Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2011 по делу n А48-4506/2010. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый с/а

ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

                ПОСТАНОВЛЕНИЕ

3 июня 2011 года                                                                Дело № А48-4506/2010

г. Воронеж

Резолютивная часть постановления объявлена 02.06.2011.

Постановление в полном объеме изготовлено 03.06.2011.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи                                        Семенюта Е.А.,

судей                                                                                   Скрынникова В.А.,

                                                                                   Яковлева А.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Анзельм К.К.,

при участии:

от муниципального унитарного предприятия ритуально-обрядовых услуг г.Орла : Малыгина О.М., представитель по доверенности б/н от 01.03.2011, Осин В.Н., директор, распоряжение №495/к от 24.06.2010,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области : Дубинина Г.М., старший государственный инспектор, доверенность №17/04 от 12.01.2011, удостоверение,

от Администрации города Орла: Супонев А.А., представитель по доверенности №7/15248 от 21.12.2010, паспорт,

от Некоммерческого партнерства «АРОСО» : Буравцов С.С., председатель, паспорт,

от Контрольно-счетной палаты города Орла: представитель не явился, извещена надлежащим образом.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Администрации города Орла, муниципального унитарного предприятия ритуально-обрядовых услуг г.Орла (ОГРН 1025700824456) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области о признании недействительными решения и предписания от 14.10.2010 №044-10/04АЗ, при участии третьих лиц - Администрации г.Орла, Контрольно-счетной палаты г.Орла, Некоммерческого партнерства «АРОСО» ,

                                                   УСТАНОВИЛ:

          Муниципальное унитарное предприятие ритуально-обрядовых услуг г.Орла (далее также – МУП РОУ, предприятие) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее – управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания комиссии управления от 14.10.2010г. №044-10/04АЗ.

          Решением от 04.02.2011 г. по настоящему делу в удовлетворении заявленных требований отказано.   

          Не согласившись с принятым судебным актом,  Администрация города Орла обратилась с апелляционной жалобой, указав, что выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, неправильно применены нормы материального права. Заявитель жалобы ссылается на то, что суд, установив, что Предприятием не был нарушен пункт 10 части1 Закона «О защите конкуренции», пришел к неправильному выводу об отсутствии оснований для признания недействительными ненормативных актов. Кроме того, указывает, что фактически, действия по взиманию платы за выдачу удостоверений о захоронении, Предприятием не осуществляются с сентября 2010 г., услуга по выдаче удостоверения на захоронение, которая оплачивалась в кассу предприятия в сумме 104 рубля, отношение к регистрации захоронений и нарушению гарантий, предоставленных гражданам Российской Федерации в соответствии с ФЗ «О погребении и похоронном деле», не имеет. Считает неправомерным вывод об установлении факта нарушения части 3 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», поскольку вопросы наделения предприятия функциями специализированной службы относятся не к компетенции предприятия, а к компетенции органов местного самоуправления. Выдача удостоверений и регистрация захоронений не являются понятиями тождественными.

          МУП РОУ г.Орла также не согласилось с состоявшимся решением. В апелляционной жалобе ее заявитель указывает, что судом неправомерно сделан вывод о нарушении предприятием ч.3 ст.15 Закона «О защите конкуренции» и сделана ссылка на Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 г. №12027/07, поскольку в данном постановлении  оценивался вывод антимонопольного органа о признании нарушившей антимонопольного законодательство администрации (органа местного самоуправления). Распоряжение о наделении МУП функциями специализированной службы осуществляют органы местного самоуправления. Также заявитель жалобы считает, что выдача удостоверения о захоронении не является регистрацией захоронения, а название услуги «регистрация захоронения» противоречит ее содержанию. Выдача удостоверений о захоронении не является услугой гарантированного перечня услуг по погребению, оказываемой на безвозмездной основе. МУП РОУ считает квалификацию судом вменяемых предприятию нарушений в соответствии с частью 3 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» неправомерной.

          Представители УФАС по Орловской области, Некоммерческого партнерства «АРОСО» в судебном заседании возражали против доводов апелляционных жалоб по основаниям, указанным в отзывах и объяснениях, представленных суду.

          В порядке ст.ст.156,266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривалось в отсутствие представителей  Контрольно-счетной палаты г.Орла, надлежащим образом уведомленной о времени и месте судебного разбирательства.            

          В судебном заседании объявлялся перерыв до 02.06.2011г.

           Как видно из материалов дела, по результатам проведенной в связи с поступлением жалобы НП «АРОСО» проверки соблюдения антимонопольного законодательства при реализации на территории муниципального образования «Город Орел» Федерального закона от 12.01.1996г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон о погребении) 14.10.2010г. УФАС по Орловской области вынесено решение по делу №044-10/04АЗ. Данным решением установлен факт нарушения МУП РОУ пункта 10 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции). На основании данного решения предприятию подлежало выдаче предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного за «регистрацию захоронений» в  периоды с 01.10.2007г. по 01.10.2010г. в размере 887016 руб.

          Соответствующее предписание, датированное 14.10.2010г., направлено обществу 28.10.2010г. со сроком исполнения до 22.11.2010г.

          Не согласившись с указанными актами, предприятие обратилось в арбитражный суд с рассмотренными требованиями.

          Рассмотрев заявленные требования по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о законности оспариваемых решения и предписания.

          Исследовав материалы дела с учетом доводов апелляционных жалоб, отзывов и возражений, заслушав мнение представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции находит, что обжалуемый судебный акт подлежит отмене исходя из следующего.  

  Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, ненормативный правовой акт может быть признан недействительным только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

         Обязанность доказывания соответствие ненормативных правовых актов закону в данном случае возложена на антимонопольный орган.

         Федеральными законами от 28.08.1995г. №154-ФЗ и от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального образования.

           Пунктом 23 статьи 16 Федерального закона от 06.102ж003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесена организация ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

         Статьей 25 Федерального закона №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»  предусмотрено, что гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами  по вопросам похоронного дела, создаваемым органами местного самоуправления.

          Системный анализ норм Закона о погребении свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Так, согласно статье 9 этого Закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем в силу статьи 10 Закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона.

         В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 7 Закона о погребении на территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с настоящим Федеральным законом (пункт 1).

         Исполнение волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения, рядом с ранее умершими гарантируется при наличии на указанном месте погребения свободного участка  земли или могилы ранее умершего близкого родственника либо ранее умершего супруга. В иных случаях возможность исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения определяется специализированной службой по вопросам похоронного дела с    учетом места смерти, наличия на указанном им месте погребения свободного участка земли, а также с учетом заслуг умершего перед обществом и государством (пункт 2).

         Вышеуказанные нормы предполагают наличие у человека гарантий быть погребенным на бесплатно предоставленном и свободном участке земли, в том числе, рядом с могилой ранее умершего близкого родственника.

        Из смысла  пункта 2 статьи 7 Закона о погребении усматривается обязанность специализированной организации вести указанный учет.

         Однако, закон не устанавливает обязанности по выдаче удостоверений, свидетельствующих о захоронении .

        Судом первой инстанции правильно отмечено, что Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

        Следовательно, хозяйствующие субъекты, не обладающие статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, также вправе

оказывать услуги по погребению.

         В статьях 2-4 Положения «О резервировании земельных участков для

захоронения в городе Орле», утвержденного Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от 27.03.2003 N 31/385-ГС, предприятие указывается как специализированная муниципальная служба по вопросам похоронного дела.

        В постановлении Администрации г.Орла от 28.03.2006г. №8 «О специализированной службе по вопросам похоронного дела» также указано на передачу полномочий специализированной службы по организации похоронного дела на территории города Орла предприятию.

        Решением Орловского городского Совета народных депутатов от 26.08.2010 N 66/1092-ГС «О внесении изменений в Положение "О резервировании земельных участков для захоронения в городе Орле", принятое постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от 27 марта 2003 года N 31/385-ГС» из текста Положения исключены упоминания  предприятия как специализированной муниципальной службы по вопросам похоронного дела.

         Как следует из материалов дела предприятие оказывает на территории г.Орла услуги, связанные с погребением тел умерших, и взимает плату за оказание этих услуг. Данное обстоятельство не оспаривается лицами, участвующими в деле, и подтверждается квитанциями на оплату оказанных услуг.

        Федеральный закон от 12.01.1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» определил гарантии погребения умершего и представления в этих целях материальной и иной помощи исполнителям волеизъявления умершего.

        В п.1 ст.9 Закона определен гарантированный перечень услуг, предоставялемых на безвозмездной основе. Эти услуги обязаны оказывать специализированные службы по вопросам похоронного дела, образуемыми органами местного самоуправления соответствующего субъекта РФ. Указанные службы в установленном порядке наделяются возвратными оборотными средствами в размере, необходимом для оказания безвозмездных услуг по погребению. Причем стоимость таких услуг в соответствии с гарантированным их перечнем определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, органами государственной власти субъектов РФ и возмещаются специализированной службе похоронного дела за счет средств местного бюджета.   

        Постановлением Администрации города Орла от 15.01.2007г. №94 утверждено положение «О порядке деятельности специализированной