Статья: Налоговое администрирование и резервы доходной базы бюджетов муниципальных образований в условиях финансового кризиса (Домбровский А.Н.) ("Финансы", 2009, n 3)

"Финансы", 2009, N 3
НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ И РЕЗЕРВЫ ДОХОДНОЙ БАЗЫ
БЮДЖЕТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В УСЛОВИЯХ
ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА
Сегодня в условиях усиления кризисных явлений в экономике все острее ощущается снижение темпов роста поступления доходов в местные бюджеты в сравнении с минувшим годом. Если рассматривать в качестве примера Краснодар, то уже по результатам работы в январе - феврале приходится констатировать не только отсутствие роста налоговых поступлений, но и незначительный их спад в сравнении с аналогичным периодом прошлого года. По прогнозной оценке поступления в городскую казну собственных доходов за первые 2 месяца 2009 г. остановятся на отметке 1050,2 млн руб., или 98,6% к уровню прошлого года. Для сравнения, в январе - феврале 2008 г. в Краснодаре был обеспечен темп роста в сравнении с аналогичным периодом 2007 г. на уровне 128,7%.
В настоящее время от муниципальных образований требуется мобилизация всех резервов для пополнения местных бюджетов, особенно с учетом того, что в бюджете 2009 г. расходы муниципалитетов на заработную плату бюджетникам увеличены как минимум на 22%. Для Краснодара это увеличение заработной платы и финансовое обеспечение других гарантий в суммарном выражении требует 2 млрд руб. в год.
В условиях, когда наблюдается спад промышленного производства, сокращение числа рабочих мест и увеличение недоимки, недостаточно мер, реализуемых самими муниципальными образованиями в рамках содействия налоговым и правоохранительным органам.
Все большее число организаций "злоупотребляют" кризисом. Поэтому сейчас как никогда необходимо усилить работу налоговых, правоохранительных, контролирующих органов по мобилизации доходов в бюджеты всех уровней. Использовать меры ответственности, предусмотренные действующим законодательством для пресечения нарушений прежде всего налогового законодательства.
В Краснодаре между вышеназванными органами, органами государственной власти и местного самоуправления установлено теснейшее взаимодействие, осуществляются совместные мероприятия, но в то же время существуют нестыковки отдельных ведомственных приказов, инструкций, указаний, значительно осложняющие общую работу, и прежде всего действия по взысканию недоимки. Она остается основным резервом дополнительных доходов. Из года в год увеличивается как недоимка по налогам с физических лиц - налогу на имущество, земельному и транспортному налогам, так и недоимка с организаций.
Для решения этой проблемы в Краснодаре получила широкое распространение практика по разноске налоговых уведомлений органами территориального общественного самоуправления, квартальными и домовыми комитетами. Это оказало определенное положительное воздействие на объем налоговых поступлений. За ноябрь - декабрь 2008 г. это дало дополнительно 10,0 млн руб. поступлений по налогу на имущество физических лиц. Однако в создавшихся экономических условиях данных мер недостаточно.
С недоимщиками - юридическими лицами процесс взыскания налоговой задолженности практически отлажен. В случае образования задолженности налоговые органы приостанавливают операции по счетам в кредитных учреждениях, накладывают арест на имущество, предпринимают иные меры в соответствии с законодательством. А что касается взыскания задолженности с недоимщиков - физических лиц, то их количество несоизмеримо больше, и это затрудняет адресную работу с каждым из них.
Например, при общем размере долгов по налогам на 01.01.2009 в сумме 403,0 млн руб. больше половины - 219,5 млн руб. приходилось на недоимку по транспортному налогу, где доля задолженности физических лиц приближается к 98,0%.
Как показывает практика, самостоятельные усилия муниципальных образований в части разъяснения налогоплательщикам - физическим лицам необходимости своевременного внесения в бюджет налоговых платежей не имеют значительного действия прежде всего потому, что в соответствии с действующим налоговым законодательством налоговые платежи физическими лицами уплачиваются на основании уведомлений, направляемых налоговыми органами. В настоящее время в результате недостаточной согласованности в обмене информацией между Федеральной налоговой службой, ГИБДД и Федеральной миграционной службой адресная база плательщиков - физических лиц в инспекциях ФНС России требует значительной доработки. Как результат, часть налоговых уведомлений до налогоплательщиков не доходит.
Логичным выходом из этой ситуации было бы внесение в перечень документов, необходимых для прохождения государственного технического осмотра, квитанции об уплате транспортного налога, как это было с налогом с владельцев транспортных средств, однако законодательно урегулировать данный вопрос не удается уже на протяжении ряда лет. Вместе с тем введение такого порядка можно считать скорее полумерой, так как значительная доля эксплуатируемого автотранспорта - это новые автомобили. Для них срок прохождения государственного технического осмотра установлен один раз в три года, соответственно, и проконтролировать уплату транспортного налога удастся только по окончании этого периода. Необходимо дать полномочия сотрудникам ДПС ГИБДД контролировать уплату транспортного налога, внеся соответствующие изменения в ведомственные нормативные акты МВД РФ, аналогично порядку, действующему в настоящее время в отношении полисов ОСАГО.
На сегодняшний день существует обширный перечень администраторов доходов, относящихся к самым разным ведомствам, которые в той или иной мере участвуют в пополнении доходной базы бюджетов муниципальных образований. Работа по администрированию платежей в каждом из них осуществляется в соответствии с внутриведомственными указаниями и инструкциями. В условиях усложнившейся экономической ситуации необходимо на уровне Правительства РФ разработать единые для всех ведомств меры по увеличению доходной базы бюджетов. Эти меры необходимо реализовать как временную меру на ряд лет, до момента наступления стабилизации в экономике России.
Что касается Краснодара, то администрации города удалось совместно с налоговыми органами, подразделениями службы судебных приставов и органами ГИБДД выработать комплекс мероприятий, направленных на мобилизацию доходов и скорейшее взыскание налоговой задолженности в бюджет. Материалы по всему объему задолженности по транспортному налогу передаются для взыскания в суд. После вынесения соответствующих решений они направляются судебным приставам, которые на законных основаниях взыскивают задолженность за счет денежных средств и имущества, принадлежащих должнику.
Для получения максимального результата от работы судебных приставов администрация города внесла предложение в органы ГИБДД Краснодарского края об организации в Краснодаре передвижных пунктов контроля, оборудованных техническими средствами, которые в момент приближения автомобиля к пункту контроля по изображению государственного регистрационного номера мгновенно определят, является ли владелец автомобиля должником по транспортному налогу. Также предложено для этой цели использовать систему распознавания автомобильных номеров "Поток", которой в настоящее время оснащены все контрольные посты ГИБДД города. На наш взгляд, было бы целесообразно откорректировать нормативно-правовую базу, чтобы внедрить это нововведение на всей территории России.
Ряд нововведений направлен и на то, чтобы оказать содействие автовладельцам в погашении задолженности. Во всех пунктах прохождения технического осмотра и регистрации транспортных средств начали работать налоговые посты. В отношении каждого плательщика оперативно проводится проверка на предмет наличия задолженности и выдана квитанция для оплаты долга.
Не менее тревожная ситуация складывается в настоящее время и с налогом на имущество физических лиц. Основной проблемой является затягивание гражданами сроков государственной регистрации частных домовладений, что позволяет длительно не уплачивать налог на имущество физических лиц. Только по этой причине бюджет Краснодара ежегодно недополучает 200 млн руб.
Пробелом в законодательстве можно считать отсутствие сроков государственной регистрации объектов недвижимого имущества. Законом РФ от 09.12.1991 N 2003-1 "О налогах на имущество физических лиц" плательщиками налога на имущество физических лиц признаются физические лица - собственники имущества. Статьей 19.21 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за несоблюдение установленного порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество в виде административного штрафа. Но нормы совместно не работают, поскольку законодательно не установлен срок, в который должна быть проведена государственная регистрация. В итоге из года в год растет число домовладений, эксплуатируемых без государственной регистрации. Только за 2008 г. в Краснодаре выявлены десятки таких домовладений. Безусловно, не все в данном случае объясняется простым нежеланием граждан регистрировать домовладения, причины кроются и в необходимости сбора обширного перечня документов, необходимых для проведения государственной регистрации. Упрощение этой процедуры оказало бы значительное положительное влияние на объем поступлений в бюджеты муниципальных образований налога на имущество физических лиц. Кроме того, и механизм убеждения оказывает свое действие на нерадивых собственников жилья, например за прошлый год нами дополнительно получено порядка 100,0 млн руб.
Такая же проблема существует и по земельному налогу, который дает значительную часть доходов местного бюджета. В связи с этим особое значение имеет его планирование и прогнозирование.
Основой для формирования налоговой базы для начисления земельного налога является кадастровая стоимость объекта. В настоящее время только часть земельных участков полноценно оформлена и внесена в кадастр. И это - лишь одна из причин, по которой бюджет недополучает платежи по земельному налогу. Основная проблема состоит во множестве поставщиков и неоднозначности информации, передаваемой в налоговые органы для определения земельного налога. Очень часто сведения, которыми располагают такие учетные ведомства, как Главное управление Федеральной регистрационной службы и Управление Роснедвижимости, не совпадают, а иногда и противоречат друг другу.
Кроме того, согласно п. 12 ст. 396 Налогового кодекса РФ органы муниципальных образований также обязаны передавать сведения о земельных участках, признаваемых объектом налогообложения. При этом каждая из вышеперечисленных служб тратит бюджетные средства на разработку программ, которые часто не совместимы между собой. Необходимо выработать единое задание на разработку программ по учету земель. Отсутствие единой базы для разработки программ по учету земель и начисления земельного налога приводит к весомым потерям местного бюджета.
На наш взгляд, эту проблему можно было бы решить, если Правительство РФ выработает общую концепцию формирования сведений о земельных участках и установит жесткий контроль за правильностью их предоставления.
Большой проблемой по-прежнему остается нецелевое использование земельных участков (размещение на участках под индивидуальное жилищное строительство моек автотранспорта, станций технического обслуживания, магазинов, многоквартирных жилых домов и офисных зданий). В федеральном законодательстве четко не сформулировано содержание понятия "использование земли не по целевому назначению". Кроме того, не точно указаны основания для выявления целевого или нецелевого использования земли, досконально не разработаны процедуры осмотра земельных участков на предмет их использования по назначению. Отсутствует информационный обмен между заинтересованными государственными органами для своевременного налогообложения земельных участков в соответствии с фактическим их использованием. В случае выявления нецелевого использования земельного участка не ясно, причислять ли "использование земли не по целевому назначению" к административным правонарушениям или к нарушениям законодательства о налогах и сборах.
Поэтому в налоговом и земельном законодательстве необходимо четко разделить полномочия между Федеральной службой земельного кадастра России, комитетами по земельным ресурсам и землеустройству и налоговыми органами в случае обнаружения ими нецелевого использования земельных участков. Решение этой проблемы открывает еще один резерв пополнения местных бюджетов. Так, в ходе этой работы в бюджет Краснодара в 2008 г. удалось мобилизовать более 200,0 млн руб. земельного налога.
Что касается единого налога на вмененный доход, то органам местного самоуправления делегировано право устанавливать значения корректирующего коэффициента К2. Для установления его обоснованных размеров необходимы детальная информация по видам деятельности и данные по конкретным плательщикам. Ведение учета по видам деятельности налоговыми органами не осуществляется, а информация о плательщиках не предоставляется на основании ст. 102 Налогового кодекса РФ. В таких условиях принять полностью обоснованные значения К2, учитывающие баланс интересов плательщиков налога, с одной стороны, и бюджета, с другой, - крайне проблематично. Целесообразно одновременно с наделением муниципальных образований полномочиями по установлению К2 предоставлять им право получения любой информации по данному вопросу в налоговых органах. По провизорной оценке, эффект от этого мог бы составить не менее 180,0 млн руб. в год.
Налог на доходы физических лиц является основным доходным источником бюджетов муниципальных образований. По разным оценкам от 10 до 25% организаций в РФ применяют различные "серые" и "черные" схемы минимизации выплат, связанных с заработной платой работников. При этом следует отметить, что это - оценки докризисные. В 2008 г. удалось добиться сокращения размеров выплат "в конвертах". Косвенно это подтверждается значительными темпами роста поступлений налога на доходы физических лиц в сравнении с аналогичными периодами прошлого года. В Краснодаре по результатам работы за 2008 г. 57% организаций, выплачивавших низкую заработную плату, увеличили ее размер сразу после проведения разъяснительной беседы с налоговыми органами, что обеспечило только в 2008 г. дополнительные поступления по данному налогу в сумме 800,0 млн руб.
В настоящее время существует реальная угроза утраты достигнутых позиций. По итогам работы в январе текущего года темпы роста поступлений по налогу на доходы физических лиц стабилизировались на уровне 100,8% к соответствующему периоду прошлого года, хотя по результатам работ за 10 месяцев 2008 г. темпы роста поступлений налога были на уровне 150% к соответствующему периоду 2007 г. Целый ряд организаций, испытывающих объективные трудности в связи с кризисными явлениями в экономике, приняли решение о замораживании заработной платы на уровне 2008 г. Вместе с тем есть вероятность, что под предлогом финансового кризиса часть зарплат могут уйти в "тень". Для недопущения подобных действий целесообразно