Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.08.2011 по делу n А13-454/2011. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

http://14aas.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

12 августа 2011 года

г. Вологда

Дело № А13-454/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 08 августа 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 августа 2011 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Потеевой А.В. и Чельцовой Н.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.С.,

при участии от заявителя Солодягина А.В. по доверенности от 31.12.2010 № 357, от ответчика Анпилова Д.С. по доверенности от 02.04.2010 № 943,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 29 апреля 2011 года по делу № А13-454/2011 (судья Киров С.А.),

у с т а н о в и л:

 Департамент лесного комплекса Вологодской области (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее – управление, УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 11.01.2011 № 73-15/10 и предписания от 11.01.2011 № 73-15/10.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Северное», Кус Василий Иванович, автономное учреждение Вологодской области «Череповецкий лесхоз», автономное учреждение Вологодской области «Сямженский лесхоз», автономное учреждение Вологодской области «Никольский лесхоз», автономное учреждение Вологодской области «Кадуйский лесхоз», автономное учреждение Вологодской области «Грязовецкий лесхоз», автономное учреждение Вологодской области «Бабаевский лесхоз», автономное учреждение Вологодской области «Кадниковский лесхоз», автономное учреждение Вологодской области «Борисово-Судский лесхоз», государственное учреждение Вологодской области «Вологодское лесохозяйственное объединение».

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 29.04.2011 по делу № А13-454/2011 заявленные требования удовлетворены.

Управление с судебным актом не согласилось и обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы указывает, что поскольку потребности департамента по отводу и таксации лесосек являются государственными нуждами, то размещение заказов на указанные работы должно проводиться в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении госзаказов, Закон № 94-ФЗ). Размещением заказов на указанные услуги только через подведомственные ему государственные учреждения создаются дискриминационные условия доступа на товарный рынок работ по отводу и таксации лесосек иным хозяйствующим субъектам, то есть имеет место нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ).

Департамент в отзыве на апелляционную жалобу с изложенными в ней доводами не согласился, просит решение оставить без изменения.

Третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее –  АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей департамента и управления, исследовав письменные доказательства, изучив изложенные в жалобе доводы, апелляционная коллегия не находит оснований для их удовлетворения.

Как следует из материалов дела,  на основании заявлений предпринимателя Кус В.И. и ООО «Северное» приказом от 01.11.2010 № 332 управление возбудило дело в отношении департамента о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, по результатам рассмотрения которого приняло решение от 11.01.2011 № 73-15/10 и выдало предписание от 11.01.2011 № 73-15/10.

В ходе рассмотрения дела управление установило, что департамент имеет потребность в работах по отводу и таксации лесосек, которые необходимы для осуществления возложенных на него функций и полномочий, в том числе по обеспечению отвода и таксации лесосек, проведения аукционов на право заключения договоров купли-продажи лесных насаждений.

Поскольку потребность департамента в работах по отводу и таксации лесосек обеспечивается за счет средств федерального бюджета, выделяемых в виде субвенций Вологодской области, то данная потребность является государственной нуждой и, следовательно, размещение заказа на указанные работы должно проводиться в соответствии с порядком, установленным Законом  № 94-ФЗ. Однако департамент фактически размещает заказ на указанные услуги только через подведомственные ему государственные учреждения (как бюджетные, так и автономные учреждения).

Департаменту предписано в срок до 01.02.2011 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а именно, совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, в том числе осуществлять размещение заказа на работы по отводу и таксации лесосек в соответствии с порядком, установленным Законом № 94-ФЗ.

Департамент не согласился с решением и предписанием УФАС и обратился в суд с заявленными требованиями.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные департаментом требования, мотивировав свое решение тем, что законодательно не определен способ удовлетворения департамента в получении результатов по отводу и таксации лесосек и, кроме того, УФАС, принимая решение по делу № 73-15/10, не исследовало, как нарушение повлияло на конкурентную среду.  

Из части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции следует, что  органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

По смыслу статьи 15 Закона № 135-ФЗ, нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В силу положений статьи 4 Закона о защите конкуренции товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном.

В силу  части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, статей 65 и 200 АПК РФ управление должно доказать  факт самого нарушения, в том числе и  действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке. При этом, как правильно указал суд первой инстанции,  констатация тех или иных действий соответствующих органов, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания таковых нарушившими требования  названной нормы.

Из решения УФАС следует, что вмененное департаменту нарушение выразилось в его действиях по размещению заказа на выполнение работ по отводу и таксации лесосек только среди подведомственных ему государственных учреждений, что ограничивает остальных участников этого рынка. По мнению управления, указанные действия ведут к недопущению конкуренции на рынке услуг по отводу и таксации лесосек для государственных нужд.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 82 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений относится владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

Кроме того, согласно пункту 21, части 3 статьи 83 ЛК РФ Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе по организацию и проведение соответствующих аукционов, обеспечив выполнение указанных полномочий выделением субвенций.

Пунктом 1.1 Положения о Департаменте лесного комплекса Вологодской области, утвержденного постановлением Правительства Вологодской области от 29.01.2007 № 136 (далее – Положение), определено, что департамент является постоянно действующим органом исполнительной государственной власти области в сфере организации и обеспечения использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов на землях лесного фонда, ведения государственного лесного реестра, осуществления государственного лесного контроля и надзора, обеспечения инвестиционного и инновационного развития лесопромышленного комплекса области.

Целью деятельности департамента как органа исполнительной государственной власти области является осуществление управленческих и административных полномочий в сфере организации и обеспечения использования, охраны, защиты и воспроизводства на землях лесного фонда, ведения государственного лесного реестра, осуществления государственного лесного контроля и надзора, обеспечения инвестиционного и инновационного развития лесопромышленного комплекса области (пункт 2.1).

Согласно пункту 2.2.5 Положения департамент осуществляет функции (полномочия) по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организует и проводит аукционы по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений.

Из пункта 14 Правил заготовки древесины, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 16.07.2007          № 184 (далее – Правила № 184), следует, что под лесосекой понимается часть площади лесного участка, предназначенного в рубку. Отвод лесосеки осуществляется в целях заготовки древесины, при таксации определяются качественные характеристики лесных насаждений и объем древесины, подлежащий заготовке.  При отводе лесосек устанавливаются и обозначаются на местности границы лесосек, отмечаются вырубаемые деревья, предназначенные для рубки при проведении выборочных рубок.

В силу пункта 15 указанных Правил отвод и таксация лесосек обеспечиваются:

гражданами и юридическими лицами, осуществляющими заготовку древесины на основании договоров аренды лесных участков;

органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 ЛК РФ, для заготовки древесины гражданами и юридическими лицами на основании договоров купли-продажи лесных насаждений.

Анализ вышеприведенных норм позволяет сделать вывод о том, что для реализации органом государственной власти субъекта Российской Федерации возложенных на него полномочий по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе в результате проведенных аукционов, департамент обязан обеспечить отвод и таксацию лесосек. При этом средства на осуществление указанных работ предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.

В случае передачи лесных участков в аренду гражданам и юридическим лицами для осуществления заготовки древесины отвод и таксация лесосек обеспечивается этими лицами.

         Соответственно различается и порядок привлечения организаций, непосредственно выполняющих работы по отводу и таксации лесосек. В первом случае порядок регламентируется федеральным законодательством. Во втором – находится вне сферы государственного регулирования и определяется договором между хозяйствующим субъектом и специализированной организацией.

В статьях 68 и 70 ЛК РФ закреплены случаи, когда на выполнение работ, оказание услуг по лесоустройству органы государственной власти обязаны разместить заказ в порядке, установленном Законом № 94-ФЗ. В их числе работы по отводу и таксации лесосек не названы.

Кроме того, как указано выше, финансирование этих работ производится за счет субвенций из федерального бюджета. В силу статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации, частей 4 и 5 статьи 82 ЛК РФ субвенции из федерального бюджета, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления переданных полномочий, распределяются исходя из площади эксплуатационных лесов, защитных лесов, интенсивности их использования, количества проживающего на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации населения, показателей пожарной опасности лесов по методике, утвержденной Правительством Российской Федерации. Таким образом, размер выделяемых из федерального бюджета денежных средств четко регламентирован, обусловлен рядом объективных факторов,