Постатейный комментарий главы 31 налогового кодекса российской федерации земельный налог(под ред. а.а. ялбулганова)
Материал подготовлен с использованием
правовых актов
по состоянию на 1 января
2005 года
Под редакцией доктора
юридических наук,
профессора А.А.
Ялбулганова
Авторский
коллектив:
Ялбулганов А.А. - проф., д.ю.н. -
Вводная часть комментария, ст. ст. 388, 393,
394;
Козырин А.Н. - проф., д.ю.н. - ст. ст. 387, 389,
390, 398;
Евдокимов П.В. - ассистент кафедры
финансового права ГУ-ВШЭ - ст. ст. 391 - 392, 396,
397;
Павлюченко М.В. - ст. 395.
Вводная
часть комментария
В связи с принятием
новой главы Налогового кодекса РФ (далее -
НК РФ) "Земельный налог" и сохранением силы
отдельных положений Закона РФ "О плате за
землю" сложилась непростая ситуация с
правовым регулированием земельного
налога.
Первоначально необходимо
обратить внимание читателя на Закон,
которым была введена в действие глава 31 НК
РФ "Земельный налог". Речь идет о
Федеральном законе от 29 ноября 2004 г. N 141-ФЗ "О
внесении изменений в часть вторую
Налогового кодекса Российской Федерации и
некоторые другие законодательные акты
Российской Федерации, а также о признании
утратившими силу отдельных
законодательных актов (положений
законодательных актов) Российской
Федераций".
Статья 8 данного Закона
устанавливает, что он вступает в силу с 1
января 2005 года, "но не ранее чем по истечении
одного месяца со дня его официального
опубликования, за исключением статьи 6
настоящего Федерального закона".
Таким
образом, получается так, что правовое
регулирование земельного налога будет
осуществляться одновременно двумя актами -
НК РФ и Законом РФ "О плате за землю".
Это
обстоятельство и представляет собой
основную особенность правового
регулирования земельного налога на данном
этапе (который продлится весь 2005 год как
минимум).
В целях упорядочения и лучшего
понимания рассматриваемого вопроса
целесообразно выстроить действующую на
данный момент систему законодательства о
земельном налоге.
Систему
законодательства о земельном налоге можно
определить как совокупность
законодательных актов и принимаемых
органами муниципальных образований
нормативных правовых актов, связанных
между собой нормами по установлению и
взиманию земельного налога.
Отдельный
блок источников правового регулирования
составляют нормативные правовые акты
министерств и иных органов исполнительной
власти, принимаемые ими в рамках своих
полномочий и регулирующие налоговые и
земельные отношения.
Система
законодательства о земельном налоге
представлена тремя уровнями: федеральным,
региональным и местным. С 1 января 2006 года
данная система претерпит существенные
изменения и будет представлена федеральным
и местным уровнями (региональный уровень
будет представлен только городами
федерального значения - Москвой и
Санкт-Петербургом).
Еще одна
особенность современного состояния
правового регулирования земельного налога
состоит в том, что сразу несколько отраслей
российского законодательства (налоговая,
земельная, бюджетная, водная, лесная) в той
или иной степени затрагивают вопросы
обложения земельным налогом, в связи с чем
возникают проблемы их "разведения" в
регулировании земельного налога.
Очевидно, что на ведущие позиции выходит
законодательство о налогах и сборах,
особенно в связи с принятием главы 31 НК РФ
закрепляет общие и основополагающие начала
для всех налогов, в том числе и земельного
налога.
В соответствии со статьей 15
первой части Налогового кодекса РФ
земельный налог является одним из двух
местных налогов, существующих на данный
момент в системе налогов Российской
Федерации (другим местным налогом является
налог на имущество физических лиц).
В
статье 12 первой части Налогового кодекса
РФ, среди прочего, дается понятие местного
налога. В соответствии с п. 4 статьи 12
Налогового кодекса РФ местные налоги:
1)
устанавливаются Налоговым кодексом РФ и
нормативными правовыми актами органов
муниципальных образований о налогах;
2)
вводятся в действие и прекращают
действовать на территориях муниципальных
образований в соответствии с Налоговым
кодексом РФ и нормативными правовыми
актами органов муниципальных образований о
налогах;
3) обязательны к уплате на
территории соответствующих муниципальных
образований.
Все эти положения нашли
свое отражение в главе 31 НК РФ.
Как
следует из пункта 2 статьи 7 Федерального
закона N 95-ФЗ от 29.07.2004 "О внесении изменений
в части первую и вторую Налогового кодекса
Российской Федерации и признании
утратившими силу некоторых
законодательных актов (положений
законодательных актов) Российской
Федерации о налогах и сборах" <*>, до 1
января 2006 г. земельный налог будет
продолжать взиматься по старым правилам - в
соответствии с Законом РФ от 11 октября 1991
года N 1738-1 "О плате за землю" (с последующими
изменениями и дополнениями).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст.
3231.
С 1 января 2006 года Закон РФ от 11 октября
1991 года N 1738-1 "О плате за землю" утрачивает
силу (кроме его статьи 25) (п. 2 ст. 2
Федерального закона от 29 ноября 2004 года N
141-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую
Налогового кодекса Российской Федерации и
некоторые другие законодательные акты
Российской Федерации, а также о признании
утратившими силу отдельных
законодательных актов (положений
законодательных актов) Российской
Федерации" <*>).
--------------------------------
<*> Российская газета. 2004. N 265.
До этого
срока представительные органы поселений
(муниципальных районов) и городских
округов, вновь образованные в соответствии
с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N
131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации" <*>, вправе принять
соответствующие нормативные правовые акты
о введении земельного налога в действие в
соответствии с новой редакцией Налогового
кодекса РФ.
--------------------------------
<*>
СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
При принятии
представительными органами муниципальных
образований (законодательными
(представительными) органами
государственной власти городов
федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга) нормативных правовых
актов (законов) о введении с 1 января 2005 года
в соответствии с главой 31 "Земельный налог"
части второй Налогового кодекса Российской
Федерации земельного налога на территориях
соответствующих муниципальных образований
(городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга) Закон Российской
Федерации от 11 октября 1991 года N 1738-1 "О плате
за землю" (за исключением статьи 25) не
применяется (ст. 3 Федерального закона от 29
ноября 2004 года N 141-ФЗ "О внесении изменений в
часть вторую Налогового кодекса Российской
Федерации и некоторые другие
законодательные акты Российской Федерации,
а также о признании утратившими силу
отдельных законодательных актов (положений
законодательных актов) Российской
Федерации"). Законодатель допускает
принятие соответствующих актов и в 2005 году.
Заметим, что ФЗ N 141-ФЗ принят позже, чем ФЗ N
95-ФЗ.
Фактически как минимум весь 2005 год
правовое регулирование земельного налога
будет осуществляться Законом РФ "О плате за
землю", нормативными правовыми актами
субъектов РФ и органов муниципальных
образовании о плате за землю, принятыми ими
до конца 2004 года.
Тому есть несколько
объяснений. Во-первых, представительным
органам муниципальных образований
необходимо время для принятия нормативных
правовых актов о земельном налоге в
соответствии с НК РФ. Во-вторых, сделать им
это будет очень сложно в связи с
положениями главы 31 НК РФ (ст. 390 определяет,
что налоговая база определяется как
кадастровая стоимость земельных участков).
Определение кадастровой стоимости
потребует немало времени и больших затрат.
Предполагая эти сложности, законодатель
установил, что статья 25 Закона РФ "О плате за
землю", посвященная нормативной цене земли,
не прекращает свое действие одновременно с
названным Законом.
В новой главе НК РФ
оговаривается особый порядок установления
земельного налога в городах федерального
значения Москве и Санкт-Петербурге.
В
этих двух субъектах Российской Федерации
земельный налог устанавливается Налоговым
кодексом РФ и законами Москвы и
Санкт-Петербурга, вводится в действие и
прекращает действовать в соответствии с
Налоговым кодексом РФ и законами Москвы и
Санкт-Петербурга и обязателен к уплате на
территориях указанных городов
федерального значения.
Следует
обратиться и к земельному
законодательству, которое по
рассматриваемой проблеме представлено
прежде всего Земельным кодексом (далее - ЗК)
Российской Федерации (ст. ст. 6 - 7, 15 - 21, 24, 65 -
66, 77, 78, 85, 87, 101, 102) и Федеральным законом от
02.01.2000 N 28-ФЗ (ред. от 22.08.2004) "О
государственном земельном кадастре" (ст. ст.
1, 12 - 16; например, в ст. 1 дается определение
земельного участка: "часть поверхности
земли (в том числе поверхностный почвенный
слой), границы которой описаны и
удостоверены в установленном порядке
уполномоченным государственным органом, а
также все, что находится над и под
поверхностью земельного участка, если иное
не предусмотрено Федеральными законами о
недрах, об использовании воздушного
пространства и иными федеральными
законами").
В первую очередь нас
интересуют нормы о стоимости земельного
участка. Оценке земли посвящена статья 66 ЗК
РФ. Она определяет, что рыночная стоимость
земельного участка устанавливается в
соответствии с Федеральным законом об
оценочной деятельности.
Для
установления кадастровой стоимости
земельных участков проводится
государственная кадастровая оценка земель,
за одним исключением. В случаях определения
рыночной стоимости земельного участка
кадастровая стоимость земельного участка
устанавливается в процентах от его
рыночной стоимости. Порядок проведения
государственной кадастровой оценки земель
устанавливается Правительством Российской
Федерации.
В основу определения суммы
налога к уплате положена стоимостная
характеристика объекта налогообложения -
кадастровая стоимость земельного участка.
Кадастровая стоимость земельных участков
определяется в процессе государственной
кадастровой оценки земель в соответствии с
Постановлением Правительства от 08.04.2000 N 316
"Об утверждении Правил проведения
государственной кадастровой оценки земель"
<*>. Результаты государственной
кадастровой оценки земель содержатся в
государственном земельном кадастре.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2000. N 16. Ст.
1709.
В числе иного законодательства,
положения которого имеют непосредственное
отношение к регулированию земельного
налога, следует упомянуть Бюджетный кодекс
РФ, который относит к налоговым доходам
местных бюджетов собственные налоговые
доходы местных бюджетов от местных налогов
и сборов, определенные налоговым
законодательством Российской Федерации
(статья 61).
С 1 января 2006 года данная
статья будет действовать в новой редакции в
соответствии с Федеральным законом от
20.08.2004 N 120-ФЗ (ред. от 29.11.2004) "О внесении
изменений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации в части регулирования
межбюджетных отношений".
Они коснулись
налоговых доходов бюджетов поселений - в
бюджеты поселений зачисляются налоговые
доходы от следующих местных налогов,
устанавливаемых представительными
органами поселений в соответствии с
законодательством Российской Федерации о
налогах и сборах: земельного налога - по
нормативу 100 процентов (ст. 61).
Кроме
того, Бюджетный кодекс РФ был дополнен ФЗ от
20.08.2004 N 120-ФЗ статьями 61.1, 61.2, которые также
вступают в действие с 1 января 2006 года.
Статья 61.1 "Налоговые доходы муниципальных
районов" устанавливает, что в бюджеты
муниципальных районов подлежат зачислению
налоговые доходы от следующих местных
налогов, устанавливаемых
представительными органами муниципальных
районов в соответствии с законодательством
Российской Федерации о налогах и сборах:
"...земельного налога, взимаемого на
межселенных территориях, - по нормативу 100
процентов...".
Статья 61.2 "Налоговые
доходы бюджетов городских округов"
предусматривает, что в бюджеты городских
округов зачисляются налоговые доходы от
следующих местных налогов, устанавливаемых
представительными органами городских
округов в соответствии с законодательством
Российской Федерации о налогах и сборах:
"...земельного налога - по нормативу 100
процентов...".
Однако согласно статье 6
Федерального закона N 141-ФЗ в пункте 1 части 3
статьи 2 Федерального закона от 20 августа 2004
года N 120-ФЗ "О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации в
части регулирования межбюджетных
отношений" слова "по ставкам, установленным
представительными органами
соответствующих муниципальных образований
в соответствии с законодательством
Российской Федерации о налогах и сборах"
исключены.
Таким образом, согласно
действующему на данный момент
законодательству доходы от местных налогов
должны зачисляться в местные бюджеты.
Нормативно-правовое регулирование
земельного налога на региональном уровне
осуществлялось по двум направлениям:
1.
Законодательные органы субъектов
Российской Федерации принимали свои законы
о плате за землю (в соответствии с Законом
РФ "О плате за землю").
2. Законодательные
органы субъектов Российской Федерации
принимали постановления о применении на
своих территориях Закона РФ "О плате за
землю".
В соответствии с Законом РФ "О
плате за землю" органами законодательной
(представительной) власти субъектов
Российской Федерации, исходя из средних
размеров налога с одного гектара пашни и
кадастровой оценки угодий, устанавливаются
и утверждаются ставки земельного налога по
группам почв пашни, а также многолетних
насаждений, сенокосов и пастбищ.
Минимальные ставки земельного налога за
один гектар пашни и других
сельскохозяйственных угодий
устанавливаются органами законодательной
(представительной) власти субъектов
Российской Федерации.
При исчислении
сумм земельного налога для плательщиков
вводятся коррективы на местоположение их
земельных участков (средние размеры
земельного налога с одного гектара пашни по
субъектам Российской Федерации
применяются согласно приложению 1) (статья 5
Закона РФ "О плате за землю").
Согласно
положениям ст. 3 Закона РФ "О плате за землю"
ставки земельного налога за земли всех
категорий основного целевого назначения в
районах проживания малочисленных народов
Севера, а также за земли, используемые в
качестве оленьих пастбищ в других регионах
Российской Федерации, устанавливаются
органами законодательной
(представительной) власти субъектов
Российской Федерации, а средства,
поступающие в счет уплаты налога за эти
земли, не централизуются в федеральный
бюджет.
И в целом реализацией этих
положений и ограничиваются нормативные
правовые акты субъектов Российской
Федерации.
В соответствии с Законом РФ
"О плате за землю" органам местного
самоуправления предоставляется право
