Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2010 по делу n А32-10528/2010. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 47б лит А, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: [phone], факс: [phone]

E-mail: [email protected], Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

город Ростов-на-Дону                                                            дело № А32-10528/2010

24 августа 2010 г.                                                                                  15АП-7846/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 17 августа 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 августа 2010 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотровой Н.Н.

судей Л.А. Захаровой, Н.Н. Ивановой

при ведении протокола судебного заседания председательствующим

при участии:

от заявителя: представителя по доверенности Ермоленко Д.А. (доверенность от 02.04.10г. сроком действия 1 год)

от заинтересованного лица: представитель не явился  (уведомление 45225 вручено 15.07.10г.)

от третьего лица: представители не явились  (ООО «Сапфир» уведомление 45226 вручено 15.07.10г., Ольшансокй О.Е. уведомление 45227 вручено 16.07.10г.)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента по транспорту и связи Краснодарского края

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10 июня 2010г. по делу № А32-10528/2010

по заявлению Департамента по транспорту и связи Краснодарского края

к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

при участии третьих лиц общества с ограниченной ответственностью "Сапфир", индивидуального предпринимателя Ольшанской Оксаны Евгеньевны

о признании незаконным решения от 19.03.10г. № 9/2010, предписания от 19.03.10г. № 13-9/2010

принятое в составе судьи Колгановой Т.С.

УСТАНОВИЛ:

департамент по транспорту и связи Краснодарского края (далее – департамент) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконными решения Управления федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - управление) от 19.03.10г.  № 9/2010 о признании департамента нарушившим ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее – закон № 135-ФЗ) и     предписания      от      19.03.10г.  №13-9/2010  об устранении допущенных нарушений.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Сапфир" (далее – общество) и индивидуальный предприниматель Ольшанская Оксана Евгеньевна (далее - предприниматель).

Решением суда от 10.06.10г. заявление департамента оставлено без удовлетворения. Суд пришёл к выводу о том, что в действиях департамента, выразившихся в принятии Положения «О конкурсе на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Краснодарском крае», в котором отсутствуют значимость критериев оценки конкурсной комиссией заявок участников конкурса и порядок оценки этих критериев, имеется нарушение требований ч.1 ст. 15 закона № 135-ФЗ, в связи с чем оспариваемые в деле решение и предписание приняты управлением правомерно.

Не согласившись с принятым судебным актом, департамент подал в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и удовлетворить заявленные им требования. Жалоба мотивирована ссылками на следующие обстоятельства. Суд первой инстанции неправомерно применил к спорным правоотношениям нормы КоАП РФ, так как предметом оспаривания со стороны департамента являются принятые управлением ненормативные правовые акты антимонопольного органа. Суд первой инстанции неправильно применил нормы процессуального права, указав в резолютивной части принятого им решения на то, что это решение может быть обжаловано в 10-дневный срок со дня его принятия. Тем самым суд неправомерно ограничил срок обжалование принятого им решения, чем ущемлены права департамента.

Суд не дал надлежащей оценки правомерности сделанных управлением выводов о незаконности Положения о конкурсе в части, признанной управлением противоречащей требованиям антимонопольного законодательства. При оценке Положения о конкурсе, судом не использована аналогия закона, не учтены нормы Федерального закона от 21.07.05г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – закон № 94-ФЗ) и постановления Правительства Российской Федерации от 10.09.09г. № 722 «Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» (далее - постановление № 722). В частности, закон № 94-ФЗ и постановление № 722 не предполагают такого подхода к оценке заявок на участие в конкурсе, при котором оценка степени приемлемости заявок не зависела бы от субъективного мнения членов комиссии и могла бы быть определена любым лицом на основании критериев и порядка оценки. Правовое регулирование конкурсов на осуществление перевозок пассажирским транспортом осуществляется Законом Краснодарского края от 07.07.1999 №193-КЗ «О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Краснодарском крае» (далее – закон № 193-КЗ). В части Положения о конкурсе, признанной управлением не соответствующей требованиям закона № 135-ФЗ,  дословно воспроизведены нормы закона № 193-КЗ, относящиеся к составу подлежащих учёту конкурсных критериев. Лексическая конструкция этих норм объективно исключает применение к ним однозначных оценочных (цифровых) значений без изменения их смысла посредством расширительного (неоднозначного) их толкования.

Управление в отзыве на жалобу возражает против её удовлетворения, ссылаясь на законность решения суда и принятых им решения и предписания, оспариваемых в деле.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Управление и третьи лица своих представителей в судебное заседание не направили; о месте, дате и времени его проведения извещены надлежащим образом; управление известило суд о возможности рассмотрения жалобы без участия его представителя.

Представитель департамента не возражал против рассмотрения апелляционной жалобы без участия представителей других участвующих в деле лиц.

В связи с изложенным и руководствуясь ч.ч. 2, 3 ст. 156 АПК РФ, суд апелляционной инстанции проводит судебное разбирательство по жалобе без участия представителей заинтересованного лица и третьих лиц по делу.

В судебном заседании представитель департамента настаивал на отмене решения суда первой инстанции, сославшись на приведённые в апелляционной жалобе доводы. Пояснил, что установление департаментом значимости критериев оценки конкурсной комиссией заявок участников конкурса и порядка оценки этих критериев было бы нарушением требований ч.7 ст. 4.3 закона № 193-КЗ. Этим законом и иными нормативными актами субъекта федерации департаменту такие полномочия не делегированы. Исключение субъективного фактора из процедуры оценки конкурсных заявок невозможно.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав представителя департамента,  арбитражный суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 25.03.09г. департаментом на основании закона № 193-КЗ и постановления губернатора Краснодарского края от 17.06.08г. № 559 «Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Краснодарском крае» издан приказ № 42 «О конкурсах на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Краснодарском крае» (далее – приказ № 42). Приказом департамента от 04.09.09г. № 134 в него внесены изменения.

Приказом № 42 в редакции приказа № 143 утверждены в том числе: приложение № 1 – «Положение о конкурсах на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Краснодарском крае» (далее – Положение о конкурсах) и приложение № 2 – «Состав и порядок оценки конкурсных критериев».

Общество и предприниматель обратились в управление с заявлениями, в которых указывали на несоответствие Положения о конкурсах в части установления критериев оценки конкурсных заявок и порядка их оценки конкурсной комиссией действующему законодательству. На основании этих обращений управлением в отношении департамента было возбуждено дело № 9/2010 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

19.03.10г. комиссией управления в рамках этого дела было вынесено решение, которым в действиях департамента, выразившихся в принятии Положения о конкурсах, в котором отсутствуют значимость критериев и порядок оценки конкурсной комиссией заявок участников конкурса, был установлен факт нарушения требований ч.1 ст. 135 закона № 135-ФЗ. В этом решении так же было указано о выдаче департаменту предписания об устранении допущенных нарушений и о передаче материалов дела должностному лицу для принятия решения о возбуждении в отношении департамента дела об административном правонарушении (т.1, л.д. 7-13).

19.03.10г. на основании принятого решения управлением департаменту было выдано предписание № 13-9/2010 о прекращении в срок до 28.04.10г. нарушения ч.1 ст. 15 закона № 135-ФЗ антимонопольного законодательства путем внесения в Положение о конкурсах значимости критериев и порядка оценки конкурсной комиссией заявок на участие в конкурсе (т.1, л.д. 14-15).

Не согласившись с этим решением и предписанием управления, департамент обжаловал их в арбитражный суд.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашёл оснований для отмены решения суда первой инстанции, которым департаменту в удовлетворении заявленных требований отказано.

Дополнительно проверив соответствие принятого департаментом Положения о конкурсах  в части установления критериев оценки конкурсных заявок, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что в этой части данное Положение не соответствует требованиям ч.1 ст. 15 закона № 135-ФЗ.

Так, ч.1 ст. 15 закона № 135-ФЗ установлено  в том числе, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как следует из мотивировочной части оспариваемого в деле решения управления, основанием для вывода о нарушении департаментом указанного запрета, установленного ч.1 ст. 15 закона № 135-ФЗ, послужило следующее.

На территории Краснодарского края отношения, связанные с проведением открытых конкурсов на право осуществления регулярных пассажирских перевозок на одном или нескольких межмуниципальных пригородных и межмуниципальных междугородных маршрутах регулярного сообщения автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (далее - конкурс) регламентированы Положением о конкурсах, принятом в соответствии с законом № 193-КЗ. Это Положение, в том числе, устанавливает единый для всего Краснодарского края порядок проведения таких конкурсов.

Порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе определены в разделе 11 названного Положения о конкурсах.

В соответствии с п. 11.4 Положения о конкурсах конкурсные предложения участников конкурса оцениваются и сопоставляются конкурсной комиссией по критериям, состав и порядок оценки которых утверждается приказом департамента по транспорту и связи Краснодарского края.

Состав и порядок оценки конкурсных критериев утверждён приказом № 42 в редакции приказа № 134 в качестве приложения № 2.

В соответствии с ним, конкурсные предложения участников конкурса оцениваются и сопоставляются конкурсной комиссией с учетом:

1) профессиональной репутации и опыта работы перевозчика по осуществлению пассажирских перевозок (в том числе на данном маршруте);

2) наличия автотранспорта, принадлежащего перевозчику на праве собственности или эксплуатируемого на основании договора лизинга;

3) анализа данных о состоянии аварийности по вине водителей транспортных средств и транспортной дисциплине у участников конкурсов, а также информации о невыполнении участниками конкурса требований законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе с учетом данных системы мониторинга;

4) характеристик предлагаемых для перевозок транспортных средств (возрастная, техническая структура, экологические показатели, внешний вид и состояние салонов, удобство пользования для отдельных категорий граждан);

5) наличия сертификата, подтверждающего прохождение добровольной сертификации в сфере услуг автомобильным транспортом.

Иных положений в приложении № 2 к приказу № 42 в редакции приказа № 134, озаглавленном: «Состав и порядок оценки конкурсных критериев» департаментом не приведено.

Оценив приведенное выше содержание п. 11.4 Положения о конкурсах в совокупности с содержанием приложения № 2 «Состав и порядок оценки конкурсных критериев» в совокупности, управление пришло к выводу о том, что приведённая выше методика оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, использованная департаментом в Положении о конкурсах, не позволяет объективно оценить степень выгодности условий, предложенных каждым участником конкурса.

Это обусловлено тем, что, по мнению управления, принятое департаментом Положение о конкурсах не позволяет проверить, насколько объективно и правильно каждый член комиссии оценит возможности каждого участника конкурса так как в данном Положении о конкурсах и в приложении № 2 к приказу департамента № 42 в редакции приказа № 134 не приведены значимость перечисленных в приложении № 2 критериев оценки заявок, а так же  порядок оценки заявок, которые позволили бы лицу, располагающему предоставленными