Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг

И ОКАЗАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ
Ю.А. ТИХОМИРОВ, М.Д. ЧЕСНОКОВА
Тихомиров Юрий Александрович - первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.
Чеснокова Мария Дмитриевна - старший научный сотрудник ИЗиСП.
Программа исследования
Совершенствование работы отраслей социальной сферы и оптимизация использования государственных ресурсов в интересах граждан - потребителей публичных услуг предполагает кардинальное улучшение работы органов исполнительной власти.
Достичь этой цели можно только на основе четкого понимания процессов, идущих в обществе, государстве, праве. Любые действия в сфере совершенствования деятельности органов исполнительной власти требуют прежде всего серьезного научного обоснования. Успех административной реформы и реформы социальной сферы зависит от того, насколько тщательно подготовлены и научно обоснованы принимаемые государственные решения.
Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации было проведено комплексное исследование деятельности органов исполнительной власти по совершенствованию организации управления и оказания публичных услуг. Исследование проводилось в г. Тюмени 6 - 11 декабря 2004 г. В дальнейшем были осуществлены дополнительный анализ и обобщение полученных результатов.
Под руководством первого заместителя директора института Ю.А. Тихомирова исследовательская группа в составе научных сотрудников Н.А. Игнатюк, В.Н. Зенкова, Н.М. Бевеликовой, Л.К. Терещенко, М.А. Прищепы и М.Д. Чесноковой разработала программу исследования, в которой были определены основные цели, этапы и методы изучения проблемы. В ходе исследования предполагалось проанализировать законодательство Российской Федерации и Тюменской области, регулирующее оказание публичных услуг. Помимо этого программой исследования предусматривалось рассмотрение вопросов обеспечения прав граждан и юридических лиц на получение публичных услуг. Следующая важная задача, поставленная в программе, - изучение процедур оказания публичных услуг, а также компетенции и ответственности органов и госслужащих в данной сфере.
С целью реализации поставленных задач исследовательской группой была проведена работа по изучению деятельности департаментов областной администрации, их нормативных документов. Были проанализированы процедуры взаимодействия департаментов с учреждениями, организациями, общественными объединениями. Помимо изучения деятельности департаментов был изучен опыт оказания публичных услуг предприятиями, организациями, учреждениями.
В рамках данного исследования был проведен экспертный анкетный опрос 6 - 11 декабря 2004 г. в г. Тюмени. Исследовательской группой была разработана анкета, предусматривающая изучение мнений работников органов исполнительной власти по наиболее проблемным аспектам применения законодательства в сфере оказания услуг. Целью экспертного опроса было выяснение оценок эффективности деятельности органов и организаций по предоставлению публичных услуг на территории Тюменской области, а также отношения к мерам, необходимым для повышения эффективности этой деятельности. Кроме того, изучались формы участия населения в деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления и организаций, оказывающих публичные услуги. В качестве экспертов привлекались работники департаментов областной Администрации и аппарата Тюменской областной Думы.
По результатам проведенного исследования был подготовлен аналитический доклад Губернатору Тюменской области, содержащий рекомендации по совершенствованию организации управления и предложения о порядке оказания публичных услуг.
Об опыте работы ряда областных департаментов
Изучение документов и методов работы Департамента экономики свидетельствует о том, что данный Департамент фактически является программно-аналитическим центром управления социально-экономическим развитием области. На основании анализа Положения о Департаменте экономики, утвержденного 29 октября 2004 г., можно сделать вывод, что из 30 основных его функций пять прямо или косвенно связаны с оказанием публичных услуг. Это - разработка предложений по развитию государственного сектора, руководство, координация и мониторинг выполнения областных и иных целевых программ, организация и проведение конкурсов на размещение заказов на поставку продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд, учет и проверка выполнения бюджетных обязательств по оплате товаров (работ, услуг).
Изучение приказов директора Департамента, непосредственно регламентирующих деятельность в подведомственной сфере, за 2004 г. (179 актов по состоянию на 7 декабря) позволяет увидеть другую картину. Подавляющее большинство приказов (около 150) посвящены проведению конкурсов на оказание социальных услуг, услуг по прокату оборудования, поставки товаров медицинского назначения, выполнение проектно-изыскательских и дорожных работ и т.п.
На смежном направлении действует Департамент промышленности, инвестиций и государственной поддержки предпринимательства, являющийся структурным подразделением Администрации Тюменской области. Данный Департамент включен в Единый государственный реестр юридических лиц как бюджетное учреждение. Отделы и сектора, входящие в состав Департамента промышленности, не являются юридическими лицами. Анализ функций, самостоятельно выполняемых Департаментом промышленности, показывает, что некоторые из них являются избыточными и могут быть сокращены. Департамент промышленности активно взаимодействует с иными органами исполнительной власти Тюменской области, реализуя совместно с ними ряд функций.
Департамент образования и науки является структурным подразделением Администрации, наделенным правами юридического лица (Положение от 23 марта 2001 г. N 99). Департамент образования совершенствует работу по оказанию образовательных услуг. В частности, им была разработана методика формирования расчетных нормативов расходов областного бюджета на 2005 год в сфере образования. Общеобразовательные публичные услуги оказываются населению в основном государственными и муниципальными образовательными учреждениями. Вместе с тем в сфере дошкольного и дополнительного образования существует практика преобразования государственных образовательных учреждений в некоммерческие автономные организации, а также привлечения для оказания публичных услуг на конкурсной основе негосударственных организаций. Следует также отметить, что традиционные формы получения профессионального образования, в рамках регионально-целевой подготовки, на основе заказа, формируемого департаментами Администрации области, не всегда оказываются действенными.
Департамент здравоохранения является структурным подразделением Администрации Тюменской области, обладает правами юридического лица и имеет самостоятельный баланс. В соответствии с Положением о Департаменте, утвержденным Постановлением Губернатора Тюменской области от 12 апреля 2001 г. N 125, из 26 основных функций семь связаны с оказанием публичных услуг. Анализ приказов директора Департамента здравоохранения показал, что значительная их часть (56 из 146) посвящена проведению конкурсов на оказание социальных услуг, поставки товаров медицинского назначения, выполнение проектно-изыскательских работ и т.д. То же соотношение основных функций и функций по оказанию услуг сохраняется и на уровне муниципальной власти. Так, в соответствии с Положением об Управлении по здравоохранению и медицинскому страхованию города Тюмени, из 29 его основных функций восемь прямо или косвенно связаны с оказанием публичных услуг.
Интересной для обобщения представляется практика заключения договоров учреждений с органами управления здравоохранением, территориальным фондом обязательного медицинского страхования, договоров с предприятиями, а также с другими юридическими лицами. Для части предприятий Департамент здравоохранения осуществляет функции учредителя. Департамент здравоохранения при оказании услуг взаимодействует с медицинскими и фармацевтическими ассоциациями и иными общественными организациями. К сожалению, отношения с ними носят эпизодический характер.
Вопросы связи, включая организацию оказания услуг связи, входят в компетенцию Департамента информационной политики Администрации Тюменской области, в составе которого образовано Управление связи и телекоммуникаций. Следует обратить внимание на то, что Губернатором области в 2004 году образован Департамент стратегического развития, в состав которого входит Управление информатизации. При этом функции Департамента информационной политики частично пересекаются с функциями Департамента стратегического развития.
Департамент жилищно-коммунального хозяйства Тюменской области является структурным подразделением Администрации Тюменской области, проводящим государственную политику, осуществляющим координацию и функциональное регулирование в области жилищной политики, жилищно-коммунального комплекса, его развития и формирования во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Департамент ЖКХ является получателем и главным распорядителем областных бюджетных средств. При оказании разнообразных услуг Департамент практически не взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти. В то же время с органами исполнительной власти Тюменской области, органами местного самоуправления, объединениями собственников жилья, с гражданами Департамент ЖКХ взаимодействует достаточно часто.
Деятельность Департамента финансов связана с составлением проекта областного бюджета и консолидированного бюджета области, обеспечением их исполнения и составлением отчета, разработкой проектов нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, с определением размеров дотаций, субвенций, субсидий и др. финансовой помощи из фонда финансовой поддержки в бюджеты муниципальных образований. Департамент финансов оказывает такие виды государственных услуг, как решение вопроса о предоставлении налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов, финансирование в форме заказа, осуществляет финансовую экспертизу проектов договоров (соглашений), заключаемых Администрацией области с федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от организационно-правовой формы. Департамент готовит ответы на письма, обращения, ходатайства, заявления департаментов, комитетов, муниципальных образований, учреждений, организаций, то есть предоставляет информационные и методические услуги.
Изучение управленческого опыта позволило разработать ряд рекомендаций.
Рекомендации по совершенствованию организации управления
В условиях проведения административной реформы на уровне субъектов Российской Федерации в Тюменской области предстоит решить комплекс задач. Во-первых, нужна концепция реформирования органов исполнительной власти, которая послужит основой для принятия нового закона Тюменской области об органах исполнительной власти и изменения тематических законов. Во-вторых, требуется нормативно-методическая согласованность решений и действий на уровне области с федеральными актами.
Для решения этих задач и в целях совершенствования организации управления был подготовлен ряд документов: структура Типового положения Департамента Администрации Тюменской области; структура Примерного регламента органа исполнительной власти Тюменской области; Рекомендации "Диагностика деятельности органов исполнительной власти"; методика реализации закона; предложения к системе мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств области; предложения по подготовке должностных регламентов и служебных контрактов.
Прежде всего для реформирования органов исполнительной власти необходима подробная, отвечающая новым задачам регламентация деятельности департаментов Администрации Тюменской области. С этой целью исследовательской группой была разработана структура типового положения Департамента Администрации Тюменской области, в которой определены основные цели, функции, права и обязанности Департамента.
Основными целями деятельности Департамента являются участие в разработке и реализации государственной политики субъекта Российской Федерации применительно к соответствующей отрасли (сфере), анализ состояния и тенденций развития этой отрасли, формирование правовых и экономических условий, способствующих эффективной деятельности предприятий, учреждений, организаций, обеспечение реализации федеральных законов и законодательства субъекта Российской Федерации, включая контроль.
В Положении есть специальный раздел, регламентирующий взаимодействие Департамента с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Отдельным же разделом установлен порядок разработки, принятия и реализации нормативных правовых актов. Обращает на себя внимание раздел, подробно устанавливающий юридическую ответственность Департамента. В нем содержатся основания наступления юридической ответственности: за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на него функций и обязанностей, в том числе программных и плановых показателей; за несвоевременное и неправильное осуществление предоставленных прав; за ошибки в принятых решениях и совершенных действиях; за нарушение законодательства. При этом предусматривается не только дисциплинарная и административная, но и уголовная ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на него обязанностей.
Подробно решаются в Положении вопросы организации работы Департамента.
Была подготовлена структура Примерного регламента органа исполнительной власти Тюменской области. Регламент вводит процедуру деятельности органа по реализации его компетенции. Ее целесообразно использовать при разработке и утверждении регламентов областных органов исполнительной власти с учетом специфики их статуса.
Примерный регламент состоит из 12 глав, и его основными элементами являются следующие: общие положения, руководитель органа исполнительной власти, структура органа исполнительной власти, работники (служащие) органа исполнительной власти, совещательные органы, планирование работы органа исполнительной власти, подготовка и принятие правовых актов, заседания и совещания, организация взаимоотношений с гражданами и юридическими лицами, организация контроля, учета и отчетности, финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности органа исполнительной власти.
Для совершенствования организации управления важной задачей является своевременное принятие и четкое следование должностным регламентам и служебным контрактам. В соответствии со ст. 23 - 41 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в органах исполнительной власти заключаются и осуществляются служебные контракты со служащими. Существенные условия служебного контракта установлены в п. 3 ст. 24. Права и обязанности государственного служащего

Проблемы принятия судебного акта в арбитражном и гражданском судопроизводстве при рассмотрении дела в коллегиальном составе  »

Комментарии к законам »