Земельное законодательство и практика его применения на современном этапе
ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Ю.Е.
ЦАРАПКИНА, Д.Г. ХАСАНОВ
Ю.Е. Царапкина,
аспирант ИЗиСП.
Д.Г. Хасанов, аспирант
ИЗиСП.
Осенью 2004 г. состоялась
научно-практическая конференция на тему
"Земельное законодательство и практика его
применения на современном этапе",
организованная Институтом
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской
Федерации и Государственным университетом
по землеустройству. Ниже публикуется обзор
выступлений участников конференции.
Ректор Государственного университета по
землеустройству (ГУЗ), член-корреспондент
РАСХН, доктор экономических наук,
профессор, заслуженный деятель науки РФ С.Н.
Волков посвятил свое выступление правовому
обеспечению современного землеустройства
и подчеркнул, что землеустройство является
основным механизмом проведения крупных
земельных преобразований. Поскольку
законодательство о землеустройстве в
развитых зарубежных странах носит
определяющий характер, он изложил основные
направления законодательства о
землеустройстве некоторых развитых
зарубежных стран, а также основные
преобразования в законодательстве о
землеустройстве РФ в ходе земельной
реформы в 1991 - 2001 гг. и на современном этапе.
Ученый отметил, что землеустройство должно
способствовать не только формированию
объектов недвижимого имущества, но и
организации рационального использования и
охраны этого имущества (земли). Кроме того,
С.Н. Волков обратил особое внимание на то,
что вопросы стоимости землеустроительных
работ и межевания требуют законодательного
регулирования, а также, учитывая инженерный
характер землеустроительной
специальности, государству необходимо
восстановить отмененное лицензирование
землеустроительной деятельности, чтобы
избежать возникновения серьезных проблем в
области использования и охраны земельных
ресурсов.
Генеральный директор Центра
международных инвестиций в АПК, доктор
экономических наук, профессор, академик
РАСХН В.Н. Хлыстун рассмотрел вопросы
концепции развития земельно-ипотечного
кредитования в РФ. Он отметил, что в
настоящее время в Российской Федерации
отсутствуют начальные стадии земельной
ипотеки, то есть одна из основных идей
земельной реформы не реализуется. Ученый
обозначил основные причины такой ситуации:
отсутствие политической воли; отсутствие
принятой концепции развития земельной
ипотеки; неразвитость земельного рынка;
низкая рыночная стоимость земель
сельхозназначения; отсутствие структур по
разработке концепции развития земельной
ипотеки. По мнению В.Н. Хлыстуна, не
требуется специального закона о земельной
ипотеке, однако нужно внести изменения в
действующее законодательство, а также
необходимы подзаконные нормативные
правовые акты, регулирующие земельную
ипотеку. Кроме того, в выступлении были
определены основные принципы, на которых
должна базироваться земельная ипотека,
технология ипотечного процесса, а также
задачи, которые необходимо решить для
обеспечения данной технологии. Подводя
итоги сказанного, В.Н. Хлыстун пришел к
выводу, что ситуация, сложившаяся с
земельно-ипотечным кредитованием в РФ, не
безнадежна, так как никто не отрицает
необходимость развития процесса
ипотеки.
В выступлении заместителя
директора Института государства и права
РАН, главного редактора журнала
"Государство и право", доктора юридических
наук, профессора, заслуженного деятеля
науки РФ И.А. Иконицкой были подняты вопросы
применения норм Земельного кодекса РФ при
возникновении и переоформлении прав на
земельные участки. И.А. Иконицкая отметила,
что действующее законодательство
применительно к возникновению прав на
земельные участки оперирует следующими
понятиями: "приобретение прав" и
"переоформление прав". Кроме того, был
рассмотрен порядок предоставления
земельных участков из земель, находящихся в
государственной и муниципальной
собственности. По мнению И.А. Иконицкой,
требуется разъяснение или изменение
редакции некоторых норм ЗК РФ, поскольку
вопрос возможности получения земельного
участка в собственность помимо торгов
остается неразрешенным и налицо
противоречие между ст. 28 и ст. 30 ЗК РФ. Также
И.А. Иконицкая отметила, что в нормах
Гражданского и Земельного кодексов
содержатся различные подходы к вопросу
перехода права собственности на
недвижимость, расположенную на земельном
участке, принадлежащем на праве
собственности продавцу, и такое положение
вещей создает серьезные трудности в
практике, в том числе и судебной. Также было
обращено внимание на проблемы реализации
норм ст. 20, 21 ЗК РФ, касающихся права
однократно и бесплатно приобрести в
собственность земельные участки,
находящиеся у граждан на праве постоянного
(бессрочного) пользования и пожизненного
наследуемого владения, поскольку механизм
реализации данного права в законе
отсутствует и встает вопрос, на ком лежит
бремя доказывания, что ранее земельные
участки гражданами не были
приватизированы.
Заведующий отделом
аграрного и экологического
законодательства ИЗиСП, доктор юридических
наук, профессор, заслуженный деятель науки
РФ С.А. Боголюбов посвятил свое выступление
проблемам обеспечения стабильности и
преемственности земельных отношений. Он
отметил, что на протяжении всей земельной
реформы предпринимались попытки внести
изменения в земельное законодательство, и
подчеркнул, что основной задачей в
направлении обеспечения стабильности
земельных отношений является не
бесконечное внесение изменений в
действующее законодательство, а
обеспечение правоприменения во имя
поддержания правопорядка, социального и
"земельного" спокойствия.
С.А. Боголюбов
подчеркнул, что в вопросе соотношения
гражданского и земельного
законодательства существуют две крайних
точки зрения. В соответствии с первой -
земля не принадлежит никому, согласно
второй - земельный участок считается
обычным предметом гражданского оборота.
Юридически ответ на это разногласие
содержится в законодательстве; так, в
соответствии со ст. 129 ГК РФ земельные
ресурсы могут отчуждаться в той мере, в
какой их оборот допускается законом о
земле. А в соответствии со ст. 3 ЗК РФ
отношения по совершению сделок с
земельными участками регулируются
гражданским законодательством, если иное
не предусмотрено в специальных
природоресурсных федеральных законах.
Еще одной проблемой, противостоящей
стабильности и преемственности земельных
отношений, по мнению С.А. Боголюбова,
является разграничение государственной
собственности на землю. В Государственной
Думе возникли идеи об отмене Федерального
закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении
государственной собственности на землю".
Профессор С.А. Боголюбов считает, что в
данном Законе действительно существуют
недостатки, но необходимо говорить об их
исправлении, а не об отмене принципа
разграничения и самого Закона.
Тема
выступления заведующего кафедрой
аграрного и экологического права
Московской государственной юридической
академии, доктора юридических наук,
профессора Г.Е. Быстрова - "Частноправовые и
публично-правовые начала организации
оборота земель". Он отметил, что введение
частной собственности на землю потребовало
усиления частноправового регулирования
земельного оборота на основе свободного
распоряжения земельными участками.
Особенно значительна в этой сфере роль
договоров купли-продажи земельных участков
как правовой формы, которой опосредуется
рыночный оборот земель.
В выступлении
главного научного сотрудника отдела
аграрного и экологического
законодательства ИЗиСП, доктора
юридических наук, профессора, заслуженного
юриста РФ Ю.Г. Жарикова были рассмотрены
некоторые такие вопросы теории земельного
права, как соотношение норм земельного и
гражданского законодательства при
регулировании земельных отношений, право
государства-собственника и суверена при
регулировании земельных отношений, право
хозяйственной свободы пользователей
земли.
Проблемы правового
регулирования оборота земель
сельскохозяйственного назначения были
освещены в выступлении ведущего научного
сотрудника отдела аграрного и
экологического законодательства ИЗиСП,
кандидата юридических наук Е.Л. Мининой. С
принятием ФЗ "Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения" был
закрыт пробел в земельном
законодательстве, оставшийся после
принятия нового Земельного кодекса РФ. По
мнению Е.Л. Мининой, решение о том, что
оборот земель сельскохозяйственного
назначения не будет регулироваться данным
Кодексом, было в основном политическим.
Особое внимание в своем выступлении Е.Л.
Минина уделила проблеме земельных долей.
Выступление заместителя руководителя
Федерального агентства кадастра объектов
недвижимости, кандидата технических наук,
профессора В.С. Кислова было посвящено
проекту ФЗ РФ "О государственном кадастре
объектов недвижимости". Кроме того, В.С.
Кислов коснулся проекта ФЗ РФ "Об
инвентаризации, формировании, учете
объектов недвижимости". В.С. Кислов отметил,
что в результате принятия Закона будет
установлен переходный период и срок
введения Закона в силу, по окончании этого
срока будет отменен ФЗ РФ "О
государственном земельном кадастре" и
внесены изменения в ФЗ РФ "О
землеустройстве".
Вопросы обеспечения
публичных интересов в земельном
законодательстве стали темой выступления
профессора кафедры экологического и
земельного права МГУ им. М.В. Ломоносова,
доктора юридических наук М.И. Васильевой.
М.И. Васильева считает, что публичные
отношения выполняют отраслеобразующую
функцию в земельном праве, а публичные
интересы - это источник принципов,
отраженных в Земельном кодексе. М.И.
Васильева определила публичные интересы
как огосударствленный интерес общества,
признаваемый правом интерес общественных
групп.
Судья Высшего Арбитражного Суда
РФ И.И. Полубенина говорила о проблемах
приобретения прав на земельные участки, на
которых расположены здания, строения,
сооружения. Она подчеркнула важность
единообразного понимания и применения норм
закона на всей территории РФ и отметила, что
задача Высшего Арбитражного Суда РФ - это
обеспечение единства судебно-арбитражной
практики, поскольку практика создается "на
местах", а ВАС РФ должен обобщать эту
практику.
Доцент кафедры
экологического и земельного права МГУ им.
М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук
Г.А. Волков обратил внимание на правовые
проблемы разграничения земель на категории
по целевому назначению. Юридическое
значение разграничения земель на
категории, по его мнению, - это определение
правового режима земельного участка,
определение способов его использования и
его оборотоспособности. Также Г.А. Волков
подчеркнул связь разграничения земель на
категории по целевому назначению с
разграничением государственной
собственности на землю. Кроме того, Г.А.
Волков высказал свои предложения о
внесении некоторых изменений в
законодательство с целью обеспечения
публичных интересов и стабильности
гражданского оборота.
Правовым
проблемам развития земельных отношений в
народном хозяйстве РФ было посвящено
выступление заведующего кафедрой
экономики организации
сельскохозяйственного производства ГУЗ,
доктора экономических наук, профессора А.Э.
Сагайдака, который считает, что необходимо
осуществить комплекс
законодательно-правовых мер, направленных
на развитие и совершенствование земельных
отношений в народном хозяйстве страны. Он
изложил свои предложения относительно
того, какие именно меры должны быть
приняты.
Темой выступления заведующего
кафедрой земельного права ГУЗ, кандидата
экономических наук, профессора В.Х.
Улюкаева было "Землеустройство в системе
механизмов правоприменительной
деятельности". В.Х. Улюкаев считает, что
основной задачей земельной реформы на
современном этапе является осуществление
практических мероприятий по переходу к
новым формам собственности на землю и
соответствующим им экономическим
атрибутам. Он подчеркнул, что в процессе
выполнения этой задачи развиваются и
механизмы реализации государственной
политики в области регулирования земельных
правоотношений, и один из таких механизмов -
землеустройство.
Заведующий кафедрой
частного права России и зарубежных стран
Марийского государственного университета,
доктор юридических наук, профессор В.И.
Романов отметил, что ФЗ "Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения"
содержит ряд правовых погрешностей, и
высказал свои соображения и замечания по
данному Закону.
Директор ФГУ "Земельная
кадастровая палата" по Московской области
А.И. Широкорад посвятил свое выступление
практике применения земельного
законодательства при осуществлении
государственного кадастрового учета
земельных участков в Московской области.
А.И. Широкорад осветил наиболее часто
возникающие вопросы при рассмотрении
оснований выполнения кадастровых процедур
в отношении земельных участков. Он отметил,
что во многом от того, насколько будет
эффективно межведомственное
взаимодействие по вопросам исполнения
земельного законодательства, зависит
результативность реализации земельной
политики в Московской области.
В
выступлении проректора ГУЗ по научной
работе, доктора экономических наук,
профессора, члена РАСХН А.А. Варламова
рассматривалось нормативно-правовое
обеспечение государственного земельного
кадастра (ГЗК) как основы недвижимости. А.А.
Варламов описал направления правового
обеспечения развития земельных отношений в
России с 90-х гг. XX века по настоящее время и
высказал предложения о правовом решении
некоторых вопросов по совершенствованию
организационно-правовой базы ГЗК с учетом
новых компьютерных технологий и по
нормативно-правовому обеспечению создания
и эксплуатации земельных информационных
систем.
Доцент Московской
государственной юридической академии,
кандидат юридических наук М.С. Пашова
уделила внимание основным направлениям
"бурного" развития земельного
законодательства в РФ и резюмировала, что
за последние пять лет в нем проявилась
негативная тенденция, так как принимается и
рассматривается "лавина" законов и
законопроектов, что делает невозможным
разобраться в них даже специалистам. По
мнению М.С. Пашовой, неупорядоченность и
нестабильность земельных отношений
ослабляет и разрушает суверенитет России
как государства. Она подчеркнула, что
полностью разделяет позицию С.А.
Боголюбова.
Выступление профессора
Государственного университета - Высшей
школы экономики, доктора юридических наук
А.А. Ялбулганова было посвящено основным
этапам развития российского
законодательства о землеустройстве. Он
отметил, что основной задачей
землеустройства является организация
рационального использования земель всех
категорий, в том числе и
сельскохозяйственного назначения, и
подчеркнул, что действующий ФЗ "О
землеустройстве" стал важным элементом
земельной реформы в изменяющейся России.
"Переоформление" ранее возникших прав на
землю на основании ст. 20 и 21 ЗК РФ стало
темой выступления заведующего сектором
аграрного и земельного права Института
государства и права РАН, доктора
юридических наук В.В. Устюковой, которая
подчеркнула, что под "переоформлением"
ранее возникшего права понимаются случаи,
установленные ст. 20 и 21 ЗК РФ, а также
Федеральным законом от 25 октября 2001 г. "О
введении
