качестве готового изделия, в частности, в качестве запасных частей и деталей, она подлежит обязательному подтверждению соответствия, если это предусмотрено техническим регламентом.
Выпускаемыми в обращение зданиями и сооружениями, очевидно, следует считать указанные объекты, принятые в эксплуатацию в установленном порядке.
Ст. 24 ФЗ устанавливает правила осуществления первой и наиболее перспективной формы обязательного подтверждения соответствия - декларирования соответствия.
Согласно этой статье декларирование соответствия осуществляется по одной из следующих схем:
принятие декларации о соответствии на основании собственных доказательств;
принятие декларации о соответствии на основании собственных доказательств, доказательств, полученных с участием органа по сертификации и (или) аккредитованной испытательной лаборатории (центра) (далее - третья сторона).
При декларировании соответствия заявителем может быть зарегистрированное в соответствии с законодательством Российской Федерации на ее территории юридическое лицо или физическое лицо в качестве индивидуального предпринимателя, либо являющиеся изготовителем или продавцом, либо выполняющие функции иностранного изготовителя на основании договора с ним в части обеспечения соответствия поставляемой продукции требованиям технических регламентов и в части ответственности за несоответствие поставляемой продукции требованиям технических регламентов (лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя).
Круг заявителей устанавливается соответствующим техническим регламентом.
Схема декларирования соответствия с участием третьей стороны устанавливается в техническом регламенте в случае, если отсутствие третьей стороны приводит к недостижению целей подтверждения соответствия.
При декларировании соответствия на основании собственных доказательств заявитель самостоятельно формирует доказательственные материалы в целях подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов. В качестве доказательственных материалов используются техническая документация, результаты собственных исследований (испытаний) и измерений и (или) другие документы, послужившие мотивированным основанием для подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов. Состав доказательственных материалов определяется соответствующим техническим регламентом.
При декларировании соответствия на основании собственных доказательств и полученных с участием третьей стороны доказательств заявитель по своему выбору в дополнение к собственным доказательствам: включает в доказательственные материалы протоколы исследований (испытаний) и измерений, проведенных в аккредитованной испытательной лаборатории (центре), предоставляет сертификат системы качества, в отношении которого предусматривается контроль (надзор) органа по сертификации, выдавшего данный сертификат, за объектом сертификации.
Сертификат системы качества может использоваться в составе доказательств при принятии декларации о соответствии любой продукции, за исключением случая, если для такой продукции техническими регламентами предусмотрена иная форма подтверждения соответствия.
Декларация о соответствии оформляется на русском языке и должна содержать:
наименование и местонахождение заявителя;
наименование и местонахождение изготовителя;
информацию об объекте подтверждения соответствия, позволяющую идентифицировать этот объект;
наименование технического регламента, на соответствие требованиям которого подтверждается продукция;
указание на схему декларирования соответствия;
заявление заявителя о безопасности продукции при ее использовании в соответствии с целевым назначением и принятии заявителем мер по обеспечению соответствия продукции требованиям технических регламентов;
сведения о проведенных исследованиях (испытаниях) и измерениях, сертификате системы качества, а также документах, послуживших основанием для подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов;
срок действия декларации о соответствии;
иные предусмотренные соответствующими техническими регламентами сведения.
Срок действия декларации о соответствии определяется техническим регламентом.
Форма декларации о соответствии утверждается федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.
Оформленная по установленным правилам декларация о соответствии подлежит регистрации федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию в течение трех дней.
Для регистрации декларации о соответствии заявитель представляет в федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию оформленную в соответствии с требованиями настоящей статьи декларацию о соответствии.
Порядок ведения реестра деклараций о соответствии, порядок предоставления содержащихся в указанном реестре сведений и порядок оплаты за предоставление содержащихся в указанном реестре сведений определяются Правительством Российской Федерации.
Декларация о соответствии и составляющие доказательственные материалы документы хранятся у заявителя в течение трех лет с момента окончания срока действия декларации. Второй экземпляр декларации о соответствии хранится в федеральном органе исполнительной власти по техническому регулированию.
Положения ст. 24 применяются с учетом правил ст. ст. 23 и 28 ФЗ.
Согласно Закону РФ "О сертификации продукции и услуг" (утратил силу) утверждение перечней продукции, соответствие которой может быть подтверждено декларацией о соответствии, а также требований к декларации и порядка ее принятия было отнесено к компетенции Правительства РФ.
ФЗ ограничил полномочия Правительства РФ определением порядка ведения реестра деклараций о соответствии, порядка предоставления сведений из этого реестра и порядка оплаты за предоставление этих сведений.
Остальные вопросы декларирования соответствия решены непосредственно в ФЗ, кроме определения формы декларации, утверждение которой возложено на федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию.
ФЗ устанавливает две схемы принятия декларации: на основании собственных доказательств или на основании указанных доказательств с привлечением дополнительных доказательств, полученных от третьей стороны (органа по сертификации и (или) аккредитованной испытательной лаборатории (центра)). При этом, согласно п. 4 ст. 46 ФЗ, до вступления в силу соответствующих технических регламентов схема декларирования соответствия на основе собственных доказательств допускается для применения только изготовителями или только лицами, выполняющими функции иностранного изготовителя.
Доказательствами, полученными с участием третьей, т.е. независимой стороны, могут быть такие, которые вытекают из ее компетенции и непосредственно связаны с ее уставной деятельностью.
Как уже отмечалось, формы и схемы обязательного подтверждения соответствия для каждого вида продукции устанавливаются в технических регламентах на нее, установление каких-либо общих перечней продукции и схем обязательного подтверждения соответствия не предусмотрено.
При этом схема декларирования с участием третьей стороны устанавливается в техническом регламенте, если собственные доказательства заявителя являются недостаточными для достоверного подтверждения соответствия.
Согласно ФЗ собственными доказательствами заявителя могут быть техническая документация (технические условия, рецептуры, паспорта или свидетельства о качестве и т.п.), протоколы собственных испытаний и измерений и другие документы.
Конкретный состав доказательств устанавливается в техническом регламенте на данную продукцию.
При декларировании по второй схеме собственные доказательства дополняются по выбору заявителя протоколами исследований, испытаний и измерений, проведенных в аккредитованной испытательной лаборатории (центре), либо сертификатом системы качества, если в отношении сертифицированного объекта, как сказано в п. 3 ст. 24 ФЗ, "предусмотрен контроль (надзор) органа по сертификации". Очевидно, имеется в виду инспекционный контроль.
При этом сертификат системы качества может использоваться как доказательство при декларировании любой продукции, кроме случая, когда она подлежит в соответствии с техническим регламентом обязательной сертификации.
При определении круга лиц, имеющих право принимать декларацию о соответствии (заявителей), ФЗ использует два критерия: выполняемые функции (изготовитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) и организационно-правовая форма (юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, зарегистрированные в установленном порядке на территории РФ). Из числа указанных лиц конкретный круг заявителей определяется соответствующим техническим регламентом.
Участие в качестве заявителя исполнителя работ или услуг ФЗ не предусмотрено, поскольку обязательному подтверждению соответствия может подвергаться только продукция. Из этого следует, что при декларировании такой продукции, как здания и сооружения, строительная организация должна рассматриваться как изготовитель, а не исполнитель работ.
В этой связи следует напомнить, что согласно ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство РФ распространяется на отношения с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Необходимо также отметить, что не зарегистрированные в установленном порядке лица не только не могут быть признаны заявителями, но поскольку они занимаются предпринимательской деятельностью без регистрации, то могут быть привлечены к административной ответственности на основании ст. 14.1 КоАП РФ и к уголовной ответственности в соответствии со ст. 171 УК РФ.
Круг заявителей, представляющих иностранных лиц, в сравнении с Постановлением Правительства РФ от 7 июля 1999 г. N 766, которое регулировало отношения по декларированию, существенно изменен ФЗ: в их число включены дополнительно к юридическим лицам индивидуальные предприниматели. Кроме того, из числа представляемых иностранных организаций исключены продавцы и исполнители. Таким образом, лицо, выполняющее функции иностранного продавца (поставщика), не являющегося изготовителем продукции, согласно ФЗ не может быть заявителем при декларировании продукции. Между тем, как уже было отмечено, Законом N 171-ФЗ предусмотрены три новых лица, являющихся контрагентами потребителя, в том числе организации и индивидуальные предприниматели, уполномоченные изготовителем или продавцом, в том числе иностранными изготовителем и продавцом (см. комментарий к применяемым понятиям). Указанные уполномоченные лица на основании договора с изготовителем и продавцом, а также импортер могут быть заявителями при декларировании товаров. Позиция, занятая законодателем по данному вопросу в Законе, является правильной со всех точек зрения. Поэтому, по крайней мере в отношении товаров, должны применяться правила Закона. Если не имеется весомых аргументов для различного определения заявителей, то нормы ФЗ в этой части следует привести в соответствие с Законом.
Таким образом, одним из условий договора между изготовителем или продавцом (в том числе иностранными) и уполномоченным лицом может быть выполнение последним функций заявителя при декларировании товаров. В договоре должны быть определены соответствующие обязательства и права сторон по выполнению требований ФЗ по декларированию продукции.
В отличие от Закона РФ о сертификации продукции и услуг, содержание декларации о соответствии определено непосредственно в ФЗ.
Содержание декларации, изложенное в п. 5 ст. 24 ФЗ, не является исчерпывающим, поскольку допускается включение иных сведений, предусмотренных техническими регламентами.
Новым в содержании декларации, по сравнению с Постановлением Правительства РФ от 7 июля 1999 г. N 766, является заявление заявителя о безопасности продукции при ее использовании по прямому назначению и принятии им мер по обеспечению соответствия продукции требованиям технических регламентов.
Постановлением Правительства РФ N 766 предусматривалась регистрация декларации в соответствующем органе по сертификации. ФЗ повысил уровень регистрирующего органа и предусмотрел регистрацию в федеральном органе исполнительной власти по техническому регулированию, который ведет реестр деклараций о соответствии. Порядок ведения реестра, предоставления содержащихся в нем сведений и порядок оплаты этой услуги определяется Правительством РФ.
Декларация приобретает юридическую силу только с момента регистрации в установленном порядке, поскольку регистрация согласно ФЗ является обязательной.
ФЗ в отношении как отечественной, так и ввозимой продукции не предусматривает возможность отказа в регистрации декларации при соблюдении требований к ее содержанию и форме, установленных в соответствии с п. 5 ст. 24 ФЗ. Таким образом, регистрация декларации имеет явный заявительно-учетный характер. В этой связи возникает вопрос о возможных юридических последствиях регистрации декларации, принятой и оформленной с нарушением требований, предусмотренных ст. 24 ФЗ.
Юридическая природа декларации может быть определена исходя из следующих соображений. Если сертификат соответствия является документом, выдаваемым незаинтересованной организацией (органом по сертификации), то декларация является выраженным в установленной форме волеизъявлением заинтересованного лица, направленным на возникновение у него права на реализацию соответствующей продукции и обязанности обеспечить ее соответствие установленным требованиям. Такие действия согласно ст. ст. 153 и 154 ГК РФ именуются односторонними сделками. Согласно ст. 156 ГК РФ к таким сделкам применяются общие положения об обязательствах и договорах, поскольку это не противоречит закону, одностороннему характеру и существу сделки. Из этого следует, что декларация может быть признана недействительной по основаниям, предусмотренным ГК РФ, в частности, на основании ст. 168 ГК РФ, как не соответствующая требованиям закона. Декларация в этом случае считается ничтожной с момента ее составления и не влечет юридических последствий, а ее регистрация, в соответствии со ст. 166 ГК РФ, может быть аннулирована судом по требованию любого заинтересованного лица.
Кроме того, согласно п. 1 ст. 34 ФЗ органы государственного контроля вправе приостановить или прекратить действие декларации, в том числе и по упомянутым основаниям. В последнем случае ее регистрация должна быть аннулирована.
Согласно ст. 25 ФЗ, определяющей некоторые общие правила обязательной сертификации:
обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации на основании договора с заявителем. Схемы сертификации, применяемые для сертификации определенных видов продукции, устанавливаются соответствующим техническим регламентом;
соответствие продукции требованиям технических регламентов подтверждается сертификатом соответствия, выдаваемым заявителю органом по сертификации;
сертификат соответствия включает в себя:
наименование и местонахождение заявителя;
наименование и местонахождение изготовителя продукции, прошедшей сертификацию;
наименование и местонахождение органа по сертификации, выдавшего сертификат соответствия;
информацию об объекте сертификации, позволяющую идентифицировать этот объект;
наименование технического регламента, на соответствие требованиям которого проводилась сертификация;
информацию о проведенных исследованиях (испытаниях) и измерениях;
информацию о документах, представленных заявителем в орган по сертификации в качестве доказательств соответствия продукции требованиям технических регламентов;
срок действия сертификата соответствия;
срок действия сертификата соответствия определяется соответствующим техническим регламентом;
форма сертификата соответствия утверждается федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.
Положения ст. 25 ФЗ подлежат применению с учетом правил ст. 23 ФЗ. Договор между органом по сертификации и заявителем является договором об оказании возмездных услуг, который регулируется гл. 39 ГК РФ (см. комментарий к ст. 18 Закона). При этом для заявителя заключение договора с одним из органов по сертификации соответствующей продукции является обязательным. Заявителями при обязательной сертификации товаров могут быть те же лица, которые указаны в качестве таковых при декларировании, а выполнение функций по осуществлению обязательной сертификации также может быть одним из предметов договора с уполномоченными лицами.
Для регулирования обязательной сертификации, так же как большинства других вопросов, характерно их решение непосредственно в ФЗ и изъятие полномочий в этой области у федеральных органов исполнительной власти.
Так, например, ФЗ определяет содержание сертификата соответствия, оставляя федеральному органу исполнительной власти по техническому регулированию лишь утверждение его формы.
Другой характерной чертой является решение многих вопросов обязательной сертификации в технических регламентах на конкретную продукцию (т.е. в законе) вместо общих решений на более низком юридическом уровне.
Последовательно выдерживая эту линию, ФЗ, в отличие от Закона РФ о сертификации продукции и услуг, не предусматривает создание федеральными органами исполнительной власти систем обязательной сертификации, а также руководство этой работой со стороны единого государственного органа (см. комментарий к понятию "система сертификации").
В этой связи возникает вопрос о судьбе созданных ранее систем обязательной сертификации, которые продолжают активно функционировать, выпуская все новые и новые руководящие документы уже после принятия ФЗ.
Представляется, что во избежание правового вакуума до решения соответствующих вопросов в технических регламентах необходимые документы этих систем могут применяться в отношении объектов обязательной сертификации, предусмотренных ФЗ, в соответствии с правилами его ст. 46.
Порядок проведения работ по обязательной сертификации определен в ст. 26 ФЗ, согласно которой обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации, аккредитованным в порядке, установленном Правительством РФ (ранее этот порядок определялся органами - создателями систем обязательной сертификации).
Никаких других требований к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, желающим осуществлять эту деятельность, ФЗ не предусматривает, в частности - наличие лицензии (см. комментарий к понятию "орган по сертификации").
Функции органа по сертификации изложены в ст. 26 ФЗ с учетом его концепции в области обязательного подтверждения соответствия. Орган по сертификации:
привлекает на договорной основе для проведения исследований (испытаний) и измерений испытательные лаборатории (центры), аккредитованные в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (далее - аккредитованные испытательные лаборатории (центры));
осуществляет контроль за объектами сертификации, если такой контроль предусмотрен соответствующей схемой обязательной сертификации и договором;
ведет реестр выданных им сертификатов соответствия;
информирует соответствующие органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов о продукции, поступившей на сертификацию, но не прошедшей ее;
приостанавливает или прекращает действие выданного им сертификата соответствия;
обеспечивает предоставление заявителям информации о порядке проведения обязательной сертификации;
устанавливает стоимость работ по сертификации на основе утвержденной Правительством Российской Федерации методики определения стоимости таких работ.
В соответствии с указанной статьей:
федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию ведет единый реестр выданных сертификатов соответствия;
порядок ведения единого реестра выданных сертификатов соответствия, порядок предоставления содержащихся в едином реестре сведений и порядок оплаты за предоставление содержащихся в указанном реестре сведений устанавливаются Правительством РФ;
порядок передачи сведений о выданных сертификатах соответствия в единый реестр выданных сертификатов устанавливается федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию;
исследования (испытания) и измерения продукции при осуществлении обязательной сертификации проводятся аккредитованными испытательными лабораториями (центрами);
аккредитованные испытательные лаборатории (центры) проводят исследования (испытания) и измерения продукции в пределах своей области аккредитации на условиях договоров с органами по сертификации. Органы по сертификации не вправе предоставлять аккредитованным испытательным лабораториям (центрам) сведения о заявителе;
аккредитованная испытательная лаборатория (центр) оформляет результаты исследований (испытаний) и измерений соответствующими протоколами, на основании которых орган по сертификации принимает решение о выдаче или об отказе в выдаче сертификата соответствия. Аккредитованная испытательная лаборатория (центр) обязана обеспечить достоверность результатов исследований (испытаний) и измерений.
Договорные отношения между органом по сертификации и аккредитованной испытательной лабораторией строятся в соответствии с нормами ГК РФ по договору об оказании возмездных услуг (см. комментарий к ст. 18 Закона).
Проведение инспекционного контроля за объектами обязательной сертификации допускается при наличии двух условий: такой контроль предусмотрен схемой сертификации и договором на проведение сертификации. Схема сертификации устанавливается в техническом регламенте, и в силу этого является обязательной. При наличии в техническом регламенте нескольких схем сертификации право выбора одной из них принадлежит заявителю (см. ст. 28 ФЗ). В случае несогласия заявителя на проведение контроля сертификация должна быть проведена по схеме, не предусматривающей проведение контроля, если такая схема установлена техническим регламентом. В противном случае должна применяться схема с осуществлением контроля, а договор с заявителем должен рассматриваться как договор присоединения.
Необоснованный отказ в заключении договора может быть обжалован в судебном порядке.
Функции органа по сертификации дополнены новой обязанностью: информировать соответствующие органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов о продукции, поступившей на сертификацию, но не прошедшей ее.
Под соответствующими органами, очевидно, следует понимать органы, уполномоченные контролировать данную продукцию, на территории деятельности которых зарегистрирован (находится) заявитель.
Согласно ФЗ орган по сертификации вправе приостановить или прекратить действие выданного им сертификата соответствия. Однако ФЗ не устанавливает ни основания, ни форму принятия таких решений. Очевидно, таким основанием может быть обнаружившееся несоответствие сертифицированной продукции требованиям технических регламентов. При этом, если недостатки могут быть устранены в разумный срок, действие сертификата приостанавливается, а если недостатки носят неустранимый характер, действие сертификата прекращается. Могут быть и другие основания, связанные, например, с нарушением установленного порядка обязательной сертификации, недостоверностью представленных сведений и документов и т.п. Соответствующее мотивированное решение должно приниматься в форме правового акта, предусмотренного в уставных или иных документах лица, выполняющего функции органа по сертификации. Целесообразно издание указанным лицом локального нормативного правового акта о порядке принятия указанных решений. Решение о приостановлении или прекращении действия сертификата может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с правилами АПК РФ (см. комментарий к п. 4 ст. 7 Закона по вопросам добровольной сертификации).
Принятие указанных решений органом по сертификации влечет утрату изготовителем и продавцом права на реализацию соответствующей продукции.
Испытания и измерения продукции орган по сертификации вправе осуществлять только в аккредитованных в установленном порядке испытательных лабораториях (центрах) на условиях заключенного между ними договора. Соответствующие формулировки п. п. 2 и 4 ст. 26 ФЗ исключают возможность непосредственного обращения заявителя в испытательную лабораторию для проведения испытаний продукции. Важным нововведением является запрет представлять лабораториям сведения о заявителе. Очевидно, это правило направлено на обеспечение объективности испытаний и подразумевает анонимность испытываемой продукции.
Протокол о результатах испытаний продукции является важным, но не единственным основанием для принятия решения органом по сертификации о выдаче или об отказе в выдаче сертификата. Некоторые схемы сертификации могут предусматривать, например, аттестацию производства и т.п. Протокол испытательной лаборатории и решение органа по сертификации об отказе в выдаче сертификата могут быть оспорены в арбитражном суде (см. комментарий к п. 4 ст. 7 Закона по вопросам добровольной сертификации).
ФЗ не определяет конкретные содержание и условия договоров, заключаемых между заявителем и органом по сертификации, между последним и испытательной лабораторией, а также не предусматривает возможность регулирования этих вопросов каким-либо государственным органом. В этих условиях все вопросы должны решаться в соответствии с нормами ГК РФ о договорах. Для характеристики указанных договоров следует отметить прежде всего, что выбор органа по сертификации из нескольких, аккредитованных на данную продукцию, принадлежит заявителю, а выбор испытательной лаборатории - органу по сертификации. Поскольку органы по сертификации и испытательные лаборатории имеют основной целью своей деятельности извлечение прибыли, т.е. являются коммерческими организациями, заключаемые ими договоры должны быть квалифицированы как публичные и договоры присоединения (см. комментарий к ст. 4 Закона).
Содержание договора на проведение обязательной сертификации частично может быть определено исходя из прав и обязанностей органов по сертификации и заявителей, установленных ФЗ, однако некоторые из них (сроки исполнения, размер и порядок оплаты и др.) являются предметом соглашения сторон.
Порядок заключения договоров установлен нормами ГК РФ. В соответствии со ст. 161 ГК РФ сделки юридических лиц между собой и с гражданами должны совершаться в простой письменной форме, за исключением сделок, требующих нотариального удостоверения. Согласно ст. ст. 434 и 438 ГК РФ, договор в письменной форме может быть заключен путем составления и подписания одного документа, а также путем совершения лицом, получившим письменное предложение заключить договор (оферта), в установленный срок действий по выполнению условий договора (это считается принятием предложения - акцепт). Применительно к договору о сертификации офертой является заявка на сертификацию, а акцептом - решение по заявке, которое сообщается заявителю. В соответствии со ст. 435 ГК РФ оферта должна содержать существенные условия договора. Полученная адресатом оферта не может быть отозвана в течение срока, установленного для акцепта, если не оговорено иное (ст. 436 ГК РФ). Поскольку орган по сертификации обязан в силу закона проводить сертификацию, то согласно ст. 445 ГК РФ он должен направить заявителю решение либо об отказе от заключения договора, либо о заключении договора на условиях, отличающихся от указанных в заявке, в течение 30 дней со дня получения заявки, если другие сроки не установлены законом, иными правовыми актами или не согласованы сторонами. Орган по сертификации, необоснованно уклоняющийся от заключения договора, может быть судом понужден заключить договор и должен возместить заявителю причиненные этим убытки.
Согласно ст. 27 ФЗ продукция, соответствие которой требованиям технических регламентов подтверждено в порядке, предусмотренном настоящим ФЗ, маркируется знаком обращения на рынке. Изображение знака обращения на рынке устанавливается Правительством РФ. Данный знак не является специальным защищенным знаком и наносится в информационных целях. Маркировка знаком обращения на рынке осуществляется заявителем самостоятельно любым удобным для него способом.
Продукция, соответствие которой требованиям технических регламентов не подтверждено в порядке, установленном ФЗ, не может быть маркирована знаком обращения на рынке.
Знак обращения на рынке является новой формой информирования приобретателя продукции о ее соответствии требованиям технических регламентов.
Условием применения знака является наличие на продукцию зарегистрированной декларации о соответствии или сертификата соответствия, выданного органом по обязательной сертификации в установленном ФЗ порядке. Способ, место нанесения знака на продукцию определяются заявителем самостоятельно. Маркирование осуществляется за счет заявителя.
Описание и изображение знака обращения на рынке утверждено Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2003 г. N 696.
Права и обязанности заявителя при обязательном подтверждении соответствия определены ст. 28 ФЗ, согласно которой заявитель вправе:
выбирать форму и схему подтверждения соответствия, предусмотренные для определенных видов продукции соответствующим техническим регламентом;
обращаться для осуществления обязательной сертификации в любой орган по сертификации, область аккредитации которого распространяется на продукцию, которую заявитель намеревается сертифицировать;
обращаться в орган по аккредитации с жалобами на неправомерные действия органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Заявитель обязан:
обеспечивать соответствие продукции требованиям технических регламентов;
выпускать в обращение продукцию, подлежащую обязательному подтверждению соответствия, только после осуществления такого подтверждения соответствия;
указывать в сопроводительной технической документации и при маркировке продукции сведения о сертификате соответствия или декларации о соответствии;
предъявлять в органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, а также заинтересованным лицам документы, свидетельствующие о подтверждении соответствия продукции требованиям технических регламентов (декларацию о соответствии, сертификат соответствия или их копии);
приостанавливать или прекращать реализацию продукции, если срок действия сертификата соответствия или декларации о соответствии истек либо действие сертификата соответствия или декларации о соответствии приостановлено либо прекращено;
извещать орган по сертификации об изменениях, вносимых в техническую документацию или технологические процессы производства сертифицированной продукции;
приостанавливать производство продукции, которая прошла подтверждение соответствия и не соответствует требованиям технических регламентов, на основании решений органов государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.
Действие статьи распространяется на заявителя при декларировании или при проведении обязательной сертификации продукции в равной мере.
Среди прав заявителя весьма важным является право выбора формы подтверждения соответствия (декларирование или сертификация) и схемы, из тех, которые предусмотрены техническим регламентом для данной продукции. Выбор может определяться сроками подтверждения соответствия, наличием или отсутствием соответствующих доказательств, затратами на подтверждение и т.п. соображениями.
Ранее уже указывалось на право обжалования заявителем решений и действий органов по обязательной сертификации и испытательных лабораторий в судебном и административном порядке. Обжалование действий указанных лиц в орган по их аккредитации не является необходимым предварительным условием судебного обжалования. Основаниями для подачи жалобы в орган по аккредитации являются нарушения соответствующими лицами законных прав и интересов заявителей в результате несоблюдения установленных законодательством или иными нормативными правовыми актами РФ правил обязательного подтверждения соответствия.
Нарушение договорных условий обжалованию в административном порядке не подлежит, такие споры подлежат рассмотрению арбитражными судами в исковом порядке.
В связи с обязанностью заявителя предъявлять документы о подтверждении соответствия (их копии) не только в органы государственного контроля, но также заинтересованным лицам, возникают вопросы о понятии заинтересованного лица и порядке удостоверения копий указанных документов. Представляется, что под заинтересованным лицом следует понимать только приобретателя продукции.
Порядок удостоверения копии сертификата соответствия ранее установлен Правительством РФ. Согласно п. 12 Правил продажи отдельных видов товаров, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 55, копия указанного документа может быть удостоверена держателем подлинника, нотариусом или органом по сертификации, выдавшим сертификат. Представляется, что копия декларации о соответствии может быть удостоверена в аналогичном порядке.
С обязательным подтверждением соответствия связаны вопросы ввоза на территорию РФ продукции, подлежащей такому подтверждению, а также признания результатов подтверждения соответствия, проведенного в зарубежных государствах. Эти вопросы ранее регулировались в утратившем силу Законе РФ о сертификации продукции и услуг, а ныне урегулированы в ст. ст. 29 и 30 ФЗ.
Согласно абз. 1 п. 1 ст. 29 ФЗ для помещения продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия, под таможенные режимы, предусматривающие возможность отчуждения или использования этой продукции в соответствии с ее назначением на таможенной территории РФ, в таможенные органы одновременно с таможенной декларацией заявителем либо уполномоченным заявителем лицом представляются декларация о соответствии или сертификат соответствия либо документы об их признании в соответствии со статьей 30 настоящего ФЗ. Представление указанных документов не требуется в случае помещения продукции под таможенный режим отказа в пользу государства.
Для целей таможенного оформления продукции списки продукции, на которую распространяется действие данной нормы, с указанием кодов Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности утверждаются Правительством РФ на основании технических регламентов. Продукция по этим спискам, ввозимая на таможенную территорию РФ и помещаемая под таможенные режимы, которыми не предусмотрена возможность ее отчуждения, выпускается таможенными органами на территорию РФ без представления указанных в абзаце первом пункта 1 настоящей статьи документов о соответствии. Порядок ввоза этой продукции утверждается Правительством РФ.
Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 896 в соответствии со ст. 41 ФЗ "О связи" утвержден Перечень средств связи, подлежащих обязательной сертификации, и установлено, что они не включаются в списки продукции, на которую распространяется действие абзаца первого пункта 1 ст. 29 ФЗ "О техническом регулировании".
Условия ввоза на территорию РФ продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия, претерпели существенные изменения по сравнению с условиями, предусмотренными Законом РФ о сертификации продукции и услуг. Условия установлены в соответствии с концепцией ФЗ, в частности, об изъятии из компетенции федеральных органов исполнительной власти права решения соответствующих вопросов. Установленные ФЗ условия ввоза импортируемой продукции распространяются только на продукцию, разрешенную к ввозу и обороту на территории РФ и предназначенную для отчуждения или использования в соответствии с ее прямым назначением.
На ввозимую продукцию, предназначенную для иных целей (ввозимых на время, для иностранных представительств и т.п.), данный порядок не распространяется.
Условием ввоза соответствующей продукции является представление в таможенные органы одновременно с таможенной декларацией одного из трех документов:
декларации о соответствии, зарегистрированной в установленном порядке;
сертификата соответствия;
документа о подтверждении соответствия, произведенного за пределами территории РФ, признанного в РФ в соответствии с ее международными договорами.
Это правило действует в отношении ввозимой продукции, подлежащей таможенному оформлению в указанном порядке, включенной в список продукции с указанием кодов Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности. Список утверждается Правительством РФ на основании технических регламентов. Чем руководствоваться до вступления в силу технических регламентов на соответствующую продукцию - в ФЗ не определено. Представляется, что это должны быть упомянутые перечни продукции, подлежащей обязательной сертификации и декларированию, утвержденные Правительством РФ.
Обязанность представления в таможенные органы упомянутых документов на ввозимую продукцию возлагается ФЗ на заявителя либо на уполномоченное им лицо.
Вопросы о месте, форме и условиях подтверждения соответствия, порядке представления соответствующих документов в таможенные органы целесообразно предусмотреть в контракте на поставку, поскольку это связано с определенными финансовыми затратами и другими проблемами.
Согласно Федеральному закону от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ (в редакции ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (п. 2 ст. 29) технические, фармакологические, санитарные, ветеринарные, фитосанитарные и экологические требования, а также требования обязательного подтверждения соответствия применяются к товарам, происходящим из иностранного государства, таким же образом, каким они применяются к аналогичным товарам российского происхождения.
Согласно ст. 30 ФЗ полученные за пределами территории Российской Федерации документы о подтверждении соответствия, знаки соответствия, протоколы исследований (испытаний) и измерений продукции могут быть признаны в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
Российская Федерация в лице уполномоченных федеральных органов исполнительной власти заключила с рядом зарубежных стран межведомственные международные договоры о взаимном признании результатов (документов) подтверждения соответствия ввозимой продукции установленным требованиям и других работ в области стандартизации, сертификации и метрологии. Этими договорами предусматривается порядок признания результатов соответствующих работ (документов). В связи с принятием ФЗ упомянутые договоры должны быть подвергнуты анализу на предмет их соответствия его нормам.
5. В абз. 1 п. 5 ст. 7 Закона определены обязанности изготовителя (исполнителя, продавца) в случае причинения или установления возможности причинения товаром (работой) вреда жизни, здоровью и имуществу потребителя, окружающей среде.
В указанных случаях изготовитель (исполнитель, продавец) обязан:
- незамедлительно приостановить производство товара (работы) и его реализацию до устранения причин вреда;
- в необходимых случаях принять меры по изъятию товара из оборота и отзыву от потребителей.
Согласно абз. 2 п. 5, если причины вреда (т.е. несоответствие обязательным требованиям) устранить невозможно, изготовитель (исполнитель) обязан снять такой товар (работу, услугу) с производства. Второе предложение указанной нормы, предусматривающее последствия невыполнения изготовителем (исполнителем) этой обязанности, Законом N 171-ФЗ изложено в новой редакции, согласно которой уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей принимает меры по отзыву такого товара (работы, услуги) с внутреннего рынка и (или) от потребителя или потребителей в порядке, установленном законодательством РФ. Таким образом, по сравнению с предыдущей редакцией произошли следующие изменения:
- во-первых, из числа последствий невыполнения изготовителем (исполнителем) обязанности по снятию товара (работы, услуги) с производства исключены такая юридически ошибочная мера, как изъятие их из оборота, а также снятие с производства по предписанию федерального контролирующего органа. Вместо этого предусмотрены только отзыв с внутреннего рынка, т.е. изъятие из продажи (реализации) конкретной партии товара (работы, услуги) и отзыв от потребителя (потребителей). Таким образом, решение вопроса о снятии товара (работы, услуги) с производства передано на усмотрение изготовителя (исполнителя).
Изъятие из оборота означает запрещение свободного обращения на рынке определенного вида товаров (например, наркотических веществ). Кстати, следует отметить, что изъятие из оборота почему-то не исключено из абзаца 1 п. 5;
- во-вторых, согласно предыдущей редакции, отзыв товара должен осуществляться изготовителями (исполнителями) по предписанию соответствующего контролирующего органа. Согласно новой редакции именно на сам этот орган возложено принятие мер по отзыву опасного товара (работы, услуги), причем конкретизировано наименование органа. Отзыв должен производиться от всех лиц, у которых такой товар находится;
- в-третьих, указано, что меры по отзыву осуществляются в порядке, установленном законодательством РФ.
Таким образом, абзацы 1 и 2 п. 5 в новой редакции предусматривают различные меры воздействия и механизмы их реализации, а также различных исполнителей, что обусловлено различным характером причин вреда: в абзаце 1 регулируется случай, когда причины вреда могут быть устранены, а в абзаце 2 - когда это невозможно. Вместе с тем следует отметить, что почему-то не устранена несогласованность между указанными абзацами п. 5 по вопросу о возможности причинения вреда услугой: в абзаце 2 (как в предыдущей, так и в новой редакции) это предусмотрено, а в абзаце 1 - нет, хотя по смыслу данного пункта оба абзаца в этой части отличаться не должны.
Меры по отзыву опасной продукции (но не услуг, также предусмотренных Законом) и порядок их осуществления установлены ст. ст. 37 - 40 ФЗ о техническом регулировании. При этом ФЗ обоснованно исходит из того, что продукция, не соответствующая требованиям технических регламентов, является потенциально опасной, угрожающей причинением вреда. Круг принимаемых мер существенно шире по сравнению с Законом.
Среди этих мер следует отметить меры по обеспечению информации о продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов. Согласно п. 1 ст. 37 ФЗ изготовитель (исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя), которому стало известно о несоответствии выпущенной в обращение продукции требованиям технических регламентов, обязан сообщить об этом в орган государственного контроля (надзора) в соответствии с его компетенцией в течение десяти дней с момента получения указанной информации.
Продавец (исполнитель, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя), получивший указанную информацию, в течение десяти дней обязан довести ее до изготовителя.
По смыслу ФЗ в данном случае под исполнителями следует понимать исполнителей работы, в том числе лиц, эксплуатирующих продукцию, занимающихся ее хранением, перевозкой или утилизацией.
В свою очередь орган государственного контроля обязан известить о полученной информации упомянутых лиц. Какой-либо ответственности за нарушение обязанностей по взаимной информации ст. 37 ФЗ не предусматривает. Однако невыполнение данной обязанности является невыполнением закона, что при наступлении соответствующих вредных последствий может повлечь гражданско-правовую и другие виды ответственности.
Согласно ст. 38 ФЗ, озаглавленной "Обязанности изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) в случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов", в течение десяти дней с момента получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов, если необходимость установления более длительного срока не следует из существа проводимых мероприятий, изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан провести проверку достоверности полученной информации. По требованию органа государственного контроля (надзора) изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан представить материалы указанной проверки в орган государственного контроля (надзора).
В случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан принять необходимые меры для того, чтобы до завершения упомянутой проверки возможный вред, связанный с обращением данной продукции, не увеличился.
При подтверждении достоверности информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) в течение десяти дней с момента подтверждения достоверности такой информации обязан разработать программу мероприятий по предотвращению причинения вреда и согласовать ее с органом государственного контроля (надзора) в соответствии с его компетенцией.
Программа должна включать в себя мероприятия по оповещению приобретателей о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения, а также сроки реализации таких мероприятий. В случае, если для предотвращения причинения вреда необходимо произвести дополнительные расходы, изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан осуществить все мероприятия по предотвращению причинения вреда своими силами, а при невозможности их осуществления объявить об отзыве продукции и возместить убытки, причиненные приобретателям в связи с отзывом продукции.
Устранение недостатков, а также доставка продукции к месту устранения недостатков и возврат ее приобретателям осуществляются изготовителем (продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя) и за его счет.
В случае, если угроза причинения вреда не может быть устранена путем проведения упомянутых мероприятий, изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан незамедлительно приостановить производство и реализацию продукции, отозвать продукцию и возместить приобретателям убытки, возникшие в связи с отзывом продукции.
На весь период действия программы мероприятий по предотвращению причинения вреда изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) за свой счет обязан обеспечить приобретателям возможность получения оперативной информации о необходимых действиях.
Сравнение правил п. 5 ст. 7 Закона и ст. ст. 38, 39 ФЗ позволяет сделать вывод о принципиальном совпадении подходов к определению мер, принимаемых в случае обнаружения продукции, не соответствующей требованиям по безопасности. В то же время имеются расхождения в применяемой терминологии, в перечне самих мер и предметах, на которые они распространяются. Так, Закон говорит о невозможности устранения причин вреда, т.е. о недостатках товара, а ФЗ о невозможности устранения угрозы причинения вреда. Но это объясняется наличием в ФЗ дополнительных мер, предшествующих основным. Представляется, что устранение угрозы причинения вреда понятие более широкое и включает устранение причин вреда.
Кроме того, обращает внимание отсутствие в ФЗ такой меры, как снятие товара с производства в тех случаях, когда устранение причин вреда невозможно. Такая мера сохранена в абзаце 2 п. 5 ст. 7 Закона после внесения в него изменений.
В п. 3 ст. 38 ФЗ в ситуации, когда не может быть устранена угроза причинения вреда, предусмотрены иные меры: приостановка производства и реализации продукции, ее отзыв от приобретателей и возмещение им убытков. Но в таком случае предлагаемые в ФЗ меры в виде приостановки производства и реализации продукции являются совершенно нелогичными и даже бессмысленными, поскольку угроза не может быть устранена вообще. В Законе эти меры логично отнесены к ситуации, когда устранение причин вреда возможно (абзац 1 п. 5 ст. 7). Представляется, что данная коллизия должна быть разрешена исходя из преимущества специального закона перед общим.
В связи с правилами п. 5 ст. 7 Закона следует еще раз отметить ошибочность концепции ФЗ, не предусматривающей возможность и необходимость установления в технических регламентах обязательных требований по безопасности работ и услуг. По логике ФЗ из п. 5 ст. 7 Закона следовало бы исключить упоминание работ и услуг. Однако такое решение явно находится не в ладу со здравым смыслом, и более того, непосредственно создает угрозу здоровью и жизни потребителей. Поэтому, очевидно, законодатель, принимая Закон N 171-ФЗ, сохранил без изменения правила п. 5 ст. 7 Закона в этой части, которые подлежат применению без каких-либо исключений, в том числе и такая мера, как снятие товара (работы, услуги) с производства, не предусмотренная в ст. 38 ФЗ.
Применение мер, предусмотренных Законом в абз. 1 п. 5 ст. 7, связано с причинением вреда или его угрозой, а снятие с производства (абз. 2 указанной нормы) - с невозможностью устранения причин вреда.
Под этими причинами следует понимать конструктивные или иные технические недостатки товара, которые не могут быть устранены путем ремонта, замены деталей и т.п. мерами и которые делают недопустимо опасным выпуск соответствующей продукции. Невозможность устранения причин вреда определяет обязанное лицо. В ФЗ о техническом регулировании применение предусмотренных в нем мер связано с одним основанием - невозможностью устранить угрозу причинения вреда.
Согласно ст. 39 ФЗ органы государственного контроля (надзора) в случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов в возможно короткие сроки проводят проверку достоверности полученной информации.
В ходе проведения проверки органы государственного контроля (надзора) вправе:
требовать от изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) материалы проверки достоверности информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов;
запрашивать у изготовителя (исполнителя, продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) и иных лиц дополнительную информацию о продукции, процессах производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в том числе результаты исследований (испытаний) и измерений, проведенных при осуществлении обязательного подтверждения соответствия;
направлять запросы в другие федеральные органы исполнительной власти;
при необходимости привлекать специалистов для анализа полученных материалов.
При признании достоверности информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов орган государственного контроля (надзора) в соответствии с его компетенцией в течение десяти дней выдает предписание о разработке изготовителем (продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя) программы мероприятий по предотвращению причинения вреда, оказывает содействие в ее реализации и осуществляет контроль за ее выполнением.
Орган государственного контроля (надзора):
способствует распространению информации о сроках и порядке проведения мероприятий по предотвращению причинения вреда;
запрашивает у изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) и иных лиц документы, подтверждающие проведение мероприятий, указанных в программе мероприятий по предотвращению причинения вреда;
проверяет соблюдение сроков, указанных в программе мероприятий по предотвращению причинения вреда;
принимает решение об обращении в суд с иском о принудительном отзыве продукции.
Комментируемая статья, несмотря на ее заголовок, содержит не только права, но и некоторые обязанности органов государственного контроля (п. 2).
Пункт 1 ст. 39 ФЗ устанавливает обязанность органов государственного контроля провести проверку достоверности полученной информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов и некоторые организационные права в ходе ее проведения. По смыслу данной нормы речь идет о проверке достоверности информации по материалам, запрашиваемым у изготовителя, продавца и других лиц, без проведения проверки самой продукции. ФЗ не устанавливает порядок проведения и оформления результатов проверки достоверности полученной информации. В этой связи следует заметить, что правила организации, проведения мероприятий по контролю и оформления их результатов, установленные ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее - ФЗ о контроле), не могут быть распространены на проверку достоверности информации. Вместе с тем, если в ходе проверки не установлена безусловная достоверность информации, она может явиться поводом для назначения внеплановой проверки соблюдения требований технических регламентов при наличии оснований, установленных в п. 5 ст. 7 ФЗ о контроле.
В соответствии с п. 2 ст. 39 ФЗ при признании полученной информации достоверной орган государственного контроля обязан выдать предписание о разработке соответствующим лицом программы мероприятий по предотвращению причинения вреда, оказывать содействие в ее реализации и контролировать ее выполнение. По смыслу ст. ст. 38 и 39 ФЗ предписание выдается в случае неисполнения соответствующим лицом обязанности по разработке указанной программы, установленной в п. 2 ст. 38 ФЗ.
Кроме некоторых способов контроля за выполнением программы, п. 2 ст. 39 ФЗ устанавливает право органа государственного контроля обратиться в суд с иском о принудительном отзыве продукции. Очевидно, в том случае, если она не отозвана в порядке ст. 38 ФЗ самим обязанным лицом. Следует обратить внимание, что другие полномочия органа госконтроля реализуются по его предписанию (ст. 34 ФЗ).
Таким образом, в результате внесения изменений в абзац 2 п. 5 ст. 7 Закона, устранено имевшееся противоречие с ФЗ по вопросу о порядке принудительного отзыва продукции, который теперь в соответствии с ФЗ может осуществляться только в судебном порядке.
Согласно ст. 40 ФЗ, в случае невыполнения предписания, предусмотренного п. 2 ст. 39 ФЗ, или невыполнения программы мероприятий по предотвращению причинения вреда орган государственного контроля (надзора) в соответствии с его компетенцией, а также иные лица, которым стало известно о невыполнении изготовителем (продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя) программы мероприятий по предотвращению причинения вреда, вправе обратиться в суд с иском о принудительном отзыве продукции.
В случае удовлетворения иска о принудительном отзыве продукции суд обязывает ответчика совершить определенные действия, связанные с отзывом продукции, в установленный судом срок, а также довести решение суда не позднее одного месяца со дня его вступления в законную силу до сведения приобретателей через средства массовой информации или иным способом.
В случае, если ответчик не исполнит решение суда в установленный срок, истец вправе совершить эти действия за счет ответчика с взысканием с него необходимых расходов.
За нарушение требований настоящего ФЗ об отзыве продукции могут быть применены меры уголовного и административного воздействия в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Ст. 40 ФЗ устанавливает два основания для обращения в суд: невыполнение предписания органа государственного контроля о разработке программы мероприятий по предотвращению причинения вреда или невыполнение этой программы. Представляется, что основанием для предъявления иска о принудительном отзыве продукции может быть невыполнение любого мероприятия программы.
В этой связи следует напомнить, что в соответствии с абзацем 2 п. 5 ст. 7 Закона основанием для отзыва является невыполнение изготовителем (исполнителем) обязанности по снятию товара (работы, услуги) с производства из-за невозможности устранить причины вреда.
Из сказанного следует, что в ФЗ более обоснованно в качестве основания для принудительного отзыва продукции избрана невозможность устранения угрозы причинения вреда путем проведения мероприятий, указанных в программе, предусмотренной в ст. 38 ФЗ.
Правом обращения в суд с требованием об отзыве продукции по основаниям, предусмотренным в ст. 40 ФЗ, наделен компетентный орган государственного контроля, а также иные лица, которым стало известно о невыполнении программы мероприятий обязанным лицом.
Ответчиком по такому иску может быть любой контрагент приобретателей, который получил предписание органа государственного контроля о разработке программы мероприятий по предотвращению причинения вреда, но не выполнил его или в соответствии с программой является исполнителем мероприятия, но не выполнил свои обязанности.
Определение иных лиц, которые могут быть истцами по иску о принудительном отзыве продукции, требует уяснения правовой природы такого иска и подведомственности этих дел соответствующим судам.
Отношения, которые возникают в связи с принудительным отзывом продукции в случае невыполнения предписания контролирующего органа, являются отношениями между субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, и органом государственного контроля, реализующим властные полномочия в соответствии со своей компетенцией путем обращения в суд в интересах неопределенного круга лиц (приобретателей). Таким образом, рассматриваемые дела возникают из административных, публичных правоотношений. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ судам подведомственны дела, возникающие из публичных правоотношений и указанные в его ст. 245. В этой статье перечислены некоторые конкретные категории таких дел и указано, что могут рассматриваться иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.
Как известно, эти условия предусмотрены в ст. 40 ФЗ и, следовательно, дела о принудительном отзыве продукции по иску органа государственного контроля подведомственны судам общей юрисдикции. Такие дела, несмотря на то что их участниками являются лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, не могут рассматриваться арбитражными судами, поскольку отсутствует прямое указание федерального закона об их отнесении к компетенции указанных судов, как этого требует п. 5 ст. 29 АПК РФ.
При определении круга иных лиц, предусмотренных в ст. 40 ФЗ, прежде всего следует руководствоваться нормами ГПК РФ, а именно его общими положениями, поскольку подраздел III, определяющий особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, этот вопрос не регулирует. Согласно ч. 2 ст. 4 ГПК РФ гражданское дело может быть возбуждено по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица и неопределенного круга лиц, если это предусмотрено данным Кодексом, другими федеральными законами. В рассматриваемых делах защищается право потребителей на безопасность товаров (работ, услуг), предусмотренное ст. 7 Закона.
Согласно ст. 45 ГПК РФ по указанным делам вправе обратиться в суд прокурор. В соответствии с ч. 1 ст. 46 ГПК РФ по таким делам в случаях, предусмотренных законом, вправе обратиться в суд органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане, причем в защиту конкретных лиц только по их просьбе. Согласно ст. 45 Закона (в редакции Закона N 171-ФЗ) общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) вправе обращаться в суды с заявлениями в защиту прав и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей).
К таким лицам, кроме указанного выше уполномоченного органа (его территориальных органов), отнесены также иные федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие функции по контролю и надзору в области защиты прав потребителей и безопасности товаров (работ, услуг), органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы).
Таким образом, к иным лицам, имеющим право обращения в суд по поводу принудительного отзыва продукции, следует отнести всех лиц, указанных в упомянутых статьях ГПК РФ и Закона.
Противоправным в данном случае является невыполнение программы мероприятий по предотвращению причинения вреда, в том числе в части отзыва продукции.
В том случае, если иск предъявляется контролирующим органом, противоправным является невыполнение соответствующим лицом своих обязанностей (предписания) по разработке программы мероприятий по предотвращению причинения вреда, включающей меры по отзыву продукции, либо обязанности отозвать продукцию в случаях, предусмотренных ст. 38 ФЗ. Предмет иска и содержание решения суда определяются в соответствии со ст. 40 ФЗ. Из данной нормы очевидно, что решение суда о принудительном отзыве продукции касается непосредственно только контрагентов потребителей.
Отзыв продукции от приобретателя по существу является предложением обязанного лица возвратить продукцию. Такое предложение согласно ФЗ может быть сделано добровольно во исполнение ст. 38 ФЗ или по решению суда. Однако фактический возврат продукции в любом случае зависит от усмотрения конкретного приобретателя, поскольку он не участвовал в деле и решение суда для него не обязательно. Кроме того, возврат продукции связан с определенными финансовыми затратами, иногда значительными. Это обстоятельство может стать непреодолимым препятствием для возврата продукции, даже при желании это сделать.
С другой стороны, объявление об отзыве означает для обязанного лица признание и необходимость удовлетворения любого законного требования приобретателя.
По поводу предусмотренного ст. 40 ФЗ положения о праве истца выполнить решение суда за счет ответчика с последующим взысканием с него необходимых расходов следует заметить, что оно практически трудно выполнимо. Органы государственного контроля и местного самоуправления являются бюджетными организациями и вряд ли будут иметь соответствующие средства.
Провозглашенная в п. 3 ст. 40 ФЗ уголовная и административная ответственность требует прежде всего выяснить содержание правонарушений, за которые такая ответственность может устанавливаться, и ответственных лиц.
Нарушение требований ФЗ об отзыве продукции, исходя из положений ст. ст. 38, 39 и 40 ФЗ, может заключаться в непринятии мер к отзыву продукции, в том числе в результате невыполнения программы мероприятий, содержащей такие меры, либо в невыполнении предписания органа государственного контроля о разработке программы мероприятий по предотвращению причинения вреда, либо в невыполнении решения суда о совершении определенных действий, связанных с отзывом продукции, либо в недоведении решения суда до сведения приобретателей.
Субъектами уголовной и административной ответственности за указанные правонарушения могут быть виновные руководители и другие работники изготовителя, продавца, уполномоченных лиц, импортера, в чьи обязанности входит решение указанных вопросов.
Субъектами административной ответственности могут быть также соответствующие организации и индивидуальные предприниматели.
Из всех перечисленных возможных правонарушений установлена административная ответственность за невыполнение в срок законного предписания органа государственного контроля об устранении нарушений законодательства (ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ).
Нарушением законодательства в данном случае является невыполнение соответствующим лицом предписания о разработке программы мероприятий, предусмотренной п. 2 ст. 39 ФЗ.
Уголовная ответственность может быть применена за неисполнение решения суда в соответствии со ст. 315 УК РФ. Согласно этой статье ответственность наступает за умышленное злостное неисполнение вступившего в законную силу решения суда, а также воспрепятствование его исполнению со стороны представителей власти, государственных служащих, служащих органов местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждений, коммерческих или иных организаций.
Под злостным неисполнением следует понимать продолжение этих действий после официального предупреждения суда.
Воспрепятствование исполнению решения суда может выражаться в любых действиях, ведущих к неисполнению решения.
Выше уже обращалось внимание, что отзыв (возврат) товара (работы, услуги) связан с финансовыми затратами потребителя на транспортировку, погрузку и другие нужды, которые являются его прямыми убытками. Поэтому в п. 5 ст. 7 Закона предусмотрено возмещение изготовителем (исполнителем) убытков потребителю, причиненных отзывом товара (работы, услуги) в полном объеме. Представляется, что возмещению подлежит и неполученный доход (упущенная выгода) от использования товара, если это не связано с осуществлением предпринимательской деятельности. Поскольку причиной отзыва товара (работы, услуги) является невозможность устранения недостатков товара (работы, услуги), делающих его опасным, ответственным за причиненные в связи с отзывом убытки Закон называет только изготовителя (исполнителя) - "автора" указанных недостатков. Конечным получателем отозванного (возвращаемого) товара (работы, услуги) всегда является именно изготовитель (исполнитель), независимо от того, кто принял решение или признан судом ответчиком по иску о принудительном отзыве продукции (работы, услуги).
Возмещение убытков потребителя, причиненных в связи с отзывом товара (работы, услуги), следует отличать от возмещения убытков, причиненных нарушением прав потребителя, предусмотренных Законом, иными нормативными правовыми актами РФ. Отзыв продукции (работы, услуги) не является сам по себе нарушением прав потребителя, он является следствием нарушения права потребителя на получение безопасного товара (работы, услуги). Именно поэтому при возмещении убытков, причиненных нарушением прав потребителя, Закон и ФЗ называют ответственными лицами помимо изготовителя (исполнителя) также продавца, уполномоченных лиц, импортера. Различие правовой природы причин возникновения убытков позволяет сделать вывод о их возмещении независимо друг от друга, недопустимости поглощения одного вида убытков другим. Закон определяет порядок возмещения убытков, причиненных нарушением прав потребителей. При возмещении убытков, причиненных отзывом товаров (работ, услуг), следует руководствоваться общим порядком, установленным ГК РФ (по затронутым вопросам см. также комментарий к ст. 40 Закона).
6. Пункт 6 ст. 7 Закона, предусматривавший изъятие у продавца (исполнителя) опасных товаров (работ), Законом N 171-ФЗ признан утратившим силу.
Статья 8. Право потребителя на информацию об изготовителе (исполнителе, продавце) и о товарах (работах, услугах)
Комментарий к статье 8
Вопросы информации, регулируемые ст. ст. 8 - 12 Закона, не нашли своего регулирования в ФЗ как не относящиеся к его сфере применения.
Закон устанавливает право потребителя на информацию по широкому кругу вопросов, включая ту, которая непосредственно не связана с товаром (работой, услугой). Юридическое значение и ответственность за нарушение права потребителя на различные виды информации не идентичны. Вопросам информации в Законе посвящено пять статей, что указывает на важное значение, которое придает законодатель этому праву потребителя.
Впервые провозглашая на законодательном уровне право потребителя на информацию, Закон предусматривает ее состав, качество, момент доведения до потребителя и язык, а также лиц, обязанных предоставлять соответствующую информацию.
Закон не раскрывает содержание понятия "необходимая информация", и при возникновении споров, очевидно, следует исходить из обычно предъявляемых требований, имея в виду прежде всего интересы потребителя. Однако в это понятие, безусловно, должна быть включена информация, которая, в соответствии с Законом, является обязательной. Важно подчеркнуть, что наличие у потребителя права требовать предоставления указанной информации означает одновременно обязанность соответствующих организаций предоставить ее. Невыполнение этой обязанности может повлечь ответственность виновных в соответствии со специальными или общими нормами законодательства. Закон устанавливает, что способы доведения информации до потребителя определяются спецификой отдельных сфер обслуживания, но во всяком случае она должна быть доведена в наглядной и доступной форме. Специфика доведения информации обычно определяется в правилах торговли отдельными видами товаров (видах договоров купли-продажи) и правилах оказания различных услуг. Информация должна доводиться до сведения потребителя на русском языке, а дополнительно на государственных языках субъектов РФ и родных языках народов РФ. Необходимость предоставления информации на других (кроме русского) языках определяется изготовителем (исполнителем, продавцом), исходя из местных условий в соответствии с законодательством субъектов РФ.
Статья 9. Информация об изготовителе (исполнителе, продавце)
Комментарий к статье 9
Законом N 171-ФЗ в комментируемую статью внесены изменения, уточняющие некоторые положения в области информации о лицах, контактирующих с потребителями.
В п. 1, вместо доведения до сведения потребителя юридического адреса соответствующей организации, предусмотрено доведение реального адреса места ее фактического нахождения, определяемого в порядке, установленном законодательством о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Требования к информации об индивидуальных предпринимателях, предоставляемой потребителю, не изменились, и она по-прежнему отличается от информации о юридических лицах.
В предыдущей редакции п. 2 ст. 9 устанавливал требования только к составу информации о лицензировании.
Однако имеются организации (индивидуальные предприниматели), выполняющие функции, весьма важные для государства и общества, в связи с чем их способность осуществлять такие функции требует проверки и подтверждения со стороны уполномоченных государственных органов исполнительной власти. Данная процедура именуется аккредитацией.
В области технического регулирования аккредитации подлежат лица, выполняющие определенные работы в области оценки соответствия.
В связи с этим обстоятельством, учитывая интересы потребителей, в п. 2 дополнительно предусмотрено предоставление информации о номере свидетельства о государственной аккредитации, сроке действия и органе, выдавшем его.
Статья 10. Информация о товарах (работах, услугах)
Комментарий к статье 10
1. Закон устанавливает, что основной задачей предоставления информации о товаре (работе, услуге) является обеспечение возможности его компетентного выбора. Компетентность выбора обеспечивается предоставлением информации о назначении товара, его характеристиках, условиях использования, гарантиях и т.п. Изготовитель (исполнитель, продавец) сам должен определять необходимый объем информации сверх обязательной, предусмотренной п. 2 комментируемой статьи, памятуя о своей ответственности за неполноту предоставленной информации в соответствии с Законом. По отдельным видам товаров (работ, услуг) перечень информации и способы ее доведения до потребителя могут устанавливаться постановлениями Правительства РФ, которые имеют общеобязательную силу на всей территории РФ. Очевидно, что указанный перечень может учитывать специфику товара (работы, услуги) и не должен противоречить перечню обязательной информации, предусмотренному п. 2 комментируемой статьи.
2. В п. п. 2 и 3 ст. 10 Законом N 171-ФЗ внесены существенные изменения: абзацы 2 - 4 п. 2 и второе предложение абз. 1 п. 3 изложены в новой редакции.
Абзац 2 п. 2 в предыдущей редакции предусматривал указание обозначения стандартов, обязательным требованиям которых должны соответствовать товары (работы, услуги). В новой редакции абз. 2 вместо этого предусмотрено указание наименования технического регламента или иного обозначения, установленного законодательством РФ о техническом регулировании и свидетельствующего об обязательном подтверждении соответствия товара. Следует признать новую редакцию абз. 2 крайне неудачной. Во-первых, указание наименования технического регламента без упоминания о цели этой информации (как это было в предыдущей редакции) вообще лишено какого-либо смысла. Во-вторых, альтернативное указание наименования технического регламента или обозначения, свидетельствующего об обязательном подтверждении соответствия товара, является некорректным, поскольку это разноплановые понятия: указание технического регламента имеет целью сообщить потребителю, каким требованиям должна соответствовать продукция, а упомянутое обозначение - что соответствие этим требованиям подтверждено в установленном порядке. Обозначением, о котором идет речь, очевидно, является знак обращения на рынке, который, согласно ст. 27 ФЗ, применяется для маркировки продукции, соответствие которой требованиям технических регламентов подтверждено в порядке, предусмотренном ФЗ. Таким образом, при буквальном толковании новой редакции абз. 2 в информации должно быть указано либо наименование технического регламента, либо товар должен быть маркирован знаком обращения на рынке. Однако очевидно, что только при одновременном использовании обеих составляющих информация приобретает содержательный характер. Можно предположить, что при редактировании данного абзаца произошла техническая ошибка: вместо союза "и" написали "или".
В связи с изложенным следует обратить внимание на сохранение без изменения абз. 9 п. 2 ст. 10 Закона, который также предусматривает предоставление информации об обязательном подтверждении соответствия товаров (работ, услуг), на которые установлены обязательные требования по безопасности. В части работ и услуг это не согласуется с новой редакцией абз. 2 п. 2 ст. 10, отражающей правило ФЗ о том, что объектом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция (в данной норме говорится об обязательном подтверждении соответствия только в отношении товаров).
Следует также отметить, что вопросы информации об обязательном подтверждении соответствия товаров (уже в третий раз в одной статье) затрагиваются в новой редакции п. 3 ст. 10 Закона: второе предложение абз. 1 этого пункта устанавливает содержание информации об обязательном подтверждении соответствия товаров, а также предусматривает, что порядок и способы предоставления этой информации определяются законодательством РФ о техническом регулировании.
Представляется, что упомянутые три нормы следует рассматривать во взаимосвязи, исходя из того, что абз. 9 п. 2 устанавливает обязательность предоставления информации об обязательном подтверждении соответствия, а абз. 2 п. 2 и п. 3 ст. 10 уточняют содержание этой информации, а также порядок и способы ее предоставления.
Вместе с тем вопрос об обязательном подтверждении соответствия работ и услуг остается без ответа как в редакционном плане, так и по существу.
Абзац 3 п. 2 ст. 10 определяет состав информации о потребительских свойствах товаров (работ, услуг), указывая в общей форме о необходимости предоставления потребителям сведений об основных потребительских свойствах указанных объектов. В связи с такой формулировкой следует отметить два обстоятельства. Во-первых, упоминание о потребительских свойствах предполагает существование других свойств, которыми, как известно, является безопасность товаров (работ, услуг). Указанное разделение свойств имеет принципиальный характер не только для определения состава информации, но и для всего технического регулирования, что нашло отражение в ФЗ. Во-вторых, из этой нормы следует, что выбор конкретных потребительских свойств, помещаемых в информацию для потребителя, зависит от изготовителя (исполнителя), который и несет ответственность за достаточность и достоверность предоставляемых сведений.
В отношении пищевых продуктов состав информации определен Законом конкретно, причем в новой редакции абз. 3 п. 2 перечень указываемых сведений значительно расширен на основе современных достижений науки и практики в данной области. Разумеется, это не исключает права изготовителя пищевых продуктов дополнительно указывать иные сведения по его усмотрению. При этом следует учитывать, что Постановлением Главного санитарного врача РФ от 18 января 2005 г. N 1 (зарегистрировано в Минюсте РФ 22 февраля 2005 г. N 6352) запрещен ввоз на территорию РФ пищевых продуктов, изготовленных с использованием добавок Е216 и Е217, а с 1 марта 2005 г. использование указанных добавок при производстве пищевых продуктов.
Перечень товаров, информация о которых должна содержать противопоказания для применения при отдельных видах заболеваний, утвержден Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1997 г. N 481. Виды заболеваний определяет Минздрав РФ. Информация доводится изготовителем на этикетке, листке-вкладыше или маркировкой товара.
Важное для потребителей уточнение сделано в абз. 4 п. 2 ст. 10 Закона: отныне цены на товары (работы, услуги) должны указываться только в рублях.
Под условиями приобретения товаров (работ, услуг) следует понимать различные дополнительные условия: продажи, например, условия доставки или хранения товара, изготовления вещи из материала заказчика, условия сдачи вещи в обработку и т.п.
В новой редакции абз. 8 п. 2 ст. 10 Закона предусмотрено предоставление информации о всех контрагентах потребителя с учетом расширения их перечня в изменениях, внесенных Законом N 171-ФЗ.
В информации обязательно должна указываться продолжительность гарантийного срока изготовителя или продавца (если он установлен) с учетом порядка установления этого срока продавцом, предусмотренного новой редакцией п. 7 ст. 5 Закона.
К обязательной информации отнесено также указание правил использования товаров (работ, услуг), установленных срока службы или годности, о необходимых действиях потребителя после истечения указанных сроков, а также ряд других сведений.
Пунктом 3 ст. 10 Закона определены способы доведения обязательной информации до сведения потребителей. При этом способы доведения информации об обязательном подтверждении соответствия товаров оговорены особо. Законом N 171-ФЗ в эту часть п. 3 (второе предложение абз. 1) внесены изменения, учитывающие требования ФЗ. Согласно новой редакции данной нормы порядок и способы представления указанной информации определяются законодательством РФ о техническом регулировании. Установлен также состав этой информации: номер документа, подтверждающего такое соответствие, срок его действия, сведения об организации, его выдавшей. Порядок и способы информации потребителя об обязательном подтверждении соответствия определены в п. 2 ст. 27 и п. 2 ст. 28 ФЗ, которые предусматривают два способа доведения указанной информации: маркировка знаком обращения на рынке и указание в сопроводительной технической документации и при маркировке продукции сведений о сертификате соответствия или декларации о соответствии. При этом маркировка осуществляется соответствующим лицом самостоятельно любым удобным для него способом. Содержание сведений о сертификате соответствия и декларации о соответствии уточнены в упомянутых изменениях п. 3 ст. 10 Закона (о технической документации см. комментарий к понятию "стандарт").
Законом N 171-ФЗ признан утратившим силу абз. 2 п. 3 ст. 10 Закона, который предусматривал предоставление информации о месте изготовления продуктов питания, упакованных или расфасованных на территории РФ. Представляется, что данная информация имела избыточный характер.
3. Особым видом информации потребителя о товарах (работах, услугах) является реклама, знание законодательства о которой необходимо как потребителям, так и их контрагентам.
Отношения, возникающие в связи с производством, размещением и распространением рекламы, регулируются новым Федеральным законом "О рекламе" от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ (далее - Закон N 38-ФЗ), который вступил в силу с 1 июля 2006 г. (за исключением некоторых норм). С этой же даты признан утратившим силу ФЗ "О рекламе" от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ.
Согласно ч. 2 ст. 40 Закона N 38-ФЗ впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в сфере рекламы, в соответствие с данным Законом указанные законы и акты применяются постольку, поскольку они не противоречат этому Закону.
Согласно ст. 4 законодательство РФ о рекламе состоит из настоящего Федерального закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ.
В этой связи необходимо отметить, что в данном перечне отсутствуют акты федеральных органов исполнительной власти, упомянутые в Законе N 108-ФЗ.
Существенно изменились цели рассматриваемого Закона. Согласно ст. 1 Закона N 38-ФЗ его целями являются развитие рынков товаров, работ и услуг на основе соблюдения принципов добросовестной конкуренции, обеспечение в РФ единства экономического пространства, реализация права потребителей на получение добросовестной и достоверной рекламы, предупреждение нарушения законодательства РФ о рекламе, а также пресечение фактов ненадлежащей рекламы. По сравнению с Законом N 108-ФЗ на первое место выдвинуты позитивные цели экономического характера и обеспечение прав потребителей в сфере рекламы.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона N 38-ФЗ он применяется к отношениям в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории РФ.
В ч. 2 ст. 2 приведен перечень видов информации, на которые действие Закона N 38-ФЗ не распространяется и которые, следовательно, регулируются другими актами. К такой информации, в частности, отнесены:
информация, раскрытие или распространение либо доведение до потребителя которой является обязательным в соответствии с федеральным законом (см. ст. 10 Закона);
справочно-информационные и аналитические материалы (обзоры внутреннего и внешнего рынков, результаты научных исследований и испытаний), не имеющие в качестве основной цели продвижение товара на рынке и не являющиеся социальной рекламой;
сообщения органов государственной власти, иных государственных органов, сообщения органов местного самоуправления, сообщения муниципальных органов, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, если такие сообщения не содержат сведений рекламного характера и не являются социальной рекламой;
вывески и указатели, не содержащие сведений рекламного характера;
объявления физических лиц или юридических лиц, не связанные с осуществлением предпринимательской деятельности;
информация о товаре, его изготовителе, об импортере или экспортере, размещенная на товаре или его упаковке;
любые элементы оформления товара, помещенные на товаре или его упаковке и не относящиеся к другому товару;
упоминания о товаре, средствах его индивидуализации, об изготовителе или о продавце товара, которые органично интегрированы в произведения науки, литературы или искусства и сами по себе не являются сведениями рекламного характера.
Согласно ч. 3 ст. 2 положения настоящего Федерального закона, относящиеся к изготовителю товара, распространяются также на лиц, выполняющих работы или оказывающих услуги.
В соответствии с ч. 4 ст. 2 специальные требования и ограничения, установленные настоящим Федеральным законом в отношении рекламы отдельных видов товаров, распространяются также на рекламу средств индивидуализации таких товаров, их изготовителей или продавцов, за исключением случая, если реклама средств индивидуализации отдельного товара, его изготовителя или продавца явно не относится к товару, в отношении рекламы которого настоящим Федеральным законом установлены специальные требования и ограничения.
В ст. 3 Закона N 38-ФЗ даны определения основных понятий, используемых в нем, наиболее важные из которых приводятся ниже:
реклама - информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.
Таким образом, главное, что отличает рекламу от других видов информации о товаре (и других объектах) состоит в целях этой информации. Реклама преследует цель не просто сообщить конкретному потенциальному покупателю характеристики товара (работы, услуги), а вызвать интерес у всех возможных покупателей, причем интерес отнюдь не платонический. Отличает рекламу от иной информации также форма и средства ее доведения до потребителя. Четкое разграничение между рекламной и иной информацией имеет важное практическое значение для участников рекламной деятельности, о чем будет сказано ниже;
объект рекламирования - товар, средство его индивидуализации, изготовитель или продавец товара, результаты интеллектуальной деятельности либо мероприятие (в том числе спортивное соревнование, концерт, конкурс, фестиваль, основанные на риске игры, пари), на привлечение внимания к которым направлена реклама;
товар - продукт деятельности (в том числе работа, услуга), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот (следует обратить внимание, что это определение не совпадает с понятием продукции, данным в ФЗ);
ненадлежащая реклама - реклама, не соответствующая требованиям законодательства РФ;
рекламодатель - изготовитель или продавец товара либо иное определившее объект рекламирования и (или) содержание рекламы лицо (в данном новом понятии важно отметить возможность считать рекламодателем лицо, не являющееся изготовителем или продавцом товара либо иным лицом, определившим объект рекламирования, т.е. лицо, действующее по их поручению и определившее содержание рекламы;
рекламопроизводитель - лицо, осуществляющее полностью или частично приведение информации в готовую для распространения в виде рекламы форму;
рекламораспространитель - лицо, осуществляющее распространение рекламы любым способом, в любой форме и с использованием любых средств;
потребители рекламы - лица, на привлечение внимания которых к объекту рекламирования направлена реклама.
Общие требования к рекламе определены в ст. 5 Закона N 38-ФЗ и сводятся к тому, что реклама должна быть добросовестной и достоверной. Большая часть статей посвящена раскрытию содержания понятий недобросовестной и недостоверной рекламы, а также других критериев, недопустимых в рекламе. Ст. 5 аккумулировала несколько статей Закона N 108-ФЗ, посвященных характеристике указанных понятий и критериев, существенно изменив их содержание. При этом в новом Законе не воспроизведены специальные статьи, определявшие понятия неэтичной, заведомо ложной и скрытой рекламы.
Согласно ч. 2 ст. 5 недобросовестной признается реклама, которая:
содержит некорректные сравнения рекламируемого товара с находящимися в обороте товарами, которые произведены другими изготовителями или реализуются другими продавцами;
порочит честь, достоинство или деловую репутацию лица, в том числе конкурента;
представляет собой рекламу товара, реклама которого запрещена данным способом, в данное время или в данном месте, если она осуществляется под видом рекламы другого товара, товарный знак или знак обслуживания которого тождествен или сходен до степени смешения с товарным знаком или знаком обслуживания товара, в отношении рекламы которого установлены соответствующие требования и ограничения, а также под видом рекламы изготовителя или продавца такого товара;
является актом недобросовестной конкуренции в соответствии с антимонопольным законодательством.
Согласно ч. 3 ст. 5 недостоверной признается реклама, которая содержит не соответствующие действительности сведения:
о преимуществах рекламируемого товара перед находящимися в обороте товарами, которые произведены другими изготовителями или реализуются другими продавцами;
о любых характеристиках товара, в том числе о его природе, составе, способе и дате изготовления, назначении, потребительских свойствах, об условиях применения товара, о месте его происхождения, наличии сертификата соответствия или декларации о соответствии, знаков соответствия и знаков обращения на рынке, сроках службы, сроках годности товара;
об ассортименте и о комплектации товаров, а также о возможности их приобретения в определенном месте или в течение определенного срока;
о стоимости или цене товара, порядке его оплаты, размере скидок, тарифов и других условиях приобретения товара;
об условиях доставки, обмена, ремонта и обслуживания товара;
о гарантийных обязательствах изготовителя или продавца товара;
об исключительных правах на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации товара;
о правах на использование официальных государственных символов (флагов, гербов, гимнов) и символов международных организаций;
об официальном или общественном признании, о получении медалей, призов, дипломов или иных наград;
о рекомендациях физических или юридических лиц относительно объекта рекламирования либо о его одобрении физическими или юридическими лицами;
о результатах исследований и испытаний;
о предоставлении дополнительных прав или преимуществ приобретателю рекламируемого товара;
о фактическом размере спроса на рекламируемый или иной товар;
об объеме производства или продажи рекламируемого или иного товара;
о правилах и сроках проведения стимулирующей лотереи, конкурса, игры или иного подобного мероприятия, в том числе о сроках окончания приема заявок на участие в нем, количестве призов или выигрышей по его результатам, сроках, месте и порядке их получения, а также об источнике информации о таком мероприятии;
о правилах и сроках проведения основанных на риске игр, пари, в том числе о количестве призов или выигрышей по результатам проведения основанных на риске игр, пари, сроках, месте и порядке получения призов или выигрышей по результатам проведения основанных на риске игр, пари, об их организаторе, а также об источнике информации об основанных на риске играх, пари;
об источнике информации, подлежащей раскрытию в соответствии с федеральными законами;
о месте, в котором до заключения договора об оказании услуг заинтересованные лица могут ознакомиться с информацией, которая должна быть предоставлена таким лицам в соответствии с федеральными законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
о лице, обязавшемся по ценной бумаге;
об изготовителе или о продавце рекламируемого товара.
В соответствии с ч. 4 ст. 5 реклама не должна:
побуждать к совершению противоправных действий;
призывать к насилию и жестокости;
иметь сходство с дорожными знаками или иным образом угрожать безопасности движения автомобильного, железнодорожного, водного, воздушного транспорта;
формировать негативное отношение к лицам, не пользующимся рекламируемыми товарами, или осуждать таких лиц.
Согласно ч. 5 ст. 5 в рекламе не допускаются:
использование иностранных слов и выражений, которые могут привести к искажению смысла информации;
указание на то, что объект рекламирования одобряется органами государственной власти или органами местного самоуправления либо их должностными лицами;
демонстрация процессов курения и потребления алкогольной продукции, а также пива и напитков, изготавливаемых на его основе;
использование образов медицинских и фармацевтических работников, за исключением такого использования в рекламе медицинских услуг, средств личной гигиены, в рекламе, потребителями которой являются исключительно медицинские и фармацевтические работники, в рекламе, распространяемой в местах проведения медицинских или фармацевтических выставок, семинаров, конференций и иных подобных мероприятий, в рекламе, размещенной в печатных изданиях, предназначенных для медицинских и фармацевтических работников;
указание на то, что рекламируемый товар произведен с использованием тканей эмбриона человека;
указание на лечебные свойства, то есть положительное влияние на течение болезни, объекта рекламирования, за исключением такого указания в рекламе лекарственных средств, медицинских услуг, в том числе методов лечения, изделий медицинского назначения и медицинской техники.
Статья 5 содержит еще ряд запретов относительно содержания рекламы, в том числе не допускается:
использование бранных слов, непристойных и оскорбительных образов, сравнений и выражений, в том числе в отношении пола, расы, национальности, профессии, социальной категории, возраста, языка человека и гражданина, официальных государственных символов (флагов, гербов, гимнов), религиозных символов, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия;
реклама, в которой отсутствует часть существенной информации о рекламируемом товаре, об условиях его приобретения или использования, если при этом искажается смысл информации и вводятся в заблуждение потребители рекламы;
использование в рекламе товаров, в отношении которых в установленном порядке утверждены правила использования, хранения или транспортировки либо регламенты применения, сведений, не соответствующих таким правилам или регламентам;
использование в радио-, теле-, видео-, аудио- и кинопродукции или в другой продукции и распространение скрытой рекламы, то есть рекламы, которая оказывает не осознаваемое потребителями рекламы воздействие на их сознание, в том числе такое воздействие путем использования специальных видеовставок (двойной звукозаписи) и иными способами;
размещение рекламы в учебниках, предназначенных для обучения детей по программам начального общего и основного общего образования, школьных дневниках, а также в школьных тетрадях.
При производстве, размещении и распространении рекламы должны соблюдаться требования законодательства Российской Федерации, в том числе требования законодательства о государственном языке Российской Федерации, законодательства об авторском праве и смежных правах.
В ст. 6 Закона N 38-ФЗ установлены специальные требования к рекламе, направленные на защиту несовершеннолетних.
В ст. 7 Закона N 38-ФЗ установлен перечень товаров, реклама которых не допускается вообще:
товаров, производство и (или) реализация которых запрещены законодательством Российской Федерации;
наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;
взрывчатых веществ и материалов, за исключением пиротехнических изделий;
органов и (или) тканей человека в качестве объектов купли-продажи;
товаров, подлежащих государственной регистрации, в случае отсутствия такой регистрации;
товаров, подлежащих обязательной сертификации или иному обязательному подтверждению соответствия требованиям технических регламентов, в случае отсутствия такой сертификации или подтверждения такого соответствия;
товаров, на производство и (или) реализацию которых требуется получение лицензий или иных специальных разрешений, в случае отсутствия таких разрешений.
В Законе N 38-ФЗ при регулировании вопросов ответственности за нарушение законодательства РФ о рекламе используется понятие ненадлежащей рекламы, определение которого не дано. Представляется, что под такой рекламой следует понимать рекламу, предусмотренную ст. ст. 5 - 7, а также иную рекламу, в которой нарушены требования к ее содержанию, времени, месту и способу распространения, установленные данным Законом.
Закон N 38-ФЗ устанавливает особенности различных видов рекламы, способов ее распространения и особенности рекламы отдельных видов товаров (алкогольной продукции, пива и изготовляемых на его основе напитков, табака, табачных изделий и курительных принадлежностей, лекарственных средств, медицинской техники, изделий медицинского назначения и медицинских услуг, в том числе методов лечения, биологически активных добавок и пищевых добавок, продуктов детского питания, продукции военного назначения и оружия, основанных на риске игр, пари, финансовых услуг, ценных бумаг, услуг по заключению договоров ренты, в том числе договоров пожизненного содержания с иждивением.
Согласно ст. 11 Закона N 38-ФЗ, если в соответствии с ГК РФ реклама признается офертой, такая оферта действует в течение двух месяцев со дня распространения рекламы при условии, что в ней не указан иной срок (см. ст. ст. 435 - 437 ГК РФ).
В Законе N 38-ФЗ не воспроизведена гл. III прежнего Закона о рекламе, определявшая права и обязанности участников рекламной деятельности. Обязанности рекламодателя в отношении рекламораспространителя определены в ст. 13 данного Закона, согласно которой рекламодатель по требованию рекламораспространителя обязан предоставлять документально подтвержденные сведения о соответствии рекламы требованиям настоящего Федерального закона, в том числе сведения о наличии лицензии, об обязательной сертификации, о государственной регистрации.
Глава 5 Закона N 38-ФЗ регулирует вопросы государственного контроля в сфере рекламы и ответственности за нарушение законодательства РФ о рекламе.
Положением о Федеральной антимонопольной службе (ФАС), утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331, предусмотрено, что Служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства, в том числе в сфере рекламы (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).
Полномочия в сфере рекламы установлены ст. 33 Закона N 38-ФЗ, согласно которой ФАС осуществляет государственный контроль за соблюдением законодательства РФ о рекламе, в том числе предупреждает, выявляет и пресекает нарушения физическими или юридическими лицами законодательства РФ о рекламе, возбуждает и рассматривает дела по признакам нарушения этого законодательства.
Антимонопольный орган вправе:
выдавать рекламодателям, рекламопроизводителям, рекламораспространителям обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе;
выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, изданных ими и противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе;
предъявлять в суд или арбитражный суд иски о запрете распространения рекламы, осуществляемого с нарушением законодательства Российской Федерации о рекламе;
предъявлять в суд или арбитражный суд иски о публичном опровержении недостоверной рекламы (контррекламе) в случае, предусмотренном частью 3 статьи 38 настоящего Федерального закона;
обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными полностью или в части противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, ненормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ненормативных актов органов местного самоуправления;
обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими полностью или в части противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
применять меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях;
обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительным разрешения на установку рекламной конструкции в случае, предусмотренном пунктом 1 части 20 статьи 19 настоящего Федерального закона.
Согласно ст. 34 Закона N 38-ФЗ индивидуальные предприниматели, юридические лица и их руководители обязаны представлять ФАС необходимую информацию и обеспечивать ее уполномоченным должностным лицам доступ к такой информации.
Неисполнение этих обязанностей влечет за собой административную ответственность на основании ст. 19.7 КоАП РФ.
Согласно ч. 2 ст. 35 Закона N 38-ФЗ разглашение сотрудниками антимонопольного органа сведений, составляющих коммерческую, служебную и иную охраняемую законом тайну, влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством Российской Федерации. Убытки, причиненные таким разглашением, подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
В соответствии со ст. 36 Закона N 38-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, принимает по результатам рассмотрения таких дел решения и выдает предписания, предусмотренные настоящим Федеральным законом.
Упомянутые дела возбуждаются антимонопольным органом по собственной инициативе, представлению прокурора, обращениям органов государственной власти или органов местного самоуправления, а также по заявлениям физических или юридических лиц.
Предписание о прекращении нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе выдается на основании решения антимонопольного органа о признании рекламы ненадлежащей и должно содержать указание о прекращении ее распространения. Предписание подлежит исполнению в срок, который указан в предписании. Такой срок не может составлять менее чем пять дней со дня получения предписания. Предписание считается неисполненным, если по истечении срока исполнения такого предписания продолжается распространение ненадлежащей рекламы.
Предписание об отмене или изменении противоречащего законодательству РФ о рекламе акта федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления выдается на основании решения антимонопольного органа о противоречии такого акта законодательству РФ о рекламе. В предписании должны быть указаны изменения, которые следует внести в такой акт для приведения его в соответствие с законодательством РФ о рекламе. Предписание подлежит исполнению в срок, который указан в предписании. Такой срок не может составлять менее чем месяц со дня получения предписания соответствующим органом.
Неисполнение предписаний антимонопольного органа, выданных на основании настоящего Федерального закона, влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях (см. ст. 19.5 КоАП РФ).
Рассмотрение антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Правила рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе утверждены Постановлением Правительства РФ от 17 августа 2006 г. N 508.
Согласно ст. 37 Закона N 38-ФЗ решение, предписание антимонопольного органа могут быть оспорены в суде или арбитражном суде в течение трех месяцев со дня вынесения решения, выдачи предписания. Подача заявления о признании недействительным решения, предписания антимонопольного органа не приостанавливает исполнение решения, предписания, если судом или арбитражным судом не будет вынесено определение о приостановлении исполнения решения, предписания. Постановление антимонопольного органа о применении мер административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе может быть обжаловано, оспорено в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (о порядке обжалования решений, предписаний и постановлений соответствующих органов см. комментарий к ст. 17 Закона).
Согласно ст. 38 Закона N 38-ФЗ нарушение физическими или юридическими лицами законодательства Российской Федерации о рекламе влечет за собой ответственность в соответствии с гражданским законодательством.
Лица, права и интересы которых нарушены в результате распространения ненадлежащей рекламы, вправе обращаться в установленном порядке в суд или арбитражный суд, в том числе с исками о возмещении убытков, включая упущенную выгоду, о возмещении вреда, причиненного здоровью физических лиц и (или) имуществу физических или юридических лиц, о компенсации морального вреда, о публичном опровержении недостоверной рекламы (контррекламе).
В случае установления антимонопольным органом факта распространения недостоверной рекламы и выдачи соответствующего предписания антимонопольный орган вправе обратиться в установленном порядке в суд или арбитражный суд с иском к рекламодателю о публичном опровержении недостоверной рекламы (контррекламе) за счет рекламодателя. При этом суд или арбитражный суд определяет форму, место и сроки размещения такого опровержения.
Законодатель определил конкретные нормы Закона N 38-ФЗ, за нарушение которых несет ответственность каждый из участников рекламной деятельности.
Рекламодатель несет ответственность за нарушение требований, установленных частями 2 - 8 статьи 5, статьями 6 - 9, частью 4 статьи 10, статьей 12, частями 1 и 3 статьи 21, частями 1 и 3 статьи 22, частями 1 и 3 статьи 23, статьями 24 и 25, частями 1 и 6 статьи 26, частями 1 и 5 статьи 27, статьями 28 - 30 настоящего Федерального закона.
Рекламораспространитель несет ответственность за нарушение требований, установленных пунктом 3 части 4, частями 9 и 10 статьи 5, статьями 7 - 9, 12, 14 - 18, частями 2 - 6 статьи 20, частями 2 - 4 статьи 21, частями 2 - 4 статьи 22, частями 2 - 4 статьи 23, частями 7, 8 и 11 статьи 24, частями 1 - 5 статьи 26, частями 2 и 5 статьи 27, частями 1, 4, 7, 8 и 11 статьи 28, частями 1, 3, 4 и 6 статьи 29 настоящего Федерального закона.
Рекламопроизводитель несет ответственность за нарушение требований, за которые установлена ответственность рекламодателя и рекламораспространителя, в случае, если будет доказано, что нарушение произошло по его вине.
Статья 11. Режим работы продавца (исполнителя)
Комментарий к статье 11
Порядок определения режима работы предприятий торговли и по обслуживанию населения основан на праве собственника имущества распоряжаться этим имуществом. Согласно этому принципу, режим работы организаций, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального подчинения и др.), определяется органами исполнительной власти субъектов в соответствии с их компетенцией; находящихся в муниципальной собственности (городских и сельских поселений и других) - органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией; других организаций - их собственниками (субъектами предпринимательской деятельности).
Статья 12. Ответственность изготовителя (исполнителя, продавца) за ненадлежащую информацию о товаре (работе, услуге)
Комментарий к статье 12
1. Важность для потребителя достоверной и полной информации о товаре (работе, услуге) подчеркивается установлением в Законе специальной гражданско-правовой ответственности предпринимателей за правонарушения в этой области. Ответственность работников организаций за соответствующие правонарушения регулируется трудовым, административным и уголовным законодательством.
Под недостаточно полной информацией следует понимать отсутствие какого-либо элемента информации из перечня обязательной информации, предусмотренного п. 2 ст. 10 Закона, под недостоверной информацией - несоответствие предоставленной информации фактическим данным.
Предоставление информации о товаре (работе, услуге) является обязанностью контрагентов потребителя и необходимым условием заключения договора. Поэтому в п. 1 комментируемой статьи непредоставление этой информации продавцом (исполнителем) при заключении договора рассматривается как необоснованное уклонение от заключения договора, который предприниматели обязаны заключать с любым обратившимся в силу ст. 426 ГК РФ (публичный договор). Последствия необоснованного уклонения от заключения договора установлены п. 4 ст. 445 ГК РФ, который в данном случае предусматривает право потребителя обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор и возместить причиненные уклонением убытки (см. комментарий к ст. 4 Закона).
Если же договор был уже заключен, непредоставление информации о товаре (работе, услуге) рассматривается как основание для потребителя в разумный срок в одностороннем порядке отказаться от исполнения договора, потребовать возврата уплаченной суммы и возмещения других убытков (в редакции Закона N 171-ФЗ). Согласно предыдущей редакции п. 1 потребитель имел право расторгнуть договор. Такая формулировка не давала ответа на вопрос о механизме (способе) расторжения договора и, кроме того, не соответствовала терминологии (односторонний отказ), применяемой для регулирования данных правоотношений в п. 3 ст. 450 и в п. 3 ст. 495 ГК РФ. В новой редакции эти недостатки устранены. Указанная норма ст. 450 ГК РФ допускает отказ от исполнения всего договора или его части. В этом случае договор считается соответственно расторгнутым или измененным. Отказ потребителя от исполнения договора следует осуществлять путем письменного уведомления об этом другой стороны одновременно с предъявлением требований, предусмотренных данной нормой. При этом потребитель обязан возвратить товар (результат работы, услуги), если это возможно по их характеру.
Вместе с тем следует обратить внимание на то обстоятельство, что Закон в данном случае предусматривает единое регулирование для товаров, работ и услуг, а ГК РФ - раздельное и разное. Так, согласно абз. 2 п. 2 ст. 732 ГК РФ (договор бытового подряда) заказчик вправе требовать расторжения заключенного договора, что означает невозможность его расторжения по одностороннему заявлению заказчика. Представляется, что имеющаяся коллизия между Законом и ГК РФ в части работ и услуг должна быть разрешена в пользу Закона как специализированного акта.
Пункт 1 ст. 12 Закона в принципе воспроизводит п. 3 ст. 495 ГК РФ. Однако между текстами этих норм есть одно редакционное несовпадение. Так, п. 3 ст. 495 ГК РФ предусматривает, что информация должна быть предоставлена в месте продажи товара, а в п. 1 ст. 12 Закона речь идет не о месте, а о времени предоставления информации - при заключении договора. Поскольку договор розничной купли-продажи, как правило, заключается в месте продажи товара, то коллизии здесь нет. Редакционное расхождение формулировок объясняется тем, что, как уже отмечалось, ст. 12 Закона регулирует, в отличие от ст. 495 ГК РФ, отношения не только по купле-продаже, но также по осуществлению работ и оказанию услуг потребителям. В этой связи необходимо учитывать, что п. 2 ст. 732 ГК РФ, регулирующий аналогичный вопрос в договоре бытового подряда, исходит из того, что информация должна быть предоставлена в месте заключения договора. Именно такой порядок воспринят Законом в ст. 12.
2. В п. 2 комментируемой статьи установлена ответственность продавца (исполнителя), хотя и предоставившего информацию о товаре (работе, услуге), но которая оказалась неполной или недостоверной. В этом случае он несет ответственность, если именно в результате указанных недостатков информации, в товаре (работе, услуге) возникли недостатки после его передачи потребителю. По смыслу рассматриваемого пункта речь идет о недостатках товара (работы, услуги), возникших вследствие действий самого потребителя, обусловленных, однако, ненадлежащей информацией, т.е. не по его вине. Практически можно говорить о неполноте или недостоверности информации, относящейся к правилам и условиям эффективного и безопасного использования товара (работы, услуги).
Нарушение, предусмотренное п. 2 ст. 12, является нарушением материальным, т.е. требующим для наступления ответственности определенных последствий, в данном случае возникновения недостатков товара (работ, услуг), а также наличие причинной связи между ненадлежащей информацией и наступившими последствиями. Таким образом, речь идет о реализации доброкачественного товара, недостатки в котором появились в результате неполноты или недостоверности информации, предоставленной потребителю, о правилах его транспортировки, пользования, хранения. Продавец (исполнитель) не может быть освобожден от ответственности, даже если появление недостатка вызвано объективно действиями самого потребителя. В этом случае отсутствует его вина и, наоборот, имеется вина организации, ответственной за предоставление недостоверной и неполной информации. В п. 2 в качестве ответственного лица не указан изготовитель товара, хотя именно он должен быть автором большей части упомянутой информации. Поэтому продавец при приемке товара должен тщательно проверять наличие всей обязательной информации, фиксировать ее отсутствие, неполноту или недостоверность для предъявления изготовителю соответствующих требований. В случае реализации товара с указанной ненадлежащей информацией всю ответственность будет нести только продавец.
Пункт 2 ст. 12 Закона в принципе соответствует п. 4 ст. 495 ГК РФ. Однако в первой норме отсутствует важное правило, содержащееся в норме ГК РФ, о том, что бремя доказывания причинной связи между непредоставлением надлежащей информации и возникновением недостатков в товаре возлагается на покупателя. Если ему не удастся это доказать, то продавец будет освобожден от ответственности по основанию, предусмотренному в п. 2 ст. 12 Закона.
3. Пункт 3 ст. 12 регулирует еще одно последствие непредоставления полной и достоверной информации о товаре (работе, услуге) - причинение вреда жизни, здоровью и имуществу потребителя. В этом случае вред возмещается в порядке, предусмотренном ст. 14 Закона.
Причинение вреда жизни, здоровью, имуществу потребителя, а также природным объектам, находящимся в собственности (владении) потребителя, может наступить в результате предоставления недостоверной или неполной информации о товаре, например, о продуктах питания, способах и правилах безопасного использования товара, его хранения и утилизации, о сроке службы (годности, реализации), необходимых действиях при его истечении и т.п.
Природными объектами следует считать земельные участки, растительность, источники воды и т.п. объекты. Возмещение причиненного таким объектам вреда возможно только в том случае, если они находятся в собственности (владении) потребителя на основаниях, предусмотренных законом либо договором.
4. Необходимо отметить, что Закон практически лишает заинтересованную сторону при рассмотрении требований потребителя о возмещении убытков, причиненных предоставлением недостоверной или недостаточно полной информации о товаре (работе, услуге), возможности ссылаться на осведомленность потребителя (в том числе профессиональную) в соответствующих вопросах. Закон устанавливает однозначно, что в этом случае необходимо исходить из предположения об отсутствии у потребителя специальных познаний о свойствах и характеристиках товара (работы, услуги).
Статья 13. Ответственность изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) за нарушение прав потребителей
Комментарий к статье 13
1. В связи с новой редакцией ст. 43 Закона, введенной Законом N 171-ФЗ, оказалось, что в Законе имеются две статьи, посвященные регулированию одного вопроса: ответственности контрагентов потребителя за нарушение его прав. При этом ст. 43 имеет отсылочный характер, т.е. не содержит никаких конкретных норм, а ст. 13 устанавливает отдельные нормы гражданско-правовой ответственности за нарушение прав потребителя его контрагентами, вытекающие из общих положений гражданского законодательства РФ об ответственности и отражающие специфику отношений, регулируемых Законом (п. п. 2 - 4), а также некоторые особые правила в данной области (п. п. 5 и 6).
В связи с такой схемой регулирования в комментарии к ст. 13 будут рассмотрены содержащиеся в ней нормы, а общие положения гражданско-правовой ответственности будут изложены в комментарии к ст. 43.
Вопросы ответственности контрагентов потребителя регулируются несколькими статьями Закона применительно к виду и характеру нарушенного права потребителя. Так, например, ст. 12 устанавливает ответственность за ненадлежащую информацию о товаре (работе, услуге); ст. 14 - имущественную ответственность за вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу потребителя вследствие недостатков товара (работы, услуги); ст. 15 - за причинение морального вреда потребителю вследствие нарушения его прав, предусмотренных законодательством; ст. 16 - за причинение потребителю убытков, вызванных включением в договор незаконных условий; ст. 18 - за продажу товара ненадлежащего качества; ст. 23 - за просрочку выполнения требований потребителя, связанных с товаром; ст. 28 - за нарушение сроков выполнения работ (услуг); ст. 29 - за недостатки работы (услуги).
В отличие от этого, нормы ст. 13 являются общими для всех отношений, регулируемых Законом, и подлежат применению во всех случаях, когда Законом или другими законами в данной сфере не установлены иные правила ответственности или когда какие-либо вопросы в соответствующих нормах не регулируются вообще. Так, например, установленная ст. ст. 12 и 14 Закона специальная ответственность за предоставление ненадлежащей информации и за вред, причиненный вследствие недостатков товара (работы, услуги), должна применяться в соответствующих случаях согласно содержанию этих статей. Однако в этих статьях отсутствуют нормы о порядке возмещения убытков, о реальном исполнении обязательств и др. По этим вопросам при применении ст. ст. 12 и 14 следует руководствоваться положениями ст. 13 и соответствующих норм ГК РФ. Это относится и к другим статьям Закона.
Весьма важным является указание, содержащееся в п. 1 ст. 13, о том, что ответственность в данной сфере определяется законом или договором.
В этой связи следует заметить, что п. 1 ст. 36 ФЗ провозглашает ответственность изготовителя (исполнителя, продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) только за нарушение требований технических регламентов к продукции и процессам и отсылает при этом к законодательству РФ.
Как и в Законе (ст. ст. 12 и 14), в ФЗ о техническом регулировании (п. 3 ст. 36) отдельно регулируется ответственность за причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических лиц и другим объектам, наступившего в результате несоответствия продукции и связанных с нею процессов требованиям технических регламентов. При этом ФЗ не устанавливает конкретный порядок возмещения вреда, вновь отсылая к законодательству РФ, каковым в отношении потребителей являются Закон и ГК РФ (о соотношении упомянутых актов см. комментарий к ст. 14 Закона).
По этому поводу необходимо сказать, что ст. 36 ФЗ (как и некоторые другие статьи) не соответствует тематике этого Закона, вторгается в отношения, уже урегулированные другими законами, в частности, ГК РФ. В результате этого, а также нечеткости решения в ФЗ некоторых принципиальных вопросов искусственно создаются коллизии между различными законами. Представляется необходимым исключить из ФЗ все нормы по вопросам, урегулированным другими законами, основополагающими в соответствующей отрасли законодательства, и не относящимся непосредственно к техническому регулированию, предусмотрев общую отсылку к законодательству РФ по вопросу ответственности за нарушение требований ФЗ.
Меры ответственности и способы защиты прав потребителей, используемые в Законе, отражают особенности тех правоотношений, участниками которых они являются. В связи с этим, кроме общих норм, меры ответственности установлены различные за нарушения прав потребителей при купле-продаже товаров, выполнении работ и оказании услуг, обеспечении безопасности товаров (работ, услуг), за предоставление ненадлежащей информации и т.д. Меры ответственности устанавливаются как за непосредственные, так и за косвенные нарушения прав потребителей (например, нарушение правил обязательного подтверждения соответствия, неисполнение предписаний о прекращении нарушений прав потребителей).
2. Система гражданско-правовой защиты прав потребителей предусматривает ответственность продавца, изготовителя, исполнителя и других лиц перед потребителем и перед государством.
Законом N 171-ФЗ в наименование и во все пункты ст. 13 (кроме п. 2) внесены изменения в отношении лиц, несущих ответственность за нарушение прав потребителей. Такими лицами названы изготовитель (исполнитель, продавец, уполномоченная организация или уполномоченный индивидуальный предприниматель, импортер). Характеристики этих лиц даны в основных понятиях, используемых в Законе. Перечень указанных лиц должен применяться в правоотношениях, регулируемых Законом, несмотря на то что в других законах некоторые лица не упомянуты.
В связи с указанными изменениями следует обратить внимание, что изменен порядок расположения изготовителя и продавца при перечислении ответственных лиц. В предыдущей редакции первым указывался продавец, а изготовитель - в скобках. В новой редакции они поменялись местами. Однако в новой редакции ст. 43 Закона, которая, как и ст. 13, регулирует вопросы ответственности, продавец вновь поставлен на первое место. Есть ли в этих перемещениях какой-либо юридический смысл или это просто небрежность редакторов - ответить затруднительно.
3. Пункты 2 - 5 ст. 13 отражают особенности применения соответствующих положений ГК РФ к отношениям с участием потребителей. Общие положения по этим вопросам изложены в комментарии к ст. 43 Закона.
4. Законом N 171-ФЗ абзац первый п. 6 ст. 13 изложен в новой редакции, согласно которой при удовлетворении требований потребителя, установленных законом и не удовлетворенных обязанным лицом в добровольном порядке, суд взыскивает с ответчика штраф в размере пятидесяти процентов от присужденной потребителю суммы. В предыдущей редакции рассматриваемой нормы данное правило было сформулировано как право суда, а сумма штрафа равнялась цене иска.
Согласно п. 5 ст. 13 правило о добровольной уплате неустойки действует в отношении этой санкции, предусмотренной не только законом, но и договором. Поскольку последний способ установления неустойки допускается ГК РФ (ст. 330) и Законом, представляется, что правила п. 6 должны применяться и в этом случае.
Статья 14. Имущественная ответственность за вред, причиненный вследствие недостатков товара (работы, услуги)
Комментарий к статье 14
1. Данная статья регулирует вопросы имущественной ответственности за причинение потребителю вреда вследствие недостатков товара (работы, услуги) производственного характера. Их конкретный перечень, указанный в п. 1, не является исчерпывающим.
Законодательство РФ различает виды гражданско-правовой ответственности в зависимости от правовых оснований ее возникновения. Такими видами являются, в частности, договорная и внедоговорная ответственность. Деление на указанные виды имеет практическое значение при применении мер ответственности, поскольку они регулируются различными нормами законодательства.
Под договорной понимается ответственность, возникшая в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением сторонами договора определенных в нем обязательств.
Внедоговорная ответственность возникает в связи с совершением одним лицом противоправных действий в отношении другого лица, в результате чего последнему причинен определенный ущерб (вред). Между правонарушителем и потерпевшим отсутствуют какие-либо договорные отношения, а для наступления ответственности необходимо наличие реального ущерба (смерть кормильца, потеря трудоспособности и заработка потерпевшим, повреждение или уничтожение имущества, вынужденные расходы на его восстановление и т.п.).
Статья 14 Закона регулирует вопросы имущественной ответственности за вред, возникший именно в результате противоправных действий, которые выражаются в реализации товара (работы, услуги) с недостатками, представляющими опасность для любого пользователя.
Изложенные положения о видах ответственности отражены в п. 2 ст. 14 и означают в данном случае, что причиненный вред должен быть возмещен не только непосредственному приобретателю товара (работы, услуги), заключившему договор с продавцом (исполнителем), но также, например, членам его семьи, лицам, которым он подарил или продал товар и т.п., если им причинен вред в результате недостатков товара (работы, услуги). Каждый из таких лиц имеет право самостоятельно требовать возмещения вреда.
В части второй ГК РФ также предусмотрено регулирование вопросов возмещения вреда, причиненного вследствие недостатков товара (работ, услуг) (гл. 59). Основания ответственности за этот вред в ГК РФ (ст. 1095) и Законе практически совпадают. Важно подчеркнуть два момента: во-первых, по ГК РФ вред может быть возмещен не только физическому, но и юридическому лицу (если вред причинен его имуществу); во-вторых, в Кодексе прямо указано, что продавец, изготовитель, исполнитель несут ответственность независимо от их вины (в отличие от общего правила возмещения причиненного вреда лишь при наличии вины причинителя).
Закон N 171-ФЗ не внес изменений в круг лиц, несущих ответственность за причинение вреда, которыми согласно п. 3 ст. 14 Закона являются продавец или изготовитель товара (по выбору потерпевшего), исполнитель работы или услуги.
В то же время указанный Закон расширил круг лиц, несущих ответственность за нарушение прав потребителей, предусмотренных законом и договором (см. ст. 13 Закона).
В этом выражен договорный и внедоговорный характер отношений, возникающих в результате причинения вреда.
Вместе с тем представляется, что один из новых контрагентов потребителя, а именно импортер, может нести ответственность за причинение вреда на основании ст. 14 Закона, поскольку согласно определению этого лица он является продавцом импортированного им товара.
Другие новые контрагенты потребителя (уполномоченные лица) не несут непосредственной ответственности за причинение товаром вреда, однако могут выполнять в этой области определенные функции (обязательства) изготовителя или продавца, предусмотренные договором, в том числе обязательства по возмещению причиненного вреда.
Основанием для этого является ст. 313 ГК РФ, согласно которой исполнение обязательства может быть возложено должником на третье лицо, если из закона, иных правовых актов, условий обязательства или его существа не вытекает обязанность должника исполнить обязательство лично.
В этой связи необходимо отметить, что согласно п. 3 ст. 36 ФЗ ответственным за вред, причиненный в результате несоответствия продукции и связанных с ней процессов требованиям технических регламентов, кроме изготовителя, исполнителя и продавца, указано также лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя, т.е. по терминологии Закона - уполномоченное лицо. Вместе с тем ФЗ, в отличие от ГК РФ и Закона, не регулирует вопрос о возмещении вреда, причиненного вследствие недостатков товара, работы или услуги.
Статья 1095 ГК РФ предусматривает также ответственность за вред, причиненный указанным в ней объектам вследствие недостоверной или недостаточной информации о товаре (работе, услуге).
В Законе ответственность за указанные действия предусмотрена в п. 3 ст. 12, которая в части порядка возмещения вреда отсылает к ст. 14 Закона.
2. Согласно п. 3 ст. 14 вред подлежит возмещению, если он причинен в течение срока службы или срока годности товара (работы).
В регулировании условий возмещения вреда в случаях, когда срок службы или срок годности не установлены, происходили неоднократные изменения, вызванные несовпадениями регулирования в Законе и ГК, а также неточностью формулировок последнего. В настоящее время и Закон, и ГК РФ исходят из принципа установления различных сроков причинения вреда, влекущих обязанность его возмещения, в зависимости от обязательности или необязательности установления на тот или иной товар сроков службы или сроков годности в соответствии со ст. 5 Закона (о порядке определения товаров, на которые установление упомянутых сроков является обязательным, см. комментарий к этой статье).
Согласно абз. 2 п. 3 ст. 14 Закона причиненный вред подлежит возмещению независимо от времени его причинения, если вопреки требованиям п. п. 2 и 4 ст. 5 Закона срок службы или срок годности не установлены.
Согласно указанной норме Закона вред подлежит возмещению в том же порядке, если:
- потребителю не была предоставлена полная и достоверная информация о сроке службы или сроке годности;
- потребитель не был проинформирован о необходимых действиях по истечении срока службы или срока годности и возможных последствиях невыполнения этих действий;
- товар (результат работы) по истечении указанных сроков представляет опасность для жизни и здоровья человека.
Установленный Законом перечень оснований для возмещения вреда независимо от времени его причинения в основном совпадает с аналогичным перечнем, предусмотренным п. 2 ст. 1097 ГК РФ, за исключением последнего основания, которое в ГК РФ отсутствует. Потенциальная опасность товара, по определению возникающая по истечении упомянутых сроков, такой причиной быть не может. Сущность указанных сроков согласно ст. 5 Закона в том и состоит, что они определяют период безопасного использования товара, а их истечение заведомо расценивается как обстоятельство, влекущее признание товара потенциально опасным. Однако вред подлежит возмещению, если он причинен в течение именно этих сроков, что рассматривается как правонарушение. Возмещение вреда независимо от времени его причинения возможно, если упомянутые сроки не установлены вопреки требованиям закона. Но для этого вред должен быть реально причинен, иначе непонятно, что же должно возмещаться.
Представляется, что в данном случае должны применяться правила ГК РФ, и не только по причинам приоритета этого Кодекса перед другими законами, а исходя из существа вопроса.
Необходимо также обратить внимание, что Закон в качестве одного из оснований указывает отсутствие соответствующей информации о сроках службы или годности на товар (результат работы), тогда как ГК РФ - на отсутствие информации о самом товаре (работе), а также еще и об услуге.
Следует отметить, что обязательная информация о товаре (работе, услуге), связанная с его безопасностью, в п. 2 ст. 10 Закона, кроме информации о сроках службы и годности, предусматривает также информацию о правилах безопасного использования товара (работы, услуги), об обязательном подтверждении соответствия, т.е. является более широкой по сравнению с п. 3 ст. 14. Из этого следует, во-первых, что п. 3 ст. 14 в этой части необходимо привести в соответствие с п. 2 ст. 10, а во-вторых, что должны применяться правила ГК РФ.
Абзац 3 п. 3 ст. 14 Закона регулирует вопрос о сроках причинения вреда в тех случаях, когда изготовитель (исполнитель) не воспользовался в соответствии с п. 1 ст. 5 Закона своим правом установить срок службы на товар (работу), на который обязательное установление такого срока не предусмотрено в установленном порядке. В этом случае вред подлежит возмещению в случае его причинения в течение десяти лет со дня передачи товара (работы) потребителю, а если этот день установить невозможно, с даты изготовления товара (окончания выполнения работы).
Рассматриваемая норма Закона в основном соответствует п. 1 ст. 1097 ГК РФ, регулирующему данный вопрос. Вместе с тем между указанными нормами имеются некоторые различия.
Закон (ст. 5) исходит из того, что в добровольном порядке может устанавливаться срок службы на товары, на которые установление этого срока не является обязательным, а установление "добровольного" срока годности на соответствующие товары не предусматривает. Между тем п. 1 ст. 1097 ГК РФ в этом отношении не делает различия между сроками службы и годности. Позиция Кодекса является обоснованной, соответствует интересам потребителей, и установленная им норма может применяться изготовителями соответствующих товаров.
Из рассмотренного различия вытекает и несовпадение подходов к определению порядка исчисления десятилетнего срока причинения вреда. Согласно абз. 3 п. 3 ст. 14 этот срок исчисляется со дня передачи товара (работы) потребителю, а если этот день установить невозможно - с даты изготовления товара (окончания выполнения работы). Согласно п. 1 ст. 1097 ГК РФ этот срок является единым для всех товаров и исчисляется со дня производства товара (работы, услуги). При применении упомянутых норм следует исходить из характера соответствующих товаров. Товары, на которые устанавливаются сроки службы, начинают терять свои свойства с момента начала их использования, что возможно только с момента их передачи потребителю. Товары, на которые должны устанавливаться сроки годности, начинают терять свои свойства с момента их изготовления. Соответственно указанным особенностям товаров и должен определяться порядок исчисления 10-летнего срока.
Закон предусматривает право потерпевшего по его выбору обращаться с требованием о возмещении вреда к продавцу или изготовителю товара. Если вред причинен в результате предоставления ненадлежащей информации о товаре (работе, услуге), требование предъявляется лицу, ответственному за это. Аналогичная норма содержится в ст. 1096 ГК. Выбор потерпевшего не связан с виной изготовителя или продавца, которые свои взаимные претензии должны решать в порядке регрессных требований.
Закон устанавливает исключительную ответственность изготовителя (исполнителя) в тех случаях, когда вред причинен в связи с использованием материалов, оборудования, инструментов и т.п., применяемых при изготовлении товара (работы, услуги), что придало товару качества, послужившие причиной вреда. Например, использованный в изделии материал со временем начинает выделять вредные вещества или приобретает способность к самовозгоранию или в результате обработки товар становится источником высокой радиации и т.п. Для наступления ответственности и в этом случае не требуется наличие вины.
В случае причинения вреда изготовитель, продавец, исполнитель могут быть освобождены от ответственности, если докажут, что вред причинен в результате действия непреодолимой силы или нарушения потребителем установленных правил использования, хранения или транспортировки товара по его вине.
В ст. 1098 ГК РФ нарушение потребителем установленных правил транспортирования товара как основание освобождения причинителя вреда от ответственности за вред не упоминается, однако это обстоятельство не является препятствием для применения правил Закона.
Согласно ст. 208 ГК РФ исковая давность не распространяется на требования о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина. Однако требования, предъявленные по истечении трех лет с момента возникновения права на возмещение вреда, удовлетворяются за прошлое время не более чем за три года, предшествовавших предъявлению иска. Право на возмещение вреда в упомянутых случаях возникает в момент смерти или повреждения здоровья гражданина. В отношении требования о возмещении вреда, причиненного имуществу потребителя, действует общий срок исковой давности - три года.
Способы возмещения вреда предусмотрены ст. 1082 ГК РФ: предоставление вещи такого же рода и качества, исправление поврежденного имущества или возмещение убытков. При повреждении здоровья возмещению подлежит утраченный потерпевшим заработок (доход), который он имел либо определенно мог иметь, а также дополнительно понесенные расходы на лечение, питание и т.п. (ст. 1085 ГК РФ). Правила определения утраченного заработка установлены ст. ст. 1085 и 1086 ГК РФ. Правила возмещения вреда в случае смерти гражданина регулируются ст. ст. 1088 и 1089 ГК РФ. Другие вопросы возмещения вреда регулируются соответствующими статьями гл. 59 ГК РФ.
3. ФЗ о техническом регулировании также рассматривает вопросы возмещения вреда, причиненного вследствие нарушения требований технических регламентов к продукции и к процессам. Согласно п. 3 ст. 36 данного ФЗ в случае, если в результате несоответствия продукции требованиям технических регламентов, нарушений требований технических регламентов при осуществлении процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации причинен вред жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений или возникла угроза причинения такого вреда, изготовитель (исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан возместить причиненный вред и принять меры в целях недопущения причинения вреда другим лицам, их имуществу, окружающей среде в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Сравнительный анализ соответствующих положений ГК РФ и Закона с нормами п. 3 ст. 36 ФЗ позволяет выявить ряд возникающих вопросов.
Прежде всего об объектах, вызвавших причинение вреда. Согласно ГК РФ и Закону вред возмещается, если он причинен вследствие недостатков товара, работы или услуги.
В ФЗ такими причинами указаны недостатки продукции и ряда связанных с нею процессов.
И хотя некоторые их этих процессов по своей юридической сущности являются работами или услугами (производство, хранение, перевозка, реализация, утилизация), они в ФЗ таковыми не именуются, а названы процессами. Более того, отличие этих процессов от работ и услуг в смысле, применяемом в ГК РФ и в Законе, подчеркивается их различным юридическим статусом и регулированием (см. п. 1 ст. 1 ФЗ и определения понятий технического регулирования и технического регламента, где процессы, работы и услуги упоминаются как самостоятельные объекты регулирования). К этому следует добавить, что согласно концепции ФЗ обязательные требования технических регламентов на работы и услуги не устанавливаются. При этом статус заказчика работ и услуг не определен, в результате чего непонятно, на какие работы и услуги распространяется данное правило.
Из сказанного следует, что источники причинения вреда в ФЗ и в ГК РФ, Законе не совпадают. Однако, поскольку ФЗ не определяет порядок и условия возмещения вреда, а отсылает к законодательству РФ, актами которого в данном случае являются ГК РФ и Закон, несмотря на упомянутую коллизию, должны применяться соответствующие нормы ГК РФ и Закона, т.е. вред, причиненный работами и услугами, должен также полностью возмещаться несмотря на то, что в ФЗ это не предусмотрено.
В ФЗ существенно расширен по сравнению с ГК РФ и Законом перечень объектов, которым причиняется вред, подлежащий возмещению. Перечень дополнен указанием на государственное и муниципальное имущество, окружающую среду, жизнь и здоровье животных и растений. Потерпевшим по этим дополнительным объектам является государство, если два последних объекта не входят в состав имущества потребителя.
Упомянутый в п. 3 ст. 36 ФЗ случай возникновения угрозы причинения вреда, т.е. когда вред еще не причинен, не следует связывать с его возмещением. Эта ситуация влечет другое последствие - обязанность принять меры в целях недопущения причинения вреда другим лицам и объектам.
Статья 15. Компенсация морального вреда
Комментарий к статье 15
1. Согласно ст. 151 ГК РФ, под моральным вредом понимаются физические или нравственные страдания, причиненные гражданину действиями, нарушающими его личные неимущественные права и другие нематериальные блага.
Закон конкретизирует это определение применительно к отношениям по поводу защиты прав потребителей, указывая на нарушение этих прав, установленных законами и иными нормативными правовыми актами РФ, как на причину возникновения морального вреда. Причинителями вреда, в соответствии с изменениями, внесенными в ст. 15 Законом N 171-ФЗ, могут быть изготовитель (исполнитель, продавец, уполномоченная организация или уполномоченный индивидуальный предприниматель, импортер). Следовательно, в отличие от вреда, причиненного недоброкачественным товаром, возмещение морального вреда может быть непосредственно возложено на каждого из указанных лиц. С объективной стороны вред должен быть следствием нарушения указанными лицами прав потребителя, предусмотренных законами и иными правовыми актами РФ по защите прав потребителей. Важно подчеркнуть, что упомянутые уполномоченные лица несут ответственность за причинение потребителю морального вреда в результате своих собственных действий (бездействия), не входящих в функции, возложенные на них по договору с изготовителем или продавцом товара.
Для наступления ответственности необходимо наличие вины причинителя вреда (в любой форме), которая предполагается. Обязанность доказывать отсутствие вины поэтому лежит на причинителе морального вреда. Он может быть также освобожден от ответственности, если докажет, что моральный вред причинен нарушением прав потребителя, вызванных действием непреодолимой силы.
Причиненный моральный вред компенсируется в денежной форме. Размер компенсации определяется соглашением сторон, а в случае спора - судом и не зависит от размера возмещения имущественного вреда. При этом, согласно ст. 151 ГК РФ, принимается во внимание степень вины причинителя, иные обстоятельства, степень физических или нравственных страданий, связанных с индивидуальными особенностями потерпевшего. Компенсация морального вреда осуществляется независимо от возмещения имущественного вреда, убытков и других имущественных требований. Требование о компенсации морального вреда может предъявляться самостоятельно или вместе с имущественными требованиями.
2. Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда разъяснены в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. N 10. Среди них следует обратить внимание на следующие.
Суду необходимо выяснять, чем подтверждается факт причинения потерпевшему нравственных или физических страданий, при каких обстоятельствах и какими действиями (бездействием) они нанесены, степень вины причинителя, какие нравственные или физические страдания перенесены потерпевшим, в какой сумме или иной материальной форме он оценивает их компенсацию и другие обстоятельства, имеющие значение для разрешения конкретного спора.
В соответствии с действующим законодательством одним из обязательных условий наступления ответственности за причинение морального вреда является вина причинителя. Исключение составляют случаи, прямо предусмотренные законом. Например, когда вред причинен жизни или здоровью гражданина источником повышенной опасности.
На требования о компенсации морального вреда исковая давность не распространяется, поскольку они вытекают из нарушения личных неимущественных прав и других нематериальных благ (ст. 208 ГК РФ).
Размер компенсации морального вреда зависит от характера и объема причиненных истцу нравственных или физических страданий, степени вины ответчика в каждом конкретном случае, иных заслуживающих внимания обстоятельств и не может быть поставлен в зависимость от размера удовлетворенного иска о возмещении материального вреда, убытков и других материальных требований. При определении размера компенсации вреда должны учитываться требования разумности и справедливости.
Степень нравственных или физических страданий оценивается судом с учетом фактических обстоятельств причинения морального вреда, индивидуальных особенностей потерпевшего и других конкретных обстоятельств, свидетельствующих о тяжести перенесенных им страданий.
Суд вправе рассмотреть самостоятельно предъявленный иск о компенсации причиненных истцу нравственных или физических страданий, поскольку в силу действующего законодательства ответственность за причиненный моральный вред не находится в прямой зависимости от наличия имущественного ущерба и может применяться как наряду с имущественной ответственностью, так и самостоятельно.
Потерпевший, то есть лицо, которому преступлением причинен моральный вред, вправе предъявить гражданский иск о компенсации морального вреда при производстве по уголовному делу.
Статья 16. Недействительность условий договора, ущемляющих права потребителя
Комментарий к статье 16
1. Общие условия, порядок заключения и исполнения гражданско-правовых договоров регулируются ГК РФ. Согласно ст. 1 этого Кодекса гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Гражданские права могут быть ограничены только на основании федерального закона. Согласно ст. 422 ГК РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными нормативными правовыми актами РФ.
Несмотря на провозглашенный принцип свободы договора и норму ст. 422 ГК РФ, зависимость потребителя от воли продавца и исполнителя при заключении договоров фактически существует, поскольку договоры с участием потребителей, как правило, являются договорами присоединения. Обстоятельства заключения таких договоров, и прежде всего договоров розничной купли-продажи, не всегда дают возможность потребителю исключить условия, противоречащие законодательству. Согласно действующему законодательству, договор - это не только письменное, но также и устное соглашение сторон (в данном случае потребителя и продавца (исполнителя)) о цене, качестве и других условиях. Этим обстоятельством нередко злоупотребляют недобросовестные продавцы и исполнители для того, чтобы, пользуясь зависимым положением потребителя, навязать ему ненужные товары или незаконные условия договора.
В связи с этим в п. 1 ст. 16 Закона предусмотрено признание недействительными условий договора, ущемляющих права потребителей по сравнению с правилами, установленными законами или иными нормативными правовыми актами РФ. В этом случае в соответствии со ст. 168 ГК РФ сделка признается недействительной (см. п. 4 комментария к ст. 4 Закона).
Закон говорит о недействительности отдельных условий договора, тем самым признавая возможность одновременной действительности других условий. Возникающий в связи с этим вопрос о юридической судьбе всей сделки должен решаться в соответствии со ст. 180 ГК РФ: недействительность части сделки не влечет за собой недействительности прочих ее частей, если можно предположить, что сделка была бы совершена и без включения недействительной ее части. Следовательно, если можно предположить, что сделка не состоялась бы без включения недействительных ее условий, она признается недействительной в целом.
В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 16 Закона, в случае исполнения договора, ущемляющего права потребителя, он вправе требовать полного возмещения причиненных этим убытков от изготовителя (исполнителя, продавца). Поскольку потребитель не заключает договор с изготовителем товара, последний может быть привлечен к возмещению убытков в данном случае, если именно он является источником незаконных условий, включенных в договор. Импортер товара не включен в перечень лиц, обязанных возмещать убытки в данном случае. Однако представляется, что, если импортер является розничным продавцом своего товара, он должен возмещать упомянутые убытки. Лица, уполномоченные изготовителем или продавцом товара, также не указаны в данном случае в качестве лиц, возмещающих убытки. Однако они могут выполнять такие обязанности на основании договора с доверителем.
2. Некоторые права потребителей в сфере торгового и других видов обслуживания, имеющие практическое значение и часто нарушаемые, Закон определяет более конкретно. К таким правам относится право свободного выбора товаров (работ, услуг). Это означает, во-первых, что любой товар, находящийся в магазине, должен быть продан, а любая услуга, относящаяся к профилю исполнителя, - оказана по требованию потребителя. Во-вторых, выбор должен быть действительно свободным, без принуждения прямого или косвенного. В этой связи п. 2 ст. 16 запрещает обуславливать приобретение одних товаров (работ, услуг) обязательным приобретением иных. Убытки, причиненные потребителю нарушением этой нормы, возмещаются торговым предприятием или исполнителем в полном объеме. Таким образом, круг ответственных лиц справедливо ограничен непосредственными исполнителями указанных действий.
Применение изложенных норм на практике может вызвать определенные затруднения. Навязывание ненужных потребителю товаров (работ, услуг) обычно происходит путем продажи пресловутых "наборов", куда, наряду с дефицитными, помещаются ненужные, залежалые товары, или использования дорогостоящих необязательных отделочных материалов, фурнитуры, упаковки и т.п. Созданные продавцом (исполнителем) незаконные объективные условия нередко вынуждают потребителя соглашаться с ними. При этом не всегда ненужные товары или услуги могут быть отделены от основных. В этих случаях, если обращение с соответствующими требованиями к руководству предприятия не дало результатов, потребитель может прибегнуть к судебной защите, к помощи органов по защите прав потребителей при местной администрации, общественных организаций потребителей.
Законом N 171-ФЗ п. 2 ст. 16 Закона дополнен абзацем, согласно которому запрещается обусловливать удовлетворение требований потребителей, предъявляемых в течение гарантийного срока, условиями, не связанными с недостатками товаров (работ, услуг).
Смысл дополнения недостаточно четко выражен. Закон вообще не предусматривает сроков предъявления требований, а гарантийный срок используется как срок обнаружения недостатков товара (работы, услуги), дающий право на предъявление требований именно в связи с недостатками товара (см. ст. ст. 19 и 29 Закона).
Неясно также, что имеется в виду под условиями, не связанными с недостатками товара.
Между тем условия удовлетворения требований потребителя установлены законодательством, иными нормативными правовыми актами РФ, которые не предусматривают их различие в зависимости от времени предъявления требований.
3. Согласно п. 3 ст. 16 продавец (исполнитель) не вправе без согласия потребителя выполнять дополнительные платные работы, услуги. Потребитель вправе отказаться от их оплаты, а если они оплачены, потребовать от продавца (исполнителя) возврата уплаченных за такие работы (услуги) сумм.
Важно подчеркнуть, что в данной норме речь идет об услугах (работах), которые не являются условиями продажи товара, стоимость которых включена в его цену (например, индивидуальная упаковка, нарезка продовольственных товаров и т.п.).
Однако п. 22 Правил продажи отдельных видов товаров, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 55 в соответствии со ст. 26 Закона, предусмотрено исключение из приведенной нормы в отношении товаров, которые по техническим требованиям не могут быть собраны и (или) установлены (подключены) без участия соответствующих специалистов. Таким образом, согласия потребителя на осуществление указанных работ и их оплату не требуется. Данная общая норма конкретизирована в п. 52 Правил в отношении технически сложных товаров бытового назначения, согласно которому продавец или организация, выполняющая его функции, обязаны осуществить сборку и (или) установку (подключение) на дому у покупателя товара, самостоятельная сборка, подключение которого покупателем в соответствии с требованиями стандартов или технической документацией, прилагаемой к товару (технический паспорт, инструкция по эксплуатации), не допускается. Информацию об организациях, выполняющих указанные работы, продавец обязан довести до сведения покупателя. Если стоимость этих работ включена в стоимость товара, то они выполняются бесплатно.
Таким образом, из п. 52 следует: сборка, подключение соответствующих товаров является обязанностью продавца, указанные работы являются платными, обязательное их осуществление в отношении конкретного товара определяется стандартами или сопроводительной технической документацией изготовителя.
В силу обязательности Постановления Правительства РФ, продавец обязан включить соответствующее условие в договор купли-продажи, а поскольку такой договор является договором присоединения, то покупатель вынужден заключать договор с этим условием либо отказаться от его заключения. В принципе такая постановка вопроса возражений не вызывает, поскольку, очевидно, речь идет об обеспечении безопасного использования товаров. Вместе с тем фактическое нарушение принципов гражданского законодательства о равенстве сторон и свободе договора, навязывание потребителю дополнительных услуг на основании документа изготовителя товара, а в лучшем случае - документа федерального органа исполнительной власти, является недопустимым. Согласно п. 2 ст. 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены только на основании федерального закона. Поэтому данную норму п. 52 Правил необходимо предусмотреть в законе.
К этому следует добавить, что п. 52 Правил не учитывает новый статус стандартов (добровольное исполнение) и запрет федеральным органам исполнительной власти издавать в сфере технического регулирования обязательные акты (за исключением некоторых случаев), установленные ФЗ, и изменения Закона, внесенные Законом N 171-ФЗ.
Правилами продажи отдельных видов товаров предусмотрено, что в случае доставки крупногабаритного товара силами покупателя продавец обязан бесплатно обеспечить погрузку товара на транспортное средство покупателя.
Представляется, что по аналогии с п. 7 ст. 18 Закона это правило может быть распространено на товары весом более 5 кг. По этим же основаниям в случае неисполнения продавцом обязанностей по погрузке покупатель вправе осуществить ее за свой счет, а продавец обязан возместить ему понесенные расходы. Например, путем предоставления соответствующей скидки с цены.
4. О понятии иных правовых актов РФ см. комментарии к ст. ст. 1 и 4 Закона.
5. О признании условий договора недействительными см. комментарий к ст. 4 Закона.
6. О понятии убытков см. комментарий к ст. 13 Закона.
Статья 17. Судебная защита прав потребителей
Комментарий к статье 17
1. Статья 17 завершает гл. 1 Закона, регулирующую общие положения, относящиеся к купле-продаже товаров и выполнению работ (оказанию услуг) потребителю.
В соответствии со ст. 11 ГК РФ защиту нарушенных гражданских прав осуществляет суд. Это является основополагающим принципом, предусмотренным ст. 46 Конституции РФ. Упомянутая ст. 11 ГК РФ содержит также важную норму о том, что защита гражданских прав в административном порядке является исключением из общего правила о судебной защите и осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. При этом решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд.
Закон предусматривает судебный порядок защиты нарушенных прав потребителей по искам самого потребителя, уполномоченного федерального органа исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей (его территориальных органов), а также иных федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов), осуществляющих функции по контролю и надзору в области защиты прав потребителей и безопасности товаров (работ, услуг), органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов).
2. Законом N 171-ФЗ принята новая редакция п. 2 ст. 17 Закона, определяющего территориальную подсудность исков о защите прав потребителей. Согласно этой норме такие иски могут быть предъявлены по выбору истца в суд по месту:
нахождения организации, жительства индивидуального предпринимателя;
жительства или пребывания истца;
заключения или исполнения договора.
Если иск к организации вытекает из деятельности ее филиала или представительства, он может быть предъявлен в суд по месту их нахождения.
Следует подчеркнуть, что указанная альтернативная подсудность распространяется только на иски, вытекающие из отношений между гражданином и предпринимателями, регулируемых Законом, и направленные на защиту прав потребителей.
Согласно ст. 20 ГК РФ местом жительства гражданина признается место, где он постоянно или преимущественно проживает. Местом пребывания истца (потребителя) следует считать место его временного проживания, т.е. нахождения вне места жительства в гостинице, больнице, санатории, доме отдыха связи с командировкой, лечением, отдыхом и т.п. причинами.
В соответствии с п. 2 ст. 54 ГК РФ место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации. Государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности.
Наименование и место нахождения юридического лица указываются в его учредительных документах.
Кроме общей и альтернативной подсудности ГПК РФ предусматривает другие ее виды, из которых практическое значение для защиты прав потребителей имеют исключительная подсудность, подсудность нескольких связанных между собой дел, родовая подсудность.
Исключительная подсудность установлена для дел определенных категорий ст. 30 ГПК РФ, из которых отметим подсудность дел, вытекающих из договора перевозки: иски к перевозчикам предъявляются в суд по месту нахождения перевозчика, к которому в установленном порядке была предъявлена претензия.
Согласно ч. 1 ст. 31 ГПК РФ иск к нескольким ответчикам, проживающим или находящимся в разных местах, предъявляется в суд по месту жительства или месту нахождения одного из ответчиков по выбору истца.
Выбор ответчика и, следовательно, суда зависит не только от усмотрения потребителя, но также и от ряда других обстоятельств: содержания нарушенного права, времени нарушения права (в период гарантийного срока, после его истечения и т.п.), лица, несущего ответственность в конкретных обстоятельствах.
Родовая подсудность дел о защите прав потребителей определяется следующими положениями.
В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 23 ГПК РФ дела по имущественным спорам при цене иска, не превышающей пятисот минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на день подачи заявления (с 1 января 2001 г. минимальный размер оплаты труда для данных целей считается равным 100 руб.), подсудны мировому судье. Все остальные дела имущественного характера по искам потребителей подсудны районному суду (ст. 24 ГПК РФ). В соответствии со ст. 5 Федерального закона о введении в действие ГПК РФ до назначения (избрания) мировых судей в субъектах РФ дела, предусмотренные ст. 23 ГПК РФ, рассматриваются районными судами.
Кроме конкретных нарушений прав потребителей в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения договорных обязательств его контрагентами, права потребителя (а также его контрагентов) могут быть нарушены принятием органами государственной власти, другими компетентными органами и лицами нормативных правовых актов, не соответствующих законам РФ, решениями и действиями (бездействием) этих органов (лиц).
Такие акты, изданные представительными или исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, затрагивающие права и законные интересы потребителей, могут быть оспорены соответственно в верховном суде республики, краевом, областном и приравненным к ним суде субъекта РФ (п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ).
Нормативные правовые акты, принятые Президентом РФ, Правительством РФ, иными федеральными органами государственной власти могут быть оспорены в Верховном Суде РФ (п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ). При возбуждении и рассмотрении этих дел следует руководствоваться Постановлением Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П.
Заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не указанных в ст. ст. 26 и 27 ГПК РФ, подаются в районный суд по месту нахождения органа или лица, принявшего акт (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).
Согласно ч. 2 ст. 254 ГПК РФ решения и действия (бездействие) соответствующих органов и лиц обжалуются в суд по подсудности, установленной ст. ст. 24 - 27 ГПК РФ, т.е. в зависимости от уровня органа или лица, принявшего решение или совершившего действие (бездействие).
3. Федеральным законом от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ п. 3 ст. 17 Закона изложен в новой редакции, учитывающей изменения в системе федеральных органов исполнительной власти. Согласно новой норме потребители по искам, связанным с нарушением их прав, а также уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей (его территориальные органы), а также иные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в области защиты прав потребителей и безопасности товаров (работ, услуг) (их территориальные органы), органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) по искам, предъявляемым в интересах потребителя, группы потребителей, неопределенного круга потребителей, освобождаются от уплаты государственной пошлины в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах".
4. Порядок судебной защиты нарушенных прав граждан регламентируется главным образом ГПК РФ, принятым Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ и введенным в действие с 1 февраля 2003 г. Отдельные вопросы регулируются другими федеральными законами.
ГПК РФ разделяет судопроизводство в суде первой инстанции в зависимости от характера дел на: приказное производство, исковое производство, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений и особое производство.
Изложенные в разделе I ГПК РФ общие положения, определяющие принципы гражданского судопроизводства, состав суда, подведомственность и подсудность дел, права лиц, участвующих в деле и их представителей, судебные расходы и штрафы, процессуальные сроки, судебные извещения и вызовы распространяются на упомянутые виды судопроизводства с учетом особенностей соответствующих стадий гражданского судопроизводства.
Далее будут изложены некоторые основные положения ГПК РФ в области искового производства (включая заочное), а также производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, знание которых необходимо потребителю и его контрагентам при обращении в суд.
4.1. В своем большинстве требования потребителей носят гражданско-правовой, в основном материальный характер, выражающий личный интерес, основанный на невыполнении своих обязательств другой стороной гражданско-правового договора. Потребитель вправе обратиться в суд по поводу нарушения любого его права, установленного Законом, и подлежащего судебному рассмотрению. Исковое заявление потребителя может содержать требование о взыскании определенных денежных сумм (неустойки, убытков, компенсации вреда, в том числе морального, понесенных расходов, уплаченных сумм и т.п.), а также о возложении на ответчика обязанности устранить допущенное нарушение прав потребителя, выполнить его определенные требования, не препятствовать осуществлению конкретных прав, прекратить противоправные действия и т.п. Конкретные требования должны формулироваться исходя из тех прав, которые предоставлены потребителю законодательством РФ и которые нарушены ответчиком.
Форма и содержание искового заявления определены ст. 131 ГПК РФ. В нем указываются: наименование суда; фамилия, имя, отчество потребителя, его адрес (фамилия, имя, отчество и адрес представителя, если заявление подается представителем); наименование, место нахождения или место жительства ответчика; в чем заключается нарушение прав потребителя и его требования, основания этих требований и подтверждающие их доказательства; цена иска, сведения о соблюдении досудебного порядка обращения к ответчику, если это предусмотрено федеральным законом или договором, перечень прилагаемых документов в соответствии с требованиями ст. 132 ГПК РФ.
Закон не устанавливает обязательный досудебный порядок рассмотрения требований потребителя. Поэтому он, как правило, может сразу обратиться со своими требованиями в суд. На практике, однако, потребителю целесообразно обратиться к соответствующему лицу с письменным обоснованным требованием. К этому побуждает также требование ст. 483 ГК РФ об извещении продавца о нарушении определенных условий договора купли-продажи. Невыполнение этого правила дает продавцу право отказаться от удовлетворения соответствующих требований покупателя.
Вместе с тем по некоторым услугам законодательством предусмотрено обязательное предъявление претензий до обращения в суд. Такой порядок установлен, например, ст. 55 Федерального закона "О связи" от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ (в редакции от 9 мая 2005 г.), транспортными уставами и кодексами в случае споров, вытекающих из договоров перевозки пассажиров, их багажа и грузов. Несоблюдение обязательного досудебного порядка урегулирования споров препятствует рассмотрению иска.
При обращении в суд необходимо иметь в виду, что нарушенные права граждан и организаций защищаются лишь в течение определенного срока исковой давности. Сроки исковой давности Законом не установлены, они определяются в соответствии с ГК РФ.
Гражданский кодекс РФ предусматривает общий и специальные сроки исковой давности (ст. ст. 196, 197). Общий срок исковой давности установлен в три года. Сокращенные или более длительные сроки исковой давности могут быть установлены законом для отдельных видов требований.
Так, например, срок исковой давности по искам о ненадлежащем качестве работы по договору подряда установлен в один год (ст. 725 ГК РФ).
Если для определенных отношений не установлены специальные сроки исковой давности, то применяется общий срок. В частности, ГК РФ не предусматривает сокращенных сроков исковой давности для исков о качестве проданных товаров и взыскании неустойки.
Истечение срока исковой давности само по себе не является основанием для отказа в принятии искового заявления судом. Это обстоятельство может послужить основанием для вынесения решения об отказе в иске. Однако такое решение может быть принято лишь по заявлению ответчика о применении исковой давности, сделанному до вынесения судом решения (ст. 199 ГК РФ). Согласно ч. 6 ст. 152 ГПК РФ в предварительном судебном заседании может рассматриваться возражение ответчика относительно пропуска истцом без уважительных причин срока исковой давности для защиты права и установленного федеральным законом срока обращения в суд.
При установлении факта пропуска без уважительных причин срока исковой давности или срока обращения в суд судья принимает решение об отказе в иске без исследования иных фактических обстоятельств по делу. Решение суда может быть обжаловано в апелляционном или кассационном порядке.
Течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права либо когда возникает право требовать исполнения обязательства (ст. 200 ГК РФ). Вопросы приостановления и перерыва течения срока исковой давности регулируются ст. ст. 202 - 204 ГК РФ.
Если срок исковой давности пропущен гражданином по причинам, признанным уважительными (тяжелая болезнь, беспомощное состояние, неграмотность и т.п.), суд в исключительных случаях может этот срок восстановить. Однако причины пропуска срока должны иметь место в последние шесть месяцев срока давности или в течение срока давности, если он меньше или равен шести месяцам (ст. 205 ГК РФ). Юридическим лицам пропущенный срок давности восстановлен быть не может.
На некоторые требования исковая давность вообще не распространяется (ст. 208 ГК РФ). В частности, это относится к требованиям вкладчиков к банку о выдаче вкладов, к требованиям о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина.
От сроков исковой давности следует отличать другие сроки, устанавливаемые в порядке, предусмотренном законодательством РФ, в частности, сроки для осуществления самого права. Истечение этих сроков, называемых пресекательными, означает утрату права на удовлетворение определенного требования. Эти сроки не могут быть продлены или восстановлены, порядок их исчисления отличается от порядка исчисления сроков исковой давности. К этим срокам относятся гарантийные сроки, сроки годности и службы (см. ст. ст. 5, 19, 29 Закона).
4.2. Всякий иск, предъявляемый в суд, необходимо обосновать и доказать в соответствии с требованиями гражданского процессуального законодательства. В связи с расширением в ГК РФ свободы договора и увеличением количества диспозитивных норм, в действующем ГПК РФ кардинально расширено применение конституционного принципа состязательности в судопроизводстве. Это сделано за счет упразднения ряда функций, несвойственных суду, которые предусматривали его обязанности по сбору доказательств, в то время как стороны могли практически бездействовать. В соответствии со ст. 12 ГПК РФ правосудие по гражданским делам осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.
Суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство процессом, разъясняет лицам, участвующим в деле, их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения процессуальных действий, оказывает лицам, участвующим в деле, содействие в реализации их прав, создает условия для всестороннего и полного исследования доказательств, установления фактических обстоятельств и правильного применения законодательства при рассмотрении и разрешении гражданских дел.
Все остальное стороны должны решать и делать сами: участвовать в процессе или нет, признавать иск или нет, предоставлять ли доказательства, являться ли в заседание суда и т.д. Разумеется, это не означает пассивность суда. Наоборот, многие статьи ГПК РФ предусматривают его активную роль в собирании доказательств, необходимых для принятия обоснованного решения.
В соответствии с изложенными принципами ст. 56 ГПК РФ предусматривает, что каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом. Суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать, выносит обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на какие-либо из них не ссылались.
Согласно ст. 57 ГПК РФ доказательства представляются сторонами и другими лицами, участвующими в деле. Суд вправе предложить им представить дополнительные доказательства. В случае, если представление необходимых доказательств для этих лиц затруднительно, суд по их ходатайству оказывает содействие в собирании и истребовании доказательств.
В ходатайстве об истребовании доказательства должно быть обозначено доказательство, а также указано, какие обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, могут быть подтверждены или опровергнуты этим доказательством, указаны причины, препятствующие получению доказательства, и место нахождения доказательства. Суд выдает стороне запрос для получения доказательства или запрашивает доказательство непосредственно. Лицо, у которого находится истребуемое судом доказательство, направляет его в суд или передает на руки лицу, имеющему соответствующий запрос, для представления в суд.
Должностные лица или граждане, не имеющие возможности представить истребуемое доказательство вообще или в установленный судом срок, должны известить об этом суд в течение пяти дней со дня получения запроса с указанием причин. В случае неизвещения суда, а также в случае невыполнения требования суда о представлении доказательства по причинам, признанным судом неуважительными, на виновных должностных лиц или на граждан, не являющихся лицами, участвующими в деле, налагается штраф - на должностных лиц в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда, на граждан - до пяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.
Наложение штрафа не освобождает соответствующих должностных лиц и граждан, владеющих истребуемым доказательством, от обязанности представления его суду.
ГПК РФ содержит ряд норм, направленных на предотвращение злоупотребления сторон своими правами в области предоставления доказательств по делу. Так, например, если сторона удерживает находящиеся у нее доказательства и не представляет их суду, суд вправе обосновать свои выводы объяснениями другой стороны (ч. 1 ст. 68). При уклонении стороны от участия в экспертизе, непредставлении экспертам необходимых материалов и документов для исследования и в иных случаях, если по обстоятельствам дела без участия этой стороны экспертизу провести невозможно, суд в зависимости от того, какая сторона уклоняется от экспертизы, а также какое для нее она имеет значение, вправе признать факт, для выяснения которого экспертиза была назначена, установленным или опровергнутым (ч. 3 ст. 79).
4.3. До рассмотрения дела по существу суд в обязательном порядке должен подготовить его к судебному разбирательству. До этой стадии процесса никакие процессуальные действия осуществляться не могут. Данная стадия судопроизводства имеет большое значение для обеспечения всестороннего и быстрого рассмотрения дела, вынесения обоснованного и законного решения. Учитывая указанные обстоятельства, в ГПК РФ регулированию этих вопросов посвящена специальная глава 14, подробно регламентирующая действия всех участников процесса.
В соответствии со ст. 147 ГПК РФ после принятия заявления судья выносит определение о подготовке дела к судебному разбирательству и указывает действия, которые следует совершить сторонам, другим лицам, участвующим в деле, и сроки совершения этих действий для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения и разрешения дела.
Подготовка к судебному разбирательству является обязательной по каждому гражданскому делу и проводится судьей с участием сторон, других лиц, участвующих в деле, их представителей.
Задачи этой стадии процесса определены ст. 148 ГПК РФ следующим образом:
уточнение фактических обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела;
определение закона, которым следует руководствоваться при разрешении дела, и установление правоотношений сторон;
разрешение вопроса о составе лиц, участвующих в деле, и других участников процесса;
представление необходимых доказательств сторонами, другими лицами, участвующими в деле;
примирение сторон.
При подготовке дела к судебному разбирательству в соответствии со ст. 149 ГПК РФ:
- истец или его представитель:
передает ответчику копии доказательств, обосновывающих фактические основания иска;
заявляет перед судьей ходатайства об истребовании доказательств, которые он не может получить самостоятельно без помощи суда;
- ответчик или его представитель:
уточняет исковые требования истца и фактические основания этих требований;
представляет истцу или его представителю и суду возражения в письменной форме относительно исковых требований;
передает истцу или его представителю и судье доказательства, обосновывающие возражения относительно иска;
заявляет перед судьей ходатайства об истребовании доказательств, которые он не может получить самостоятельно без помощи суда.
Статья 150 ГПК РФ детально определяет действия судьи при подготовке дела к судебному разбирательству. Основные из них следующие:
разъясняет сторонам их процессуальные права и обязанности;
опрашивает истца или его представителя по существу заявленных требований и предлагает, если это необходимо, представить дополнительные доказательства в определенный срок;
опрашивает ответчика по обстоятельствам дела, выясняет, какие имеются возражения относительно иска и какими доказательствами эти возражения могут быть подтверждены;
принимает меры по заключению сторонами мирового соглашения;
извещает о времени и месте разбирательства дела заинтересованных в его исходе граждан или организации;
разрешает вопрос о вызове свидетелей;
назначает экспертизу и эксперта для ее проведения, а также разрешает вопрос о привлечении к участию в процессе специалиста, переводчика;
по ходатайству сторон, других лиц, участвующих в деле, их представителей истребует от организаций или граждан доказательства, которые стороны или их представители не могут получить самостоятельно;
принимает меры по обеспечению иска;
в случаях, предусмотренных статьей 152 ГПК РФ, разрешает вопрос о проведении предварительного судебного заседания, его времени и месте;
направляет или вручает ответчику копии заявления и приложенных к нему документов, обосновывающих требование истца, и предлагает представить в установленный им срок доказательства в обоснование своих возражений. Судья разъясняет, что непредставление ответчиком доказательств и возражений в установленный судьей срок не препятствует рассмотрению дела по имеющимся в деле доказательствам.
4.4. Предварительное судебное заседание в сущности является особой формой подготовки дела к судебному разбирательству и проводится в тех случаях, когда после подготовки дела к рассмотрению по существу выявились вопросы, требующие дополнительного решения. Поэтому предварительные судебные заседания проводятся не по каждому делу, а, как правило, только по сложным.
Согласно ст. 152 ГПК РФ предварительное судебное заседание имеет своей целью процессуальное закрепление распорядительных действий сторон, совершенных при подготовке дела к судебному разбирательству, определение обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, определение достаточности доказательств по делу, исследование фактов пропуска сроков обращения в суд и сроков исковой давности.
Предварительное судебное заседание проводится судьей единолично. Стороны извещаются о времени и месте предварительного судебного заседания. Стороны в предварительном судебном заседании имеют право представлять доказательства, приводить доводы, заявлять ходатайства.
По сложным делам с учетом мнения сторон судья может назначить срок проведения предварительного судебного заседания, выходящий за пределы установленных ГПК РФ сроков рассмотрения и разрешения дел.
В предварительном судебном заседании при наличии обстоятельств, установленных Кодексом, может быть вынесено определение суда о приостановлении, прекращении производства по делу, об оставлении заявления без рассмотрения. На определение суда может быть подана частная жалоба.
В предварительном судебном заседании может рассматриваться возражение ответчика относительно пропуска истцом без уважительных причин срока исковой давности для защиты права и установленного федеральным законом срока обращения в суд.
При установлении факта пропуска без уважительных причин срока исковой давности или срока обращения в суд судья принимает решение об отказе в иске без исследования иных фактических обстоятельств по делу. Решение суда может быть обжаловано в апелляционном или кассационном порядке.
О проведенном предварительном судебном заседании составляется протокол в соответствии со ст. ст. 229 и 230 ГПК РФ, с которым участники дела и их представители вправе ознакомиться и в течение пяти дней со дня его подписания подать замечания с указанием на допущенные неточности и неполноту. В случае пропуска указанного срока он может быть восстановлен, если суд признает причины пропуска уважительными. Восстановление производится в общем порядке восстановления процессуальных сроков, предусмотренном ст. 112 ГПК РФ. Определение суда о восстановлении срока или об отказе в этом может быть обжаловано путем подачи частной жалобы.
Замечания на протокол рассматривает подписавший его судья в течение 5 дней со дня их подачи.
Признав дело подготовленным, судья выносит определение о назначении его к разбирательству в судебном заседании, извещает стороны, других лиц, участвующих в деле, о времени и месте рассмотрения дела, вызывает других участников процесса.
4.5. Порядок судебного разбирательства дела определен нормами гл. 15 ГПК РФ. Важное практическое значение имеют правила о последствиях неявки в судебное заседание участников дела (их круг определен ст. 34 ГПК РФ) и других лиц, вызванных в заседание.
Согласно ст. 167 ГПК РФ лица, участвующие в деле, обязаны известить суд о причинах неявки и представить доказательства уважительности этих причин. Разумеется, такое сообщение должно поступить в суд до начала судебного заседания.
В случае неявки в судебное заседание кого-либо из этих лиц, в отношении которых отсутствуют сведения об их извещении, разбирательство дела откладывается. Такое же последствие наступает, если указанные лица извещены о времени и месте судебного заседания, но не явились по причинам, признанным судом уважительными.
Если упомянутыми лицами, получившими извещение о времени и месте судебного заседания, не представлены сведения о причинах неявки или суд признает причины их неявки неуважительными, он вправе рассмотреть дело в их отсутствие.
Суд вправе рассмотреть дело в отсутствие ответчика, извещенного о времени и месте судебного заседания, если он не сообщил суду об уважительных причинах неявки и не просил рассмотреть дело в его отсутствие.
Стороны вправе просить суд о рассмотрении дела в их отсутствие и направлении им копий решения суда.
Суд может отложить разбирательство дела по ходатайству лица, участвующего в деле, в связи с неявкой его представителя по уважительной причине.
В соответствии со ст. 168 ГПК РФ в случае неявки в судебное заседание свидетелей, экспертов, специалистов, переводчиков суд выслушивает мнение лиц, участвующих в деле, о возможности рассмотрения дела в отсутствие указанных лиц и выносит определение о продолжении судебного разбирательства или о его отложении.
Если причины неявки признаны судом неуважительными, соответствующее лицо может быть подвергнуто штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда. Свидетель при неявке в судебное заседание без уважительных причин по вторичному вызову может быть подвергнут принудительному приводу.
4.6. Согласно ст. 209 ГПК РФ принятое по результатам рассмотрения дела решение суда вступает в законную силу по истечении срока на апелляционное или кассационное обжалование, если оно не было обжаловано.
В случае подачи апелляционной жалобы решение мирового судьи вступает в законную силу после рассмотрения районным судом этой жалобы, если обжалуемое решение суда не отменено. Если решением районного суда отменено или изменено решение мирового судьи и принято новое решение, оно вступает в законную силу немедленно.
В случае подачи кассационной жалобы решение суда, если оно не отменено, вступает в законную силу после рассмотрения дела судом кассационной инстанции.
После вступления решения в законную силу оно может быть приведено в исполнение. По просьбе истца суд может принять определение об исполнении решения немедленно после его оглашения (т.е. до вступления в законную силу) в порядке и на условиях, предусмотренных ст. 212 ГПК РФ. На определение может быть подана частная жалоба, что не приостанавливает его исполнение.
Основания и порядок приостановления и прекращения производства по делу, а также оставления заявления без рассмотрения определены соответственно нормами гл. гл. 17, 18 и 19 ГПК РФ.
4.7. Если суд воспользовался своим правом рассмотреть дело в отсутствие ответчика по основаниям, предусмотренным ст. 167 ГПК РФ, оно рассматривается в порядке заочного производства. При этом судебное заседание проводится в общем порядке, т.е. по правилам гл. 15 ГПК РФ, и суд принимает решение, именуемое заочным, на основании исследования всех доказательств, имеющихся в деле, в том числе представленных ответчиком на стадиях процесса, предшествующих рассмотрению дела по существу (ст. 234). Содержание заочного решения должно соответствовать общим требованиям, предъявляемым к обычному решению ст. 198 ГПК РФ и иметь указание о сроке и порядке подачи заявления о его отмене (наряду с указанием срока и порядка обжалования решения). Согласно ст. 237 ГПК РФ право подачи заявления об отмене заочного решения предоставлено только ответчику. Заявление подается в суд, принявший решение, в течение семи дней со дня вручения копии решения ответчику. Заочное решение согласно ч. 2 указанной статьи может быть также обжаловано сторонами в кассационном порядке (заочное решение мирового судьи - в апелляционном порядке) в течение 10 дней по истечении 7-дневного срока подачи ответчиком заявления об отмене решения, а если заявление подано - в течение 10 дней со дня вынесения определения суда об отказе в его удовлетворении. В этой связи ст. 244 ГПК РФ установлено, что заочное решение суда вступает в законную силу по истечении указанных сроков на его обжалование.
Подача заявления об отмене заочного решения не является необходимым условием его кассационного (апелляционного) обжалования. Установление двух способов обжалования заочного решения влияет только на порядок исчисления сроков на кассационное (апелляционное) обжалование.
Содержание заявления об отмене заочного решения определено ст. 238 ГПК РФ. Заявление рассматривается в судебном заседании в течение 10 дней со дня поступления в суд с участием сторон и других лиц. Неявка участников дела, извещенных о времени и месте заседания в установленном порядке, не препятствует рассмотрению заявления. Если же нет сведений о получении извещения либо получено сообщение о причинах неявки, признанных судом уважительными, рассмотрение заявления должно быть отложено (ст. ст. 239, 240 ГПК РФ).
В случае отмены заочного решения дело подлежит новому рассмотрению в том же или ином составе судей. Основанием для отмены заочного решения согласно ст. 242 ГПК РФ может быть установление судом двух обстоятельств. Первое: ответчик не имел возможности своевременно сообщить суду о наличии у него уважительных причин, препятствующих явке в судебное заседание, как это требует ст. 167 ГПК РФ.
Второе: у ответчика имеются доказательства, которые могут повлиять на существо решения суда. Отсутствие одного из этих обстоятельств исключает возможность отмены заочного решения. Но у ответчика сохраняется право на кассационное (апелляционное) его обжалование. По этой же причине ГПК РФ не предусматривает обжалование определения об отказе в отмене заочного решения.
Рассмотрение дела после отмены заочного решения осуществляется в общем порядке, а не по правилам заочного производства (ст. 243 ГПК РФ).
4.8. Дела, возникающие из публичных правоотношений, могут затрагивать интересы как потребителей, так и их контрагентов, которые осуществляют предпринимательскую деятельность и вступают в правоотношения с потребителями. В связи с этим такие дела подведомственны различным судам: если заявителем является потребитель - судам общей юрисдикции, если же участником дела является предприниматель - арбитражным судам. Производство по таким делам регулируется соответственно ГПК РФ и АПК РФ.
Категории дел, возникающих из публичных правоотношений, и рассматриваемых судами общей юрисдикции, определены в ст. 245 ГПК РФ. Согласно указанной статье к таким делам, затрагивающим интересы потребителей, относятся дела:
об оспаривании нормативных правовых актов; если их рассмотрение не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (ст. 197 АПК РФ оспаривание решений, действий (бездействия) служащих не предусмотрено);
иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.
В разделе III АПК РФ аналогичные дела обозначены как дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. К таким делам ст. 29 АПК РФ отнесены, в частности, следующие категории дел:
- об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
- об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ или ее субъектов, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) указанных органов, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в упомянутой выше сфере;
- об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (о привлечении к административной ответственности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности).
Под ненормативными правовыми актами в данном случае, в частности, следует понимать предписания контролирующих органов о прекращении нарушений законодательства, об устранении последствий таких нарушений, иные аналогичные решения, принимаемые соответствующими органами и должностными лицами в пределах своей компетенции.
Особенности рассмотрения указанных дел определены нормами гл. гл. 22 - 25 АПК РФ.
В ст. 245 ГПК РФ не определено, о каких нормативных правовых актах идет речь. Этот вопрос уточнен в ст. 251 ГПК РФ - имеются в виду принятые и опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушающие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Под органами государственной власти следует понимать соответствующие государственные органы РФ и ее субъектов, уполномоченные законом издавать нормативные правовые акты в соответствии со своей компетенцией. Под должностными лицами следует понимать должностных лиц указанных органов, а также органов местного самоуправления.
К иным делам, возникающим из публичных правоотношений, могут быть отнесены, в частности, дела об административных правонарушениях, об оспаривании ненормативных правовых актов.
Регламентируя судопроизводство по рассматриваемым категориям дел, ГПК РФ устанавливает общие положения и особенности производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов и об оспаривании решений, действий (бездействия) соответствующих органов и лиц.
Необходимо отметить, что в ст. 245 и в других нормах подраздела III ГПК РФ отсутствует упоминание и порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, хотя некоторые из них упомянуты в ст. 27 ГПК РФ. Главное отличие этих актов от нормативных состоит в том, что они имеют индивидуальный характер, действуют только в отношении указанных в них лиц. По своей сущности они являются письменными решениями, отличаясь от собственно решений преимущественно формой и кругом решаемых вопросов. Поэтому производство по оспариванию ненормативных правовых актов должно осуществляться в порядке, установленном для оспаривания решений.
Порядок судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, определен исходя из того, что в их основе лежат правоотношения между властными структурами и лицами, в отношении которых они осуществляют свои полномочия. По существу речь идет о судебном контроле за законностью актов и действий упомянутых структур.
Лица, обращающиеся в суд по делам, возникающим из публичных правоотношений, именуются заявителями. Их права и обязанности определены в ст. 35 ГПК РФ и являются такими же, как и у других участников дел (истец, ответчик, третьи лица, прокурор и другие лица, указанные в ст. 34).
Согласно ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, ее субъектов, муниципальных образований. При этом заявление в интересах гражданина может быть подано, только если он не может сам обратиться в суд по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам.
В аналогичной ст. 52 АПК РФ предусмотрены конкретные дела, по которым прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями: об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно ст. 46 ГПК РФ с заявлением в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту неопределенного круга лиц могут обратиться органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане. Но только в случаях, специально предусмотренных законом. Ст. 53 АПК РФ также предусматривает аналогичное право упомянутых органов обратиться в арбитражный суд, но только в защиту публичных интересов, т.е. возможность обращения в защиту частных интересов предпринимателей исключается.
В соответствии со ст. 47 ГПК РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления до принятия решения судом первой инстанции могут вступить в дело по своей инициативе или по инициативе участников дела для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов РФ, ее субъектов, муниципальных образований. В случае необходимости упомянутые органы могут быть привлечены к участию в деле по инициативе суда (подробнее см. комментарий к п. 3 ст. 40 Закона).
Согласно ст. 245 ГПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются по заявлениям граждан, организаций, прокурора. По другим делам состав заявителей не уточняется, но в ч. 1 ст. 247 ГПК РФ указано, что ими могут быть заинтересованные лица. Представляется, что под заинтересованными лицами в данном случае следует понимать не только лично заинтересованных, но и лиц, указанных в ст. ст. 46 и 47 ГПК РФ.
Дела рассматриваются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально. Аналогичное правило предусмотрено ст. 17 АПК РФ, согласно которой дела в суде первой инстанции рассматриваются судьей единолично, за исключением, в частности, дел, относящихся к подсудности ВАС РФ, дел об оспаривании нормативных правовых актов. Указанные дела рассматриваются судом в составе трех судей.
Согласно ч. 1 ст. 246 ГПК РФ дела рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. гл. 24 - 26 ГПК РФ и другими федеральными законами.
Относящиеся к рассматриваемым делам основные общие правила искового производства были изложены выше. Аналогичное правило предусмотрено ст. 189 АПК РФ, но при этом уточнено, что правила производства, установленные другими федеральными законами, имеют преимущество перед правилами, предусмотренными АПК РФ. Представляется, что данное правило должно применяться и по соответствующим делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, исходя из того, что другие федеральные законы устанавливают специальные правила судопроизводства, соответствующие другим определенным правоотношениям, например, по делам об административных правонарушениях.
Необходимые разъяснения по применению упомянутых норм ГПК РФ даны в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2. В п. 9 этого Постановления указано, что в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья отказывает в принятии искового заявления, если оно не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку рассматривается и разрешается в ином судебном порядке. В соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК РФ это правило применимо к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений.
В этой связи важно подчеркнуть, что Пленум исходит из факта регулирования в ГПК РФ правил не только собственно гражданского (искового) судопроизводства, но также иных правил, в частности, по рассматриваемым делам, которые, следовательно, также являются правилами гражданского судопроизводства в том смысле, что не являются правилами уголовного или административного судопроизводства.
Далее в п. 9 Постановления Пленума указывается, что недопустимо принятие и рассмотрение в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, заявлений об оспаривании таких решений, действий (бездействия) соответствующих органов и лиц, для которых федеральными законами (УПК, КоАП, АПК и другими) установлен иной судебный порядок оспаривания (обжалования). В принятии таких заявлений необходимо отказывать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.
В п. 7 Постановления Пленума разъяснено, что ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает КоАП РФ.
По рассматриваемым категориям дел ст. 246 ГПК РФ установлены следующие особенности:
не применяются правила заочного производства (гл. 22 ГПК);
суд не связан основаниями и доводами, указанными в заявлении;
суд вправе признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.
В случае неявки они могут быть подвергнуты штрафу.
В ч. 1 ст. 247 ГПК РФ уточнено основное содержание заявления в суд: должно быть указано, какие именно решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы ими нарушены. В данной статье установлено также, что предварительное обращение к вышестоящему органу или должностному лицу не является обязательным условием подачи заявления в суд. При установлении, что имеет место спор о праве, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления в установленном порядке. Если при этом нарушаются правила подсудности (т.е. подсудность дела изменяется) - возвращает заявление (ч. 3 ст. 247 в редакции ФЗ от 28 июля 2004 г. N 94-ФЗ). Разъяснения по применению данной нормы даны в п. 10 упомянутого Постановления Пленума Верховного Суда РФ. В частности, разъяснено, что если наличие спора о праве выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникшим из публичных правоотношений, то суд на основании ч. 4 ст. 1 ГПК РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (ч. 3 ст. 263 ГПК РФ) и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заинтересованным лицам их право разрешить спор в исковом порядке.
В ст. 248 ГПК РФ (в редакции ФЗ от 28 июля 2004 г. N 94-ФЗ) предусмотрено только одно основание для отказа в принятии заявления или прекращения производства по делу, возникшему из публичных правоотношений: наличие решения суда о том же предмете, вступившее в законную силу. Однако в принятии заявления может быть отказано и по общим основаниям, предусмотренным ст. 134 ГПК РФ (см. выше п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ).
В отличие от правил искового производства, ст. 249 ГПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, являющихся основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагается на указанные органы и лиц, принявшие оспариваемые акты и решения или совершившие указанные действия (бездействие).
Одной из особенностей производства по рассматриваемой категории дел является право суда истребовать необходимые доказательства по делу по собственной инициативе. Должностные лица, не исполнившие такое требование, могут быть подвергнуты штрафу. Однако в любом случае, если упомянутые органы и лица не докажут наличие у них соответствующих полномочий, законность актов, решений и действий (бездействия), заявление должно быть удовлетворено.
Заявители должны доказать только наличие нарушения их прав и свобод. Вместе с тем они вправе доказывать незаконность оспариваемых актов, решений и действий (бездействия), отсутствие соответствующих полномочий и другие обстоятельства по делу. Это право приобретает весьма важное значение в связи с изменением функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти в результате осуществления административной реформы в стране.
Важная особенность производства по рассматриваемой категории дел закреплена в ст. 250 ГПК РФ, согласно которой не только участники дела, но и иные лица не вправе обратиться в суд с требованиями и по основаниям, рассмотренными и отраженными в решении суда, вступившего в законную силу.
Особенности производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов регулируются нормами гл. 24 ГПК РФ.
Согласно ст. 251 этого Кодекса заявление гражданина, организации о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части может быть подано в соответствующий суд по подсудности, установленной его ст. ст. 24, 26, 27. Заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не указанных в ст. ст. 26 и 27, подаются в районный суд по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего оспариваемый акт.
В суде может быть оспорен нормативный правовой акт любого органа государственной власти РФ, ее субъектов, органа местного самоуправления или должностного лица при наличии следующих условий:
- принятый нормативный правовой акт должен быть опубликован в установленном порядке (в противном случае он считается не вступившим в законную силу);
- оспариваемым актом нарушаются права и свободы заявителя, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.
С заявлением в суд может обратиться прокурор в соответствии со своей компетенцией.
В заявлении должно быть указано, какие права гражданина или организации нарушаются оспариваемым актом. Если данный акт не регулирует отношения с их участием, заявление не должно приниматься к производству суда (см. п. 14 упомянутого Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 2).
В п. 8 Постановления Пленума разъяснено, что ГПК РФ, в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. (в редакции от 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. С 1 февраля 2003 г. эти дела должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.
Заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, рассматриваются этим судом. В соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ этот Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ, в частности:
- федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
- конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и субъектов РФ;
- законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.
По вопросам о разграничении подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов различным судам см. Постановления Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П, от 18 июля 2003 г. N 13-П и от 27 января 2004 г. N 1-П.
В п. 11 упомянутого Постановления Пленума Верховного Суда РФ разъяснено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт (части 1 и 2 статьи 251 ГПК РФ).
Исключение составляют дела об оспаривании таких нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (часть 3 статьи 251 ГПК РФ), и дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 2 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ).
Исходя из этого в принятии заявления организации или гражданина, имеющего статус индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативного правового акта, затрагивающего их права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, может быть отказано по мотиву подведомственности дела арбитражному суду только в том случае, когда в федеральном законе имеется специальная норма, которой дела об оспаривании данного нормативного правового акта отнесены к компетенции арбитражных судов. В этом случае в определении об отказе в принятии заявления судья должен указать такой закон.
Требования к заявлению в суд определены в ст. 131 (общие для любых заявлений) и в ч. ч. 5 и 6 ст. 251 ГПК РФ (дополнительные требования к заявлению об оспаривании нормативного правового акта). Каких-либо сроков для обращения в суд по делам данной категории в ГПК РФ не установлено. Заявители, орган или должностное лицо, принявшие акт, извещаются о месте и времени судебного заседания. Заявление рассматривается в течение месяца со дня подачи с участием всех заинтересованных лиц и прокурора. Суд вправе рассмотреть заявление без участия кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте заседания.
Отказ заявителя от своего требования не влечет прекращение производства по делу. Признание требования органом или должностным лицом для суда необязательно. В этом выражается публичный характер дел данной категории.
В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ, если нормативный правовой акт, по мнению суда, не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд отказывает в удовлетворении заявления. В противном случае суд должен вынести решение в соответствии с ч. ч. 2 и 3 ст. 253. При этом следует руководствоваться упомянутыми Постановлениями Конституционного Суда РФ, в которых разъяснено, что признание нормативного правового акта противоречащим акту, имеющему большую юридическую силу, не является подтверждением недействительности акта, его отмены судом и утраты юридической силы с момента издания. Это означает признание такого акта недействующим и не подлежащим применению с момента вступления в силу решения суда.
Решение суда вступает в законную силу по истечении срока на кассационное обжалование, если оно не было обжаловано, а если было обжаловано - после рассмотрения дела судом кассационной инстанции (ст. 209 ГПК РФ).
Регулирование порядка рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в АПК РФ отличается большей детализацией, что вызвано более кратким по сравнению с ГПК РФ изложением общих положений. Однако основные правила рассмотрения дел данной категории по существу в обоих кодексах совпадают.
Вместе с тем имеются определенные различия. Прежде всего следует указать на различные условия подачи заявления и субъектный состав заявителей.
Согласно АПК РФ это организации и индивидуальные предприниматели, чьи права и интересы в сфере предпринимательства нарушены. По ГПК РФ это могут быть граждане и организации, чьи права и свободы, гарантированные Конституцией РФ и другими законами и актами, нарушены.
Не совпадают формулировки требования заявителя при обращении в суд. Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ в заявлении должна быть изложена просьба о признании акта противоречащим закону, а согласно ч. 2 ст. 191 АПК РФ - о признании акта недействующим.
Правда, в случае удовлетворения заявления, в соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК оспариваемый акт будет признан недействующим, что и является конечной целью заявителя. Поэтому при обращении в суд или арбитражный суд целесообразно требовать признания акта противоречащим закону и недействующим.
Принципиально различаются правила о составе суда, рассматривающего дела данной категории: согласно ч. 1 ст. 246 ГПК РФ - их рассматривает судья единолично, согласно ч. 1 ст. 194 АПК - коллегиальный состав суда.
Не совпадают и сроки рассмотрения указанных дел: согласно ч. 2 ст. 252 ГПК РФ дело должно быть рассмотрено в течение месяца со дня подачи заявления, согласно ч. 1 ст. 194 АПК РФ - в течение двух месяцев со дня поступления заявления.
Следует обратить внимание на различный подход к решению вопроса о пределах рассмотрения заявления. Оба кодекса содержат нормы о том, что суд не связан доводами заявления. Однако ГПК РФ (ч. 3 ст. 246) ограничивается констатацией этого факта, тогда как АПК РФ (ч. 5 ст. 194) кроме этого указывает на обязанность арбитражного суда проверить оспариваемые положения в полном объеме. Данное правило имеет важное практическое значение в тех случаях, когда заявление составлено недостаточно квалифицированно.
Не совпадают также правила вступления в законную силу решения по делам данной категории: согласно ст. 209 ГПК РФ оно вступает в силу в общем порядке после истечения срока на обжалование или рассмотрения дела судом второй инстанции, а согласно ч. 4 ст. 195 АПК РФ - немедленно после принятия.
Различаются и сроки на подачу кассационной жалобы: по ст. 338 ГПК РФ - десять дней со дня принятия решения суда в окончательной форме, по АПК РФ (ч. 7 ст. 195) - месяц со дня вступления решения в законную силу, т.е. со дня его принятия.
Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих регулируется гл. 25 ГПК РФ.
Предметом данной категории дел является оспаривание оперативных решений, действий (бездействия) многочисленных упомянутых органов и лиц, осуществляющих, в частности, контролирующие, регистрационные, разрешительные функции от имени государства (муниципальных образований) практически во всех областях деятельности граждан и организаций. К данной категории дел, очевидно, следует отнести и дела об оспаривании ненормативных правовых актов.
Согласно ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе обратиться с заявлением по рассматриваемой категории дел непосредственно в суд или к вышестоящему в порядке подчиненности органу или лицу.
Предметная подсудность данных дел определяется по общим правилам, установленным в ст. ст. 24 - 27 ГПК РФ. Согласно ч. 2 ст. 254 гражданин вправе подать заявление по своему месту жительства или по месту нахождения органа или лица, принявших оспариваемое решение, совершивших действие (бездействие). Организациям такого права формально не предоставлено. Однако, исходя из общеправового принципа равенства процессуальных прав участников дела, указанная альтернативная подсудность несомненно должна распространяться и на организации.
Важная гарантия защиты прав заявителя установлена ч. 4 ст. 254, согласно которой суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда.
В ст. 255 ГПК РФ уточнен характер решений, действий (бездействия), подлежащих оспариванию в порядке, установленном гл. 25 ГПК РФ. Это могут быть коллегиальные и единоличные решения, действия (бездействие), в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия к осуществлению его прав и свобод, незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Как видно в данной статье, как и в ч. 2 ст. 254, ничего не говорится об аналогичных или иных нарушениях прав организаций, хотя они признаются заявителями по делам данной категории наравне с гражданами. Не вдаваясь в выяснение причин такого решения, следует сделать вывод, что организации должны руководствоваться ч. 1 ст. 254 ГПК РФ о праве подать заявление, если считают, что нарушены их права и свободы. Исходя из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, необходимо признать, что на организации распространяется действие и других норм гл. 25 ГПК РФ.
Согласно ст. 256 ГПК РФ гражданин (организация) вправе подать заявление в суд в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. По своей природе указанный срок является процессуальным. Поэтому его пропуск не является основанием для отказа в принятии заявления, но может явиться основанием для отказа в удовлетворении заявления, если суд признает причины пропуска неуважительными. При наличии уважительных причин данный срок может быть восстановлен судом в соответствии с общими правилами восстановления процессуальных сроков (ст. 112 ГПК РФ).
В отличие от ГПК РФ, в ч. 4 ст. 198 АПК РФ прямо указано, что пропущенный по уважительной причине срок может быть восстановлен.
Согласно ст. 257 ГПК РФ заявления по делам данной категории должны быть рассмотрены в течение десяти дней с участием заявителя и органов, лиц, принявших решения, совершивших действия (бездействие). Неявка надлежаще извещенных указанных лиц не является препятствием для рассмотрения дела.
В соответствии со ст. 258 ГПК РФ, признав заявление обоснованным, суд принимает решение об обязанности соответствующего органа, лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод или препятствий к их осуществлению.
Аналогичная ст. 201 АПК РФ прежде всего в таких случаях предусматривает необходимость указать в решении на несоответствие решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, и на этом основании признать ненормативный правовой акт недействительным, а решение, действие (бездействие) незаконным. Указанная статья подробно устанавливает содержание резолютивной части решения по делам об оспаривании ненормативных правовых актов (решений) и действий (бездействия). Согласно ч. 7 ст. 201 АПК РФ решения арбитражного суда по делам данной категории подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда.
Ст. 245 ГПК РФ относит к делам, возникающим из публичных правоотношений, не обозначенные в ней конкретно иные такие дела, к которым, как уже отмечалось, могут быть отнесены дела об административных правонарушениях. Специальный порядок производства по таким делам в ГПК РФ не предусмотрен. Как уже отмечалось, Пленум Верховного Суда РФ Постановлением от 20 января 2003 г. разъяснил, что порядок производства по таким делам определяется исключительно КоАП РФ (см. комментарий к ст. 43 Закона).
4.9. Порядок обжалования решений судов первой инстанции установлен ГПК РФ различный для решений мировых судей (гл. 39) и решений всех других судов (гл. 40).
Согласно ст. 320 ГПК РФ решения мировых судей могут быть обжалованы в апелляционном порядке сторонами и другими участниками дела в районный суд, на территории которого находится мировой судья, а прокурор, участвующий в деле, принести апелляционное представление. Срок подачи жалобы, представления - 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме (ст. 321 ГПК РФ). Содержание апелляционной жалобы, представления определено ст. 322 ГПК РФ. В соответствии со ст. 327 ГПК РФ суд извещает участников дела о времени и месте судебного заседания. Рассмотрение дела судом апелляционной инстанции производится по правилам производства в суде первой инстанции, при этом суд вправе устанавливать новые факты и исследовать новые доказательства.
Согласно ст. 328 ГПК РФ суд апелляционной инстанции вправе:
оставить решение мирового судьи без изменения, жалобу, представление без удовлетворения;
изменить решение мирового судьи или отменить его и принять новое решение;
отменить решение мирового судьи полностью или в части и прекратить судебное производство либо оставить заявление без рассмотрения.
В соответствии со ст. 329 ГПК РФ второе право реализуется в форме апелляционного решения, а первое и третье - в форме определения. Оба акта суда апелляционной инстанции вступают в законную силу со дня принятия.
Основания для отмены или изменения решения мирового судьи в апелляционном порядке согласно ст. 330 ГПК РФ такие же, как и при рассмотрении дела в кассационном порядке, предусмотренные ст. ст. 362 - 364 ГПК РФ.
При оставлении апелляционных жалобы, представления без удовлетворения суд обязан указать в определении мотивы, по которым доводы жалобы, представления признаны неправильными и не являющимися основанием для отмены решения мирового судьи.
Согласно ст. 331 ГПК РФ определение мирового судьи может быть обжаловано в районный суд сторонами и другими лицами, участвующими в деле, отдельно от решения суда, а прокурором может быть принесено представление в случае, если:
это предусмотрено данным Кодексом;
определение мирового судьи исключает возможность дальнейшего движения дела.
На остальные определения мирового судьи частные жалобы и представления прокурора не подаются, возражения относительно этих определений могут быть включены в апелляционные жалобу, представление.
Частная жалоба, представление прокурора согласно ст. 332 ГПК РФ могут быть поданы в течение десяти дней со дня вынесения определения мировым судьей. Подача и рассмотрение частной жалобы, представления прокурора происходят в порядке, предусмотренном для обжалования решения мирового судьи.
В соответствии со ст. 334 ГПК РФ суд апелляционной инстанции, рассмотрев частную жалобу, представление прокурора, вправе:
оставить определение мирового судьи без изменения, а жалобу или представление без удовлетворения;
отменить определение мирового судьи полностью или в части и разрешить вопрос по существу.
Определение суда апелляционной инстанции, вынесенное по частной жалобе, представлению прокурора, вступает в законную силу со дня его вынесения (ст. 335).
Обжалование решений судов первой инстанции осуществляется в порядке, предусмотренном гл. 40 ГПК РФ.
Согласно ст. 336 ГПК РФ на решения всех судов РФ общей юрисдикции по первой инстанции, за исключением решений мировых судей, участниками дела может быть подана кассационная жалоба, а прокурором, участвующим в деле, - кассационное представление.
Согласно п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 прокурор считается участвующим в деле, если он обратился в суд в соответствии с правами, предоставленными ему ст. ст. 34, 35 и 45 ГПК РФ, независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции. В судебном заседании суда кассационной инстанции в областном и аналогичных судах вправе принимать участие: должностное лицо органов прокуратуры по поручению прокурора области и прокуроров аналогичного уровня; в судебных коллегиях Верховного Суда РФ - должностное лицо органов прокуратуры по поручению Генерального прокурора РФ.
В соответствии со ст. 337 ГПК РФ кассационная жалоба, представление могут быть поданы на не вступившее в законную силу решение суда первой инстанции в следующем порядке:
на решение районного суда, гарнизонного военного суда - в областной суд, окружной (флотский) военный суд;
на решение областного и аналогичных судов - в Верховный Суд РФ;
на решение Судебной коллегии по гражданским делам и Военной коллегии Верховного Суда РФ - в Кассационную коллегию Верховного Суда РФ.
Кассационная жалоба, представление подаются через суд, принявший решение, в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме, с приложением копий жалобы и документов по числу участников дела (ст. 340).
Содержание кассационной жалобы, представления, порядок их оформления, приложения, определены в ст. 339 ГПК РФ. При этом ссылка на новые доказательства, которые не были представлены в суд первой инстанции, допускается только в случае обоснования невозможности их представления в этот суд.
В случае нарушения упомянутых в ст. ст. 339, 340 требований к жалобе, представлению судья выносит определение об оставлении их без движения и устанавливает срок для исправления недостатков. При устранении недостатков в установленный срок жалоба, представление считаются поданными в день первоначального поступления в суд. На определение об оставлении жалобы, представления без движения может быть подана частная жалоба, частное представление прокурора.
В соответствии со ст. 342 ГПК РФ в случае невыполнения в срок указания судьи об устранении недостатков жалобы, представления, они возвращаются подавшему их лицу на основании определения суда первой инстанции, которое может быть обжаловано в вышестоящий суд. Такие же последствия влечет истечение срока обжалования, если в жалобе, представлении не содержится просьба о восстановлении срока или в его восстановлении отказано.
После получения в установленный срок надлежаще оформленной жалобы, представления суд первой инстанции не позднее следующего дня обязан направить копии жалобы, представления с приложениями участникам дела, а также известить их о времени и месте рассмотрения жалобы, представления. Если жалоба, представление рассматриваются в Верховном Суде РФ, извещение о дне слушания осуществляется этим судом. После истечения срока на обжалование дело направляется в суд кассационной инстанции. До истечения этого срока дело никем не может быть истребовано из суда. Участники дела вправе знакомиться в суде с материалами дела, жалобами, представлениями и возражениями на них. Возражения могут быть представлены в письменной форме с приложением необходимых документов с копиями по числу участников дела.
Лицо, подавшее кассационную жалобу, вправе отказаться от нее в письменной форме в суде кассационной инстанции до принятия им соответствующего постановления, а прокурор - отозвать представление до начала судебного заседания. В этих случаях суд кассационной инстанции выносит определение о прекращении кассационного производства.
В соответствии со ст. 347 ГПК РФ суд кассационной инстанции, как правило, проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции в пределах доводов, изложенных в жалобе, представлении и возражениях на них. Однако в интересах законности суд может выйти за указанные пределы и проверить решение в полном объеме. В целях проверки обоснованности решения суд оценивает имеющиеся в деле и вновь представленные доказательства (если признает, что они не могли быть представлены в суд первой инстанции), подтверждает содержащиеся в решении факты и правоотношения или устанавливает новые.
Согласно ст. 348 ГПК РФ дело должно быть рассмотрено в областном и аналогичных судах в течение месяца со дня поступления, в Верховном Суде РФ - в течение двух месяцев.
Если суд установит, что не явившиеся участники дела не извещены должным образом о времени и месте рассмотрения дела, слушание откладывается. Неявка надлежаще извещенных участников не является препятствием для рассмотрения дела. Однако и в этом случае суд вправе отложить разбирательство дела (ст. 354 ГПК РФ).
В соответствии со ст. 358 ГПК РФ стороны вправе заявить ходатайства о вызове и допросе дополнительных свидетелей, об истребовании других доказательств, в исследовании которых было отказано судом первой инстанции. О принятии новых доказательств суд выносит определение. Представляется, что при отказе в этом также должно быть вынесено определение.
Права суда кассационной инстанции определены в ст. 361 ГПК РФ. Суд вправе:
- оставить решение суда первой инстанции без изменения, а жалобу, представление без удовлетворения;
- отменить решение полностью или в части и направить дело на новое рассмотрение в том же или ином составе суда первой инстанции, если допущенные им нарушения не могут быть исправлены судом кассационной инстанции. Если допущенные нарушения могут быть исправлены судом кассационной инстанции, решение не подлежит направлению на новое рассмотрение. Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. (п. 18) при направлении дела на новое рассмотрение суд кассационной инстанции в определении должен указать мотивы, по которым он не может вынести новое решение или изменить решение суда первой инстанции;
- изменить или отменить решение и принять новое решение, если выводы суда первой инстанции основаны на исследованных и дополнительно представленных доказательствах;
- отменить решение полностью или в части и прекратить производство по делу либо оставить заявление без рассмотрения.
Основаниями для отмены или изменения решения суда в кассационном порядке согласно ст. 362 ГПК РФ являются:
- неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела;
- недоказанность установленных судом обстоятельств, имеющих значение для дела;
- несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела;
- нарушение или неправильное применение норм материального или процессуального права.
Согласно ч. 2 ст. 362 ГПК РФ правильное по существу решение не может быть отменено по одним только формальным соображениям.
Под нарушением или неправильным применением норм материального права согласно ст. 363 ГПК РФ понимается: неприменение судом закона, который подлежал применению; применение закона, не подлежащего применению; неправильное истолкование закона.
Следует обратить внимание, что в АПК РФ дано понятие только неправильного применения норм материального права (ст. 270), которое полностью совпадает с единым понятием нарушения и неправильного применения указанных норм, которое дано в ст. 363 ГПК РФ.
Согласно ч. 1 ст. 364 ГПК РФ нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для отмены решения только при условии, если это привело или могло привести к неправильному разрешению дела.
Из этого следует, что для применения данной нормы необходимо установить, что:
- решение является неправильным, т.е. в нем имеется хотя бы одно основание для его изменения или отмены, предусмотренное ст. 362 ГПК РФ;
- неправильность решения является следствием нарушения или неправильного применения норм процессуального права.
Предусмотренное ст. 364 ГПК РФ основание для изменения или отмены решения, в случае когда процессуальные нарушения могли привести к принятию неправильного решения (но не привели), на первый взгляд вызывает сомнения в его обоснованности и необходимости. Ведь решение в конечном счете принято по существу правильное, несмотря на имеющиеся процессуальные нарушения. Зачем же его изменять и тем более отменять?
Однако есть такие процессуальные правила, нарушение которых, в силу их принципиального характера, требует безусловной отмены решения, независимо от его содержания.
В ч. 2 ст. 364 ГПК РФ установлены безусловные основания для отмены решения суда, независимо от отсутствия ссылки на них в кассационной жалобе, представлении.
Такими основаниями являются:
- рассмотрение дела незаконным составом суда (см. гл. 2 ГПК РФ);
- рассмотрение дела в отсутствие кого-либо из его участников, если они не извещены о времени и месте слушания;
- рассмотрение дела с нарушением правил о языке судопроизводства (ст. 9 ГПК РФ);
- решение вопросов о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле;
- решение суда не подписано судьей (судьями) либо подписано не тем судьей (судьями), которые указаны в решении;
- решение суда принято не теми судьями, которые рассматривали дело;
- в деле отсутствует протокол судебного заседания (гл. 21 ГПК РФ);
- нарушены правила о тайне совещания судей (ст. 194 ГПК РФ).
Согласно ст. 366 ГПК РФ при оставлении кассационной жалобы, представления без удовлетворения в кассационном определении должны быть указаны мотивы, по которым доводы жалобы, представления отклоняются и ссылки на соответствующие законы. При передаче дела на новое рассмотрение должны быть указаны действия, которые суд первой инстанции обязан совершить при новом рассмотрении дела.
При этом суд кассационной инстанции не вправе предрешать вопросы о достоверности или недостоверности отдельных доказательств, их преимуществе перед другими, о том, какое решение должно быть принято (ст. 369 ГПК РФ).
Кассационное определение вступает в законную силу с момента его вынесения (ст. 367 ГПК РФ).
Согласно ст. 371 ГПК РФ определения суда первой инстанции, за исключением определений мировых судей, могут быть обжалованы в кассационном порядке отдельно от решения суда участниками дела, путем подачи частной жалобы, а прокурором - представления в случаях, если это предусмотрено ГПК РФ или определение исключает возможность дальнейшего движения дела.
Частная жалоба, представление прокурора могут быть поданы в течение десяти дней со дня вынесения определения суда в порядке, предусмотренном для обжалования решения суда (ст. 372 ГПК РФ).
Согласно ст. 374 ГПК РФ, рассмотрев частную жалобу, представление прокурора, суд кассационной инстанции вправе:
- оставить определение суда без изменения, а жалобу, представление без удовлетворения;
- отменить определение и передать вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции;
- отменить определение полностью или в части и разрешить вопрос по существу.
Определение суда кассационной инстанции по частной жалобе, представлению прокурора вступает в законную силу со дня его вынесения (ст. 375 ГПК РФ).
Производство в арбитражных судах кассационной инстанции по АПК РФ отличается от такого производства в судах общей юрисдикции по ГПК РФ, поскольку в первом случае обжалуются решения суда первой инстанции, вступившие в законную силу (ч. 2 ст. 181 АПК РФ) по истечении установленного месячного срока для подачи апелляционной жалобы либо со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции (ч. 1 ст. 180 АПК РФ), а во втором - не вступившие в силу (ст. ст. 336, 337 ГПК РФ). В свою очередь это вызвано различием в системах арбитражных судов и судов общей юрисдикции. В первой системе суд кассационной инстанции является судом третьей инстанции (после суда первой и апелляционной инстанций, который согласно ч. 1 ст. 268 АПК РФ рассматривает дело повторно по существу), а во второй - судом второй инстанции. Это отличие предопределяет различие в пределах рассмотрения дела в арбитражных и общих судах. Согласно ст. 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений судов первой и апелляционной инстанций, проверяет правильность применения норм материального и процессуального права, исходя из доводов кассационной жалобы и возражений на нее.
В ст. 287 АПК РФ, определяющей полномочия арбитражного суда кассационной инстанции, подчеркнуто, что арбитражный суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении суда первой инстанции или постановлении суда апелляционной инстанции либо были отвергнуты этими судами.
Суды кассационной инстанции обеих судебных систем в любом случае проверяют соблюдение норм, которые согласно АПК РФ (ч. 4 ст. 288) и ГПК РФ (ч. 2 ст. 364) являются безусловными поводами для отмены актов судов первой инстанции.
ГПК РФ предусматривает два способа пересмотра вступивших в законную силу судебных актов: в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам (в АПК РФ к ним добавлено кассационное производство).
Производство в суде надзорной инстанции регулируется правилами гл. 41 ГПК РФ.
Согласно ст. 376 ГПК РФ в надзорном порядке могут быть обжалованы вступившие в законную силу судебные постановления всех судов, кроме постановлений Президиума Верховного Суда РФ. Жалоба может быть подана участниками дела и другими лицами, если их права и законные интересы нарушены судебными постановлениями. Судебные постановления могут быть обжалованы в суд надзорной инстанции в течение года со дня их вступления в законную силу. При этом время рассмотрения надзорной жалобы или истребованного по надзорной жалобе дела в суде надзорной инстанции не должно учитываться при исчислении годичного срока, в течение которого судебные постановления могут быть обжалованы в суд надзорной инстанции (см.: Определение судьи Верховного Суда РФ от 11 января 2005 г. N 73-В04-17 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 11. Стр. 6).
Право на обращение в суд надзорной инстанции с соответствующим представлением имеют должностные лица органов прокуратуры, указанные в ст. 377 ГПК РФ, если прокурор участвовал в рассмотрении дела.
Согласно ст. 377 ГПК РФ надзорная жалоба или представление прокурора подаются непосредственно в суд надзорной инстанции в следующем порядке:
- на вступившие в законную силу решения и определения верховных судов республик, краевых, областных и других приравненных к ним судов, принятые ими по первой инстанции, если указанные решения и определения не были предметом кассационного или надзорного рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации; на кассационные определения указанных судов; на апелляционные решения и определения районных судов; на вступившие в законную силу судебные приказы, решения и определения районных судов и мировых судей - соответственно в президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа;
- на кассационные определения окружных (флотских) военных судов; на вступившие в законную силу решения и определения гарнизонных военных судов - в президиум окружного (флотского) военного суда;
- на постановления президиумов верховных судов республик, краевых, областных и приравненных к ним судов, на вступившие в законную силу решения и определения указанных судов, принятые ими по первой инстанции, если указанные решения и определения не были предметом кассационного рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации; на кассационные определения указанных судов, а также на вступившие в законную силу решения и определения районных судов, принятые ими по первой инстанции, если указанные решения и определения были обжалованы в президиум соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, - в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 28.07.2004 N 94-ФЗ);
- на постановления президиумов окружных (флотских) военных судов; на вступившие в законную силу решения и определения окружных (флотских) военных судов, принятые ими по первой инстанции, если указанные решения и определения не были предметом кассационного рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации; на кассационные определения окружных (флотских) военных судов, а также на вступившие в законную силу решения и определения гарнизонных военных судов, если указанные судебные постановления были обжалованы в президиум окружного (флотского) военного суда, - в Военную коллегию Верховного Суда Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 28.07.2004 N 94-ФЗ);
- на вступившие в законную силу решения и определения Верховного Суда Российской Федерации, принятые им по первой инстанции; на определения Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации; на определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, вынесенные ею в кассационном порядке; на определения Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, вынесенные ею в кассационном порядке, - в Президиум Верховного Суда Российской Федерации.
Жалобы, представления прокурора на определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, вынесенные ими в надзорном порядке, подаются в Президиум Верховного Суда Российской Федерации при условии, что такие определения нарушают единство судебной практики.
С представлениями о пересмотре вступивших в законную силу решений, определений судов и постановлений президиумов судов надзорной инстанции в Российской Федерации вправе обращаться:
(в ред. Федерального закона от 28.07.2004 N 94-ФЗ)
- Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители - в любой суд надзорной инстанции;
- прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) - соответственно в президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда.
В соответствии со ст. 378 ГПК РФ надзорная жалоба или представление прокурора должны содержать:
- наименование суда, в который они адресуются;
- наименование лица, подающего жалобу или представление, его место жительства или место нахождения и процессуальное положение в деле;
- наименования других лиц, участвующих в деле, их место жительства или место нахождения;
- указание на суды, рассматривавшие дело по первой, апелляционной, кассационной или надзорной инстанции, и содержание принятых ими решений (в ред. Федерального закона от 28.07.2004 N 94-ФЗ);
- указание на решение, определение суда и постановление президиума суда надзорной инстанции, которые обжалуются (в ред. Федерального закона от 28.07.2004 N 94-ФЗ);
- указание на то, в чем заключается допущенное судами существенное нарушение закона;
- просьбу лица, подающего жалобу или представление.
В надзорной жалобе или представлении прокурора на вынесенное в надзорном порядке определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации или Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации должно быть указано, в чем состоит нарушение единства судебной практики, и должны быть приведены соответствующие обоснования этого нарушения.
В надзорной жалобе лица, не принимавшего участия в деле, должно быть указано, какие права или законные интересы этого лица нарушены вступившим в законную силу судебным постановлением.
В случае, если надзорная жалоба или представление прокурора ранее подавались в надзорную инстанцию, в них должно быть указано на принятое решение суда.
Надзорная жалоба должна быть подписана лицом, подающим жалобу, или его представителем. К жалобе, поданной представителем, прилагается доверенность или другой документ, удостоверяющие полномочия представителя. Представление прокурора должно быть подписано прокурором, указанным в части четвертой статьи 377 ГПК РФ.
К надзорной жалобе или представлению прокурора прилагаются заверенные соответствующим судом копии судебных постановлений, принятых по делу.
Надзорная жалоба или представление прокурора подается с копиями, число которых соответствует числу лиц, участвующих в деле.
В случае, если судебное постановление не было обжаловано в апелляционном или кассационном порядке, к жалобе должен быть приложен документ, подтверждающий уплату государственной пошлины.
В АПК РФ установлены иной срок обжалования в порядке надзора и порядок его исчисления. Согласно ч. 3 ст. 292 АПК РФ этот срок не может превышать трех месяцев со дня вступления в законную силу последнего оспариваемого судебного акта, принятого по данному делу.
В соответствии с ч. 4 ст. 292 АПК РФ (в редакции ФЗ от 31 марта 2005 г. N 25-ФЗ, дополнившего ст. 292 частью 4) указанный срок, пропущенный по причинам, не зависящим от заявителя, по его ходатайству может быть восстановлен судьей ВАС РФ при условии, что ходатайство подано не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в законную силу последнего оспариваемого судебного акта или если ходатайство подано лицом, не участвовавшем в деле, со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о нарушении его прав или законных интересов, оспариваемым судебным актом. Согласно ст. 3 ФЗ от 31 марта 2005 г. N 25-ФЗ восстановление сроков, предусмотренное частью 4 статьи 292 АПК РФ, допускается при оспаривании судебных актов, принятых до вступления в силу настоящего Федерального закона, если на день его вступления в силу установленные частью 4 статьи 292 АПК РФ предельные допустимые сроки не истекли (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 2005 г. N 11-П, признавшего ч. 3 ст. 292 АПК РФ (в редакции от 24 июля 2002 г.), как не допускавшую - по смыслу, придаваемому ей сложившейся правоприменительной практикой, - возможность восстановления срока на обращение о пересмотре в порядке надзора акта арбитражного суда, не соответствующей Конституции РФ).
Поступившая надзорная жалоба или представление передается на рассмотрение судье соответствующего суда. В соответствии со ст. 380 ГПК РФ судья в течение 10 дней возвращает жалобу или представление без рассмотрения по существу в следующих случаях:
- если они не отвечают требованиям, предусмотренным ст. 378 ГПК РФ или поданы лицом, не имеющим права на обращение в суд надзорной инстанции;
- пропущен срок для обжалования в порядке надзора и к жалобе не приложено вступившее в законную силу определение суда о восстановлении этого срока;
- до принятия их к рассмотрению по существу поступила просьба об их возвращении или отзыве;
- жалоба или представление поданы не в надлежащий суд.
Согласно ст. 381 ГПК РФ срок рассмотрения жалобы или представления в Верховном Суде РФ установлен не более чем два месяца, в других судах надзорной инстанции - не более месяца.
Судья, которому поручено рассмотрение жалобы или представления, выносит определение:
- об истребовании дела, если имеются сомнения в законности судебного постановления;
- об отказе в истребовании дела, если изложенные в жалобе или представлении доводы в соответствии с федеральным законом не могут повлечь за собой возможность отмены судебного постановления.
В последнем случае излагаются мотивы и основания для отказа в истребовании дела.
В случае истребования дела судья по просьбе, содержащейся в жалобе или представлении, или в ином ходатайстве, вправе приостановить исполнение решения до окончания производства в суде надзорной инстанции.
Председат