Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2008 по делу n А50-6815/2008. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 17АП-5672/2008-АК

г. Пермь

16 сентября 2008 года                                                   Дело № А50-6815/2008­­

Резолютивная часть постановления объявлена 11 сентября 2008 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 сентября 2008 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Борзенковой И. В.

судей Грибиниченко О.Г., Гуляковой Г.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шатовой О.С.,

при участии:

от заявителя Муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 291» – Никитина Н.В., паспорт 5700 336804, заведующая;

от заинтересованных лиц 1) администрации г. Перми - Бухтеев А.В., удостоверение № 1316, доверенность от 22.01.2008г. № И-01-43-197, в материалах дела;

2) департамента финансов администрации г. Перми - Попов К.Ю., удостоверение № 1542, доверенность от 20.05.2008г. № 06-01/02-888, в материалах дела;

3) департамента образования администрации г. Перми - Бухтеев А.В., удостоверение № 1316, доверенность от 14.03.2007г. № 5, в материалах дела;

3) главы администрации г. Перми – Бухтеев А.В., удостоверение № 1316, доверенность от 11.06.2008г. № И-01-43-2413;

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя

МДОУ «Детский сад № 291»

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 07 июля 2008 года

по делу № А50-6815/2008,

принятое судьей Власовой О.Г.,

по заявлению МДОУ «Детский сад № 291»

к администрации г. Перми, департаменту финансов администрации г. Перми, главе администрации г. Перми, департаменту образования администрации г. Перми

о признании недействительным и отмене ненормативных актов,установил:

Муниципальное дошкольное образовательное учреждение «Детский сад № 291» (далее МДОУ «Детский сад № 291»), уточнив заявленные требования, обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным и отмене положений приказа департамента образования г. Перми № 1184 от 17.12.2007г., распоряжения главы администрации г. Перми распоряжения № 22-р от 18.02.2008г. в части возложения обязанности на МДОУ «Детский сад № 291» по возмещению в местный бюджет израсходованных на оплату труда денежных средств в размере 228 500 руб., по возмещению в местный бюджет израсходованных на оплату труда денежных средств в размере 228 500 руб., а также  акта контрольно-ревизионного управления департамента финансов администрации г. Перми в части признания необоснованными расходами (свидетельствующими о неэффективном использовании бюджетных средств) денежных средств, выплаченных по трудовому договору за трудовую деятельность Заякиной Г.А., Мелехиной Ф.Н., Идрисовой А.В.

Решением арбитражного суда Пермского края от 07.07.2008г. в части заявленных требований о признании недействительными положений акта контрольно-ревизионного управления департамента финансов администрации г. Перми производство по делу прекращено. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, МДОУ «Детский сад № 291» обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании недействительными положений приказа департамента образования администрации г. Перми № 1884 и признать положения данного приказа в части возложения обязанности на МДОУ «Детский сад № 291» по возмещению в местный бюджет израсходованных на оплату труда денежных средств в размере 228 500 руб. не соответствующими закону и нарушающими права заявителя, поскольку выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела.

 Заявитель жалобы полагает, что поскольку проверка проводилась в отношении деятельности МДОУ «Детский сад № 291», то результаты проверки касаются деятельности именно самого учреждения. Совершение нарушения именно заведующим, а не самим учреждением в акте не установлено, следовательно, говорить о том, что в приказе обязанность налагается на заведующего, а не на само учреждение, представляется безосновательным.

Бюджетным кодексом РФ не предусмотрено в качестве основания для ответственности необоснованный расход средств, но приказом ответственность установлена, что является обстоятельством, свидетельствующим о несоответствии закону положений оспариваемого приказа.

В судебном заседании представитель учреждения поддержал доводы апелляционной жалобы.

Ответчиками письменные отзывы на жалобу не представлены.

Представитель администрации г. Перми, департамента образования администрации г. Перми, главы администрации г. Перми в судебном заседании просит решение оставить без изменения, жалобу без удовлетворения, поскольку в ходе проверки выявлены факты нецелевого использования бюджетных средств, приказ вынесен в соответствии с трудовым законодательством, в случае его неисполнения заведующей будет объявлен выговор  или приняты  другие меры в рамках трудового законодательства.

В судебном заседании представитель департамента финансов администрации г. Перми просит решение оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения, поскольку решение законно и обоснованно, вынесено с учетом всех обстоятельств дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ только в обжалуемой части.

Как  следует из материалов дела, специалистами контрольно-ревизионного управления департамента финансов администрации г. Перми была проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности МДОУ «Детский сад № 291» за период с 01.01.2005г. по 31.08.2007г., по результатам которой составлен акт от 07.11.2007г. (л.д. 7-34, т.1).

Данным актом зафиксированы факты допущенных заявителем нарушений финансово-хозяйственной деятельности, в том числе  то, что принятые на должности помощника воспитателя Заякина Г.А. и Мелехина Ф.М. фактически выполняют обязанности администратора, при этом такой должности в штатном расписании нет; вместо принятой на должность помощника воспитателя Розенфельд Б.У. трудовые обязанности выполняла и заработную плату получала Идрисова А.В.

На основании указанного акта ревизии 17.12.2007г. департаментом образования администрации г. Перми издан приказ № 1884, в п.2.4 которого заведующей МДОУ «Детский сад № 291» Никитиной Н.А. приказано принять до 01.05.2008г. меры по возмещению в местный бюджет необоснованных расходов бюджетных средств в сумме 246,6 тыс. руб., по восстановлению на лицевой счет учреждения необоснованных расходов внебюджетных средств в сумме 3,0 тыс. руб. (л.д. 35).

18.02.2008г. главой администрации г. Перми издано распоряжение № 22-р, согласно которому департаменту образования администрации г. Перми поручено принять меры по возмещению в бюджет города Перми ущерба в размере 246,5 тыс. руб., причиненного в результате нарушений допущенных в МДОУ «Детский сад № 291».

На разрешение суда апелляционной инстанции поставлен вопрос правомерности положений указанного приказа в части возложения обязанности на МДОУ «Детский сад № 291» по возмещению в местный бюджет израсходованных на оплату труда денежных средств в размере 228 500 руб.

Отказывая в удовлетворении данных требований, суд первой инстанции исходил из того, что обжалуемые положения приказа ограничиваются сферой действия трудового права, возлагают обязательные властно-распорядительные предписания на должностное лицо – заведующую дошкольного образовательного учреждения, права и интересы самого учреждения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности приказом не нарушаются.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения сторон, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно п. 1.1. Положения о департаменте образования администрации г. Перми, утвержденного Постановлением главы г. Перми от 14.10.2003г. № 2995 (в ред. решения Пермской городской Думы от 12.09.2006г. № 224) Департамент образования администрации города Перми является функциональным органом администрации города Перми.

В функции департамента образования входит обеспечение ведомственного контроля финансово-хозяйственной деятельности муниципальных образовательных учреждений (п. 3.4.4), осуществление контроля за исполнением действующего законодательства в области образования, государственных образовательных стандартов, бюджетной финансовой дисциплины в системе образования, функциональных обязанностей должностными лицами в пределах полномочий, установленных действующим законодательством. Организует и осуществляет инспектирование муниципальных образовательных учреждений в пределах своих полномочий (п. 3.4.6 Положения).

Пунктом 3.6 Положения установлено, что для реализации кадровой политики в области образования, организации и совершенствования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации педагогических кадров, повышения социального статуса работников образования:

- разрабатывает и реализует политику развития кадрового потенциала отрасли. Организует работу по прогнозированию и планированию кадрового обеспечения системы образования, формирует кадровый состав, обеспечивает учет, подбор и расстановку кадров, проводит анализ уровня профессиональной подготовки педагогических работников образовательных учреждений;

- осуществляет прием, увольнение, ведение кадрового делопроизводства и другие функции, предусмотренные трудовым законодательством Российской Федерации;

- готовит соответствующие материалы для представления к поощрениям, награждениям в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации;

- организует работу по подготовке, переподготовке, повышению квалификации работников образования в соответствии с потребностями образовательных учреждений города Перми;

- в установленном порядке организует и проводит аттестацию руководящих и педагогических кадров муниципальных образовательных учреждений и организаций образования.

Исходя из правил, установленных Положением, департамент по результатам инспектирования образовательных учреждений вправе издавать в пределах компетенции приказы.

Между тем, положением не предусмотрено, что департамент образования администрации г. Перми  является органом, исполняющим местный бюджет, поэтому в его компетенцию не входят полномочия по применению мер принуждения к образовательному учреждению, предусмотренных БК РФ.

Как верно установлено судом первой инстанции, данным приказом возлагаются обязательные властно-распорядительные предписания на должностное лицо – заведующую дошкольным образовательным учреждением.

Факт  наличия  трудовых отношений между заведующей МДОУ «Детский сад №291»г. Перми и департаментом образования  не оспаривается сторонами в ходе  судебного разбирательства и  подтверждается п. 6.8. Устава учреждения,  выпиской из приказа от 10.02.1994г. №36., а также другими материалами дела.

Данный приказ  не противоречит  распоряжению главы администрации г. Перми от 18.02.2008г. № 22-р, согласно которому департаменту образования администрации г. Перми поручено рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в нарушениях, выявленных в результате ревизии финансово-хозяйственной деятельности МДОУ «Детский сад №291» г. Перми .

Из системного толкования главы 28 БК РФ следует, что при нарушении бюджетного законодательства к образовательному учреждению могут быть применены меры принуждения, предусмотренные БК РФ и федеральными законами, а к руководителю за нецелевое использование бюджетных средств – меры дисциплинарной или административной ответственности.

При этом к заявителю применить какие-либо меры ответственности в силу ст. 284.1 БК РФ может только орган, исполняющий бюджет.

Департамент  образования  администрации г. Перми  не является в силу своих задач  и полномочий органом, исполняющим местный  бюджет .

 Заявителем не доказано, что неисполнение заведующей образовательного учреждения  п. 2.4 данного приказа в части принятия мер в срок до 01.05.2008г. по возмещению в местный бюджет необоснованных расходов бюджетных средств повлечет какие-либо неблагоприятные правовые последствия для  самого учреждения, что   свидетельствовало бы  о нарушении его прав и законных интересов, а данное условие в силу ст. 198 АПК РФ является обязательным для признания ненормативного правого акта недействительным.

Пунктом 6.4 Положения о системе работы контрольных органов администрации города, утвержденного Постановлением главы администрации г. Перми от 28.06.2001г. № 1334, предусмотрено, что по результатам проверки (ревизии) орган контроля направляет первому заместителю главы города, а также в координационно-аналитический отдел администрации города информацию о результатах проверки (ревизии), то есть акт ревизии.

При необходимости по результатам проверки (ревизии) оформляется проект правового акта главы города с указанием выявленных нарушений и мероприятий по их реализации.

В соответствии с п.п. 3.3.9., 3.3.10 Положения о департаменте финансов администрации г. Перми, утвержденного Постановлением главы г. Перми от 03.04.2003г. № 1300 (в редакции  решения Пермской городской Думы от 12.09.2006г. № 208), департамент вводит по постановлению главы администрации города режим сокращения расходов в случаях, предусмотренных бюджетным законодательством, и уведомляет главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств о введении указанного режима; перемещает бюджетные ассигнования в соответствии с действующим законодательством и правовыми актами города Перми.

 Из материалов дела  не следует, что в отношении  МДОУ «Детский сад № 291» были приняты какие-либо меры  со стороны департамента  финансов администрации г. Перми.

При таких обстоятельствах,  принятие мер дисциплинарной ответственности в рамках трудового законодательства   в отношении заведующей образовательного учреждения  не свидетельствует о принятии мер принуждения, предусмотренных бюджетным законодательством, в отношении  самого образовательного учреждения, что не доказывает  наличие нарушений  прав и интересов  самого образовательного учреждения при издании данного приказа.

Кроме того, в ходе судебного заседания   судом установлен факт подачи  заведующей учреждения,  как физическим лицом, иска об оспаривании названного  приказа в суд общей юрисдикции, при рассмотрении которого  и могут быть  исследованы вопросы законности издания данного приказа в части установления фактов выявленных нарушений бюджетного законодательства по результатам  ревизии  финансово-хозяйственной деятельности образовательного учреждения и   необходимости принятия мер по возмещению в местный бюджет необоснованных расходов бюджетных средств.

 Таким образом, решение суда первой инстанции в обжалуемой части не подлежит отмене, а жалоба – удовлетворению.

Учитывая, что в удовлетворении апелляционной жалобы отказано, то в соответствии со ст. 110 АПК РФ уплаченная по чек-ордеру № 191 от 25.07.2008г. госпошлина в сумме 1 000 руб. не подлежит возврату Никитиной Н.В.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 176, 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 07.07.2008г. оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

И. В. Борзенкова

Судьи

Г.Н. Гулякова

О.Г. Грибиниченко