Основы конституционного строя австралии
В.А. ВИНОГРАДОВ
Виноградов Вадим
Александрович - доцент кафедры
конституционного и административного
права Государственного университета -
Высшей школы экономики, кандидат
юридических наук.
Австралия - федерация
бывших британских колоний на австралийском
континенте, Конституция которой введена в
действие парламентом Великобритании в
соответствии с Конституционным актом
Австралийского Союза 1900 г. <*> Сам
парламент Великобритании не участвовал в
ее разработке, положения Основного Закона
обсуждались представителями колониальных
законодательных органов на
конституционных съездах в 90-е годы XIX
века.
--------------------------------
<*> Статья
9 этого Акта утвердила Конституцию
Австралии, которая вступила в силу 1 января
1901 г.
Вместе с тем целый ряд документов
могут считаться своего рода дополнениями к
Конституции: акты парламентов Австралии и
Великобритании (например, Вестминстерский
статут <*>, акты о Тайном совете и др.),
конституционные соглашения и решения
Высокого суда Австралии, в которых
толкуются положения Конституции и
определяется соответствие ей
законодательных актов федерации и штатов.
Важнейшим источником конституционного
права Австралии являются акты 1986 г., которые
представляют собой пакет законов,
включающий в себя акты Австралийского
Союза, штатов и Великобритании с
идентичными положениями. Полномочие
британского парламента по принятию законов
для Союза на основании Вестминстерского
статута прекратилось принятием этих актов,
одновременно снимались существовавшие
ограничения на законодательную
деятельность Союза и штатов. В результате
было создано суверенное государство, чья
независимость не может быть впоследствии
ограничена или подвергнута сомнению в
соответствии с законодательством другой
страны. Любая будущая отмена (изменение)
Великобританией своих актов в отношении
Австралии не имеет юридического значения в
пределах Австралии.
--------------------------------
<*> Этим актом в 1931
году было установлено, что ни один
британский акт не будет действовать на
территории Союза до одобрения его самим
доминионом.
Поправки в Конституцию
принимаются двумя палатами парламента
абсолютным большинством голосов, после
чего они выносятся на референдум в каждом
штате и считаются принятыми, если их
поддержало большинство штатов и, в целом,
большинство избирателей Австралии. Затем
поправки передаются на королевское
одобрение.
В целом система источников
права в Австралии выглядит следующим
образом:
1. Федеральная Конституция и
конституции штатов. Как это ни
парадоксально, но далеко не все даже важные
конституционные принципы закреплены в этих
писаных актах. Некоторые из них
подразумеваются: например, принцип
разделения властей вытекает из структуры
Конституции Союза, в том смысле, что она
состоит из отдельных глав о парламенте,
исполнительной и судебной властях.
2.
Законодательство Союза и штатов.
3.
Английское законодательство, применяемое в
Австралии.
4. Акты, принятые в порядке
делегированного законодательства, -
результат процесса создания
преимущественно административных правил
под контролем парламента. У парламента не
всегда есть время для того, чтобы уделять
внимание всем необходимым деталям, поэтому
достаточно обыденным является то, что его
актом полномочия по созданию таких
предписаний делегируются губернатору или
генерал-губернатору.
5. Судебные
прецеденты - результаты судебных процессов
в судах Австралии.
Помимо
перечисленных, могут быть и другие
источники, способные повлиять на принятие
судами решений и на поведение граждан, но не
имеющие такой же силы, как источники права,
названные выше.
6. Международные
договоры.
7. Конституционные соглашения
- традиционно соблюдаются даже несмотря на
то, что данные правила не выражены в писаных
актах и не подлежат судебной защите. От них
можно уклониться, когда этого требует
политическая целесообразность. Эти правила
играют важную роль в регулировании
публичной власти Австралии, особенно
взаимоотношения между парламентом и
правительством, а также между различными
правительственными подразделениями.
Соглашения регулируют сферы, не охваченные
писаными правилами, либо определяют
практическое действие писаных правил,
установленных законом либо судом.
8.
Решения судов, не входящих в судебную
систему Австралии, в том числе решения
международных судов и судов других стран, в
той степени, в какой суды Австралии могут их
применять.
9. Доктринальные труды.
Иногда суды принимают их во внимание в
качестве комментария положений закона, но
практически они не имеют большого значения
в странах общего права.
10.
Административные решения, вынесенные по
конкретному спору в основном между
гражданином и правительством. Их значение
как источника права невелико, так как они не
применяются в последующих решениях. Иногда
административные акты могут содержать
упоминание о том, что какие-то решения,
возможно, последуют в будущих
административных актах, но это не означает,
что они будут применяться в дальнейшем,
подобно судебному прецеденту.
11. Обычаи
делового оборота принимаются во внимание
судами, но далеко не во всех случаях.
12.
Обычаи коренных жителей (аборигенов) также
следует считать источником права.
Австралия - конституционная монархия.
Главой государства является британский
монарх. Порядок престолонаследия
определяется в соответствии с Законом
Великобритании о престолонаследии 1701 г. Для
того чтобы Великобритания и Австралия
имели одних и тех же монархов, парламент
Великобритании после 1986 года должен
согласовывать с парламентом Австралии
любое изменение в законе, затрагивающее
преемственность трона.
Позиция монарха
в отношении Австралии независима от
верховной власти монарха в Великобритании.
Австралия не является монархией во главе с
правителем иностранного государства, это
монархия во главе с королем (королевой)
Австралии. Однако монарх появляется в
стране с редкими государственными
визитами. В соответствии с Законом
Австралии 1973 г. королева провозгласила
<*> следующий свой титул в отношении
Австралии: "Елизавета Вторая, милостью
Божией Королева Австралии и других
подвластных ей государств и территорий,
глава Содружества".
--------------------------------
<*> Королевское провозглашение было
издано 19 октября 1973 г.
Полномочия монарха
согласно Конституции Австралии
осуществляются генерал-губернатором <*>
(ст. 2) в качестве представителя монарха. По
Конституции полномочия
генерал-губернатора определяются монархом,
который его назначает. То, что такие
назначения в настоящее время
осуществляются монархом только с согласия
австралийского премьер-министра, является
конституционным соглашением.
--------------------------------
<*> 10 августа 2003 г.
был приведен к присяге действующий
генерал-губернатор Майкл Джефри.
В
Австралии нет законодательного требования,
чтобы генерал-губернатор был австралийским
гражданином. Также отсутствуют какие-либо
возрастные ограничения для занятия данной
должности. Срок полномочий
генерал-губернатора не определен: он
осуществляет свои полномочия, "пока это
угодно Королеве" (ст. 2 Конституции). Однако в
соответствии с конституционным
соглашением генерал-губернатор занимает
свою должность в течение пяти лет, но может
быть смещен королевой, которая
осуществляет данное право по совету
премьер-министра <*>.
--------------------------------
<*> См.: Lane P. Lane"s
Commentary on the Australian Constitution. Sydney, 1987. P. 17 -
20.
Полномочия представителя королевы по
Конституции разделены на те, которые он
осуществляет самостоятельно, и те, которые
осуществляются "Генерал-губернатором в
Совете". Последнее в соответствии со ст. 63
Конституции означает действия
генерал-губернатора с согласия
Федерального исполнительного совета, то
есть министров. К ним относятся, в
частности, назначение выборов в Палату
представителей, учреждение министерств,
назначение и смещение судей Высокого суда и
других федеральных судей.
Полномочия,
которые осуществляет генерал-губернатор
самостоятельно, - это узкий круг резервных
полномочий Короны, когда отсутствуют
какие-либо юридические требования
действовать по совету министров. В таких
случаях генерал-губернатор может
действовать по своему усмотрению. Он может
консультироваться по поводу осуществления
своих полномочий с другими лицами, не
являющимися министрами (например, с судьями
Высокого суда или членами парламентской
оппозиции <*>). Генерал-губернатор может
действовать вопреки мнению министров или
без их согласия в случае роспуска Палаты
представителей, одновременного роспуска
двух палат, назначения и смещения
премьер-министра. Однако реализация данных
полномочий "ограничена" возможностью
смещения генерал-губернатора монархом по
требованию премьер-министра.
--------------------------------
<*> Constitutional Commission,
Report of the Advisory Committee on Executive Government. Canberra Publishing,
June 1987. P. 44 - 116.
Участие генерал-губернатора
в законодательном процессе заключается в
следующем: после прохождения через обе
палаты парламента законопроект
представляется генерал-губернатору на
королевское одобрение. Он объявляет о своем
одобрении или неодобрении законопроекта от
имени королевы либо может отложить
принятие законопроекта до ее одобрения.
Генерал-губернатор также вправе возвратить
предложенный законопроект в
соответствующую палату и предложить любые
поправки.
Полномочие
генерал-губернатора отказывать в одобрении
законопроекта, прошедшего через парламент,
- лишь формальность. Конституционное
соглашение, согласно которому
генерал-губернатор действует по совету
министров, эффективно гарантирует, что
согласие будет получено. Это полномочие
используется для устранения технических
ошибок в законопроекте.
Перечень
законов, которые могут быть отложены
генерал-губернатором до одобрения
королевой, указан в ст. 74 Конституции: это
законы, ограничивающие круг дел, по которым
могут испрашиваться разрешения
апеллировать Ее Величеству в Тайном совете
на решения Высокого суда.
Конституция
предусматривает только два случая
непосредственной роли самого монарха в
законодательном процессе. Во-первых, монарх
может запретить любой закон,
санкционированный генерал-губернатором, в
течение одного года с момента такого
разрешения. Результат подобного запрета,
который доводится генерал-губернатором до
сведения каждой палаты парламента, - отмена
закона со дня его отклонения королевой (ст.
59 Конституции). И, во-вторых, монарх в
отношении законопроектов, отложенных
генерал-губернатором на королевское
усмотрение, может, не запрещая его,
удерживать разрешение на этот закон в
течение двух лет со дня представления его
генерал-губернатором на королевское
одобрение (ст. 58 и 60). Иначе говоря, если
монарх не запретил такой законопроект, он
вступает в юридическую силу без
королевского одобрения по истечении двух
лет или ранее - как только информация о
королевском одобрении будет доведена до
сведения каждой палаты парламента
генерал-губернатором.
Генерал-губернатор осуществляет
полномочия главнокомандующего
вооруженными силами Союза. По
конституционному соглашению общее
командование осуществляется Кабинетом
министров и парламентом. Управление
вооруженными силами согласно Закону об
обороне вверено министру обороны.
Система исполнительной власти на
федеральном уровне включает монарха
Австралии, генерал-губернатора,
Федеральный исполнительный совет, Кабинет,
министерства (департаменты) и другие
установленные законом органы. По общему
правилу федеральная исполнительная власть
распространяется на те вопросы, которые
находятся в пределах ведения
законодательной власти Союза.
Генерал-губернатор назначает членов
Федерального исполнительного совета для
управления министерствами Союза. Они
занимают свои посты, "пока это угодно
Генерал-губернатору", и являются
королевскими министрами Союза. Существует
две категории членов Совета. Первая - это
действующие министры. Вторая - те, кто
утратил свои министерские должности.
Однако обычно они не прекращают членство в
Совете и занимают свою должность в течение
неограниченного времени, пока
генерал-губернатор своим решением не
сместит их. Члены Совета этой категории не
участвуют в его заседаниях.
Генерал-губернатор сам не является членом
Совета, хотя он часто председательствует на
заседаниях. Задача Федерального
исполнительного совета - консультировать
генерал-губернатора по поводу
осуществления его конституционных
полномочий, когда он должен действовать с
согласия Совета.
Теоретически Совет
иногда называют совещательным органом при
генерал-губернаторе, однако фактически его
функция - введение в силу решений
правительства и министерств. Хотя все
министры являются членами Совета,
королевским предписанием установлен
кворум в два члена. В связи с этим сессию
Совета, как правило, проводят не более двух
действующих министров <*>.
--------------------------------
<*> См.: Renfree H. The
Executive Power of the Commonwealth of Australia. Sydney, 1984. P. 193 -
195.
Большинство решений, касающихся того,
какая рекомендация должна быть дана
генерал-губернатору, действующему
самостоятельно либо с согласия Совета,
принимаются Кабинетом. Примечательно, что
этот орган не упоминается ни в одном из
конституционных документов Австралии.
Традиционно под словом "Кабинет" понимается
внеочередное совещание министров. Если
исходить из буквального толкования
Конституции, то Кабинет - это неофициальный
орган. Однако в ряде случаев суды признают
существование кабинетов (Союза и штатов),
например когда приходят к выводу, что они
обладают достаточными полномочиями, чтобы
заключать договоры или учреждать
организации. Кроме того, решения Кабинета
могут быть обжалованы в суде. В
действительности, даже несмотря на то что
он не упомянут в Конституции, Кабинет
является частью исполнительной власти и
играет ведущую роль в практическом
осуществлении государственной власти.
Такое фактическое положение этого органа
объясняется тем, что исполнительная власть,
формально закрепленная за главой
государства, на деле осуществляется
правительством. Кабинет пользуется почти
всеми основными полномочиями
генерал-губернатора. Будучи сравнительно
небольшим по составу, оперативным и
постоянно действующим органом, он
осуществляет управление государством.
В Основном Законе страны также не
упоминается пост премьер-министра.
Конституционное соглашение требует, чтобы
премьер-министр был членом Палаты
представителей. Также в силу соглашения им
может стать лидер партии, победившей на
выборах в Палату представителей.
Назначение и отстранение премьер-министра
осуществляется генерал-губернатором без
участия министров. Причем отставка
премьер-министра влечет за собой отставку
всего правительства <*>.
--------------------------------
<*> С 11 ноября 1975 г.
