Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.12.2008 по делу n А26-2132/2008. Отменить решение полностью и принять новый с/а

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 50-52

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Санкт-Петербург

09 декабря 2008 года

Дело №А26-2132/2008

Резолютивная часть постановления объявлена  26 ноября 2008 года

Постановление изготовлено в полном объеме  09 декабря 2008 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего  Л.В.Зотеевой

судей  Т.И.Петренко, А.Б.Семеновой

при ведении протокола судебного заседания:  помощником судьи Денисюк М.И.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства сельского, рыбного хозяйства и экологии Республики Карелия (регистрационный номер 13АП-9995/2008) на решение  Арбитражного суда  Республики Карелия от 19.08.2008 по делу № А26-2132/2008 (судья Курчакова В.М.), принятое

по иску (заявлению)  Министерства сельского, рыбного хозяйства и экологии Республики Карелия

к  Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия,

о признании незаконным решения

при участии: 

от истца (заявителя): предст. Климов А.В. – доверенность от 04.05.2008, предст. Жемжуров В.П. – доверенность от 19.02.208, министр Патенко В.Ф.- удостоверение № 205 от 23.04.2007

от ответчика (должника): предст. Шкарупа С.А. – доверенность от 10.01.2008

установил:

 Министерство сельского, рыбного хозяйства и экологии Республики Карелия (далее - заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением  о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия (далее - Управление, антимонопольный орган) от 22.01.2008, которым в действиях Министерства установлено нарушение  части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции».

Решением от 19.08.2008 в удовлетворении заявленного требования  отказано. Суд первой инстанции согласился с выводами Управления о нарушении Министерством антимонопольного законодательства, выразившимся в создании необоснованных препятствий в осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами путем совершения действий, не входящих в компетенцию Министерства -  согласования размещения на водных объектах форелевых хозяйств, возможности разработки рыбоводно-биологического обоснования (далее - РБО) и проектов на организацию форелеводческих садковых хозяйств (далее - ФСХ).

В апелляционной жалобе Министерство просит решение суда от 19.08.2008 отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов, сделанных судом, фактическим обстоятельствам дела. По мнению подателя жалобы, антимонопольный орган не доказал осуществление Министерством действий, перечисленных в части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о конкуренции), которые привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, не установлена причинно-следственная связь между действиями министерства, которое давало рекомендательные письма относительно возможности размещения форелевых хозяйств, и влиянием таких действий на конкурентную среду на данном рынке, при том, что каждый хозяйствующий субъект, у которого имелось желание создавать форелевые хозяйства, вправе был самостоятельно обратиться в соответствующие органы с заявлениями о согласовании и выделении земельных и водных объектов в соответствии с земельным, водным и градостроительным законодательством.

В судебном заседании представители Министерства поддержали доводы жалобы.

Представитель Управления доводы жалобы отклонил по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, Управлением ФАС по Республике Карелия в отношении Министерства сельского, рыбного хозяйства и экологии Республики Карелия было возбуждено дело по признакам нарушения Министерством части 1 статьи 15 Закона о конкуренции. Основанием для возбуждения дела послужила жалоба ООО «РокФор», которое неоднократно обращалось в Министерство с просьбой разрешить ему размещение форелевого хозяйства мощностью 3000 тонн, однако в полном объеме заявка Общества удовлетворена не была.

По результатам рассмотрения дела Комиссия УФАС по Республике Карелии пришла к выводу о том, что Министерство, осуществляя согласование размещения ФСХ на акваториях конкретных водных объектах и корректируя заявленные мощности форелевых хозяйств, нарушает законные права хозяйствующих субъектов, вводит не предусмотренные законом ограничения, препятствуя осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности по промышленному рыбоводству.

Решением от 22.01.2008 Управление признало Министерство нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о конкуренции. Нарушение, по мнению УФАС, выразилось в необоснованном препятствии осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путем совершения действий по согласованию размещения на водных объектах форелевых хозяйств, возможности разработки рыбоводно-биологического обоснования и проектов на организацию форелевого садкового хозяйства, не входящих в компетенцию Министерства.

На основании указанного решения Управлением вынесено предписание №04-13/37-18 о прекращении Министерством нарушений пункта 1 статьи 15 Закона о конкуренции.

Не согласившись с вынесенным решением, Министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, выслушав и оценив доводы сторон, апелляционный суд не может согласиться с выводами суда первой инстанции о доказанности антимонопольным органом нарушений Министерством части 1 статьи 15 Федерального закона  №135-ФЗ.

Частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным, осуществляющим функции указанных органов, органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Проанализировав данную норму, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что нарушением (недопущением, ограничением, устранением) конкуренции являются любые действия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, препятствующие осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Однако апелляционный суд не может согласиться с таким толкование названной нормы и считает, что не любые действия органов государственной власти, препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, подпадают под диспозицию части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке. Совершение действий, не входящих в компетенцию Министерства, также не свидетельствует о нарушении Закона о конкуренции. При этом, именно антимонопольный орган должен доказать, что совершение тех или иных действий органом государственной власти привело или могло привести к недопущению, ограничению конкуренции.

В соответствии с пунктом 3 статьи 50 Федерального закона от 20.12.2004 №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (в редакции Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ) порядок согласования размещения хозяйственных и иных объектов, а также внедрения новых технологических процессов определяется Правительством Российской Федерации.

На момент рассмотрения антимонопольного дела и вынесения УФАС обжалуемого решения такой порядок Правительством разработан не был. На сегодняшний день Правила согласования размещения хозяйственных и иных объектов, а также внедрения новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания, утверждены постановлением Правительства РФ от 28.06.2008 № 569. Проект постановления Правительства РФ «О порядке предоставления водных объектов в пользование для целей рыбоводства» еще находится на стадии разработки и согласования с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, о чем свидетельствует письмо заместителя министра Минсельхоза России от 30.04.2008 № ВИ-24/2388.

При отсутствии нормативно-правовой базы Министерство, на которое в соответствии с Федеральным законом от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» возложена реализация полномочий по охране водных биологических ресурсов, находящихся в ведении Республики Карелия, и функций по осуществлению государственного контроля в области окружающей среды (государственный экологический контроль) на объектах хозяйственной и иной деятельности, находящихся на территории Республики Карелия, пыталось регулировать вопросы создания форелевых хозяйств в целях недопущения вреда водным биоресурсам, соблюдения поэтапного ввода в действие форелевых хозяйств до достижения ими установленной рыбоводно-биологическим обоснованием проектной мощности с введением постоянного контроля среды обитания местной ихтиофауны. Результатом такого регулирования явилось направление писем рекомендательного характера на многочисленные запросы рыбоводов о разработке РБО и технико-экономической документации на размещение рыбоводных хозяйств.

При этом необходимо отметить, что при отсутствии утвержденного Правительством РФ порядка согласования размещения форелевых хозяйств, Министерством сельского хозяйства РФ ежегодно выделялись и направлялись в регионы субсидии для развития и кредитования промышленного рыбоводства и сельскохозяйственных производителей. Как видно из представленных в материалы дела Соглашений о взаимодействии по финансированию мероприятий по поддержке сельскохозяйственного производства, заключенных Минсельхозом Российской Федерации  и Минсельхозом Республики Карелия, Минсельхоз России направлял в Республику Карелия денежные средства для предоставления субсидий сельскохозяйственным производителям, а Министерство сельского хозяйства Карелии обязано было осуществлять финансирование таких хозяйств и отчитываться перед Минсельхозом России об использовании бюджетных средств. Объемы выделенных денежных средств, а также необходимые объемы производства форели, указаны в соответствующих Приложениях к Соглашениям на соответствующий календарный год. Поддержка сельскохозяйственного производства в соответствии с пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отнесена к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета Российской Федерации.

Апелляционный суд соглашается с выводами Управления о том, что исходя из анализа статьи 18 Федерального закона № 166-ФЗ «О рыболовстве» полномочиями по согласованию размещений хозяйственных объектов в области рыбоводства наделено Федеральное агентство по рыболовству. Однако, в ходе рассмотрения дела, Управление не установило, осуществлялись ли данным органом функции по согласованию и размещению форелевых хозяйств, обращались ли в указанный орган хозяйствующие субъекты, желающие осуществлять названный вид деятельности, во всех ли случаях создание таких хозяйств зависело от мнения Министерства сельского хозяйства Республики Карелия. Указывая, что в Карелии было создано порядка 50 таких хозяйств, Управление не установило, что все они были созданы при наличии положительного мнения Министерства, либо в результате согласования с ним. Ссылка управления на то, что хозяйствующие субъекты предполагали, что именно Министерство наделено полномочиями по созданию форелевых хозяйств, не может быть признана апелляционным судом состоятельной, так как Федеральные законы, также как и нормативные правовые акты, изданные Правительством Российской Федерации, утверждаются и вступают в силу только после их официального опубликования и являются общедоступными для всех лиц, в том числе организаций, осуществляющих профессиональную деятельность в той или иной сфере.

Выводы Управления о том, что Министерство, отказывая в согласовании одним субъектам хозяйственной деятельности, в то же время согласовывало размещение форелевых хозяйств другим субъектам в том же промысловом районе, не подтверждается материалами дела, также, как не находит в материалах дела подтверждение довод о том, что при подготовке ответов на вопросы Министерство учитывало мнение Некоммерческого партнерства «Общество форелеводов Карелии».

Как следует из материалов дела, в апреле 2006 года научно-техническим Советом при Министерстве сельского, рыбного хозяйства и продовольствия Республики Карелия было принято решение о проведении комплексных исследований состояния водной среды в Северной Ладоге, в том числе в Лахденпохском районе, на предмет оценки экологической безопасности (том 1, л.д. 34). С этого момента и до окончания исследований (экспертное заключение от 20.11.2006, том 2, л.д. 22 - 26) ни одного форелевого хозяйства  в Ланденпохском районе создано не было, положительного заключения не давалось. Все хозяйствующие субъекты, обращавшиеся с просьбой о создании форелевых хозяйств в этой районе, получали отказ до завершения исследования, в том числе ООО «РокФор» (том 1, л.д. 43, 47, 48, 52). Управлением не представлено доказательств, что в указанный период в Ланденпохском районе было создано хотя бы одно хозяйство.

После окончания исследования, практически все обратившиеся получили положительное мнение Министерства относительно возможности размещения форелевых хозяйств. Однако, хозяйствующим субъектам, запросившим сразу большие объемы выращивания форели, в том числе ООО «РокФор», ООО «Русское море - Аквакультура» предлагалось поэтапное увеличение производственных мощностей после освоения первоначальных и проведения научно-исследовательских работ по влиянию форелевого хозяйства на водоем в течение определенного периода времени (том 1, л.д. 44, 57).

Учитывая все вышеизложенное апелляционный суд пришел к выводу о том, что действия Министерства при отсутствии порядка и правового регулирования размещения хозяйственных и иных объектов нельзя признать нарушившими Закон о конкуренции, так как Министерство в пределах предоставленных ему полномочий и