Предпринимателю о разрешительных процедурах
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЮ О
РАЗРЕШИТЕЛЬНЫХ
ПРОЦЕДУРАХ
Регистрация
Лицензирование
Аккредитация
Таможенный контроль
Судебная
практика
Л.К. ТЕРЕЩЕНКО, Н.А.
ИГНАТЮК
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Терещенко
Людмила Константиновна
Ведущий научный
сотрудник Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве РФ. Кандидат юридических
наук. Специалист в области таможенного
права и правовой информатики.
Родилась
25 декабря 1949 г. в Москве. В 1974 г. окончила
юридический факультет МГУ им. М.В.
Ломоносова.
Автор ряда книг, в том числе
учебника "Таможенное право" (в соавт., 1998);
"Интернет и гласность" (в соавт., 1999);
комментариев к Конституции РФ, Таможенному
кодексу РФ, Федеральному конституционному
закону "О Правительстве Российской
Федерации".
Игнатюк Наталья
Александровна
Старший научный
сотрудник Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве РФ. Кандидат юридических
наук. Специалист по административному и
финансовому праву.
Родилась в 1960 г. В 1990
г. окончила Кемеровский государственный
университет. С 1996 г. по настоящее время
работает в Институте законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве РФ.
Автор книг:
учебно-практическое пособие "Компетенция
органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации", в котором впервые в
российской науке предложен
систематизированный по отраслям и сферам
управления нормативный материал о
полномочиях органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления на основе Реестра
предметов ведения и полномочий этих
органов; монография "Компетенция
федеральных министерств"
(2003).
ВВЕДЕНИЕ
Экономическая
деятельность является одним из важнейших
предметов правового регулирования.
Правовые основы государственного
регулирования экономической (в том числе
предпринимательской) деятельности
заложены в Конституции РФ.
Статьей 8
Конституции в России признаются и
защищаются равным образом частная,
государственная, муниципальная и иные
формы собственности. Отдельные положения
Конституции РФ гарантируют единое
экономическое пространство, свободное
перемещение товаров, услуг и финансовых
средств, поддержку конкуренции, свободу
экономической деятельности. Статьей 34
установлено, что каждый имеет право на
свободное использование своих
способностей и имущества для
предпринимательской и иной не запрещенной
законом экономической деятельности. Статья
55 гарантирует, что права и свободы человека
и гражданина могут быть ограничены
федеральным законом только в той мере, в
какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других
лиц, обеспечения обороны страны и
безопасности государства.
В развитие
конституционных положений было принято
большое количество законодательных актов,
направленных на упорядочение
правоотношений в сфере экономики:
Гражданский кодекс РФ, Федеральные законы
"О лицензировании отдельных видов
деятельности", "О государственном
регулировании внешнеторговой
деятельности", "О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним", "О несостоятельности
(банкротстве)" и другие.
Формы
государственного регулирования
экономической деятельности должны
несколько отличаться от государственного
регулирования предпринимательской
деятельности. Для государственного
регулирования экономической деятельности
в большем объеме и чаще применяются:
программное планирование, финансирование
инноваций, бюджетное инвестирование, т.е.
при государственном регулировании
экономики применяются методы прямой
заинтересованности хозяйствующих
субъектов. При этом все реже используются
административные меры, такие как
установление прямого запрета и
ограничения, вытекающие из разрешительных
процедур.
В государственном
регулировании предпринимательской
деятельности значительную роль играют
административно-правовые режимы:
лицензирование, аккредитация, регистрация,
разрешения, квотирование и т.п.
И при
государственном регулировании
экономической деятельности, и при
государственном регулировании
предпринимательской деятельности
государственное управление, с точки зрения
права, можно рассматривать как
государственное воздействие на
деятельность хозяйствующих субъектов с
целью обеспечения нормальных условий для
функционирования рыночных механизмов,
решения социальных и иных
общегосударственных проблем. В этом смысле
государственное управление является почти
единственным "рычагом" социального
управления, т.е. государство регулирует
различные правоотношения в сфере экономики
в интересах неопределенного круга лиц.
Если в советское время регулирование
экономических процессов в основном
осуществлялось административно-командными
методами, посредством планирования, то в
настоящее время положение меняется, и в
качестве регуляторов экономических
отношений стали применяться
административно-правовые режимы. Это
вызвано тем, что государство не может
ориентироваться только на процессы
саморегулирования при производстве
продукции, выполнении работ и при оказании
услуг. Оно вынуждено устанавливать общие
правила поведения предпринимателей и лиц,
вступающих с ними в правоотношения, а также
корректировать эти условия в зависимости
от изменяющейся социально-экономической
обстановки в стране.
В настоящее время
государственное регулирование
предпринимательской деятельности выражено
в регламентации деятельности лиц,
производящих продукцию (работы) и
оказывающих услуги, посредством
установления определенных правил (норм),
которыми должны руководствоваться
хозяйствующие субъекты, и в контроле их
исполнения. Для того чтобы установленные
правила (нормы) хозяйствующими субъектами
исполнялись, государственная система имеет
специально уполномоченные органы, которые
не только участвуют в разрешительных
процедурах, но и различными средствами
поддерживают соответствующие
административно-правовые режимы. Эти
уполномоченные органы, как правило,
осуществляют и государственный контроль за
хозяйствующими субъектами, имеющими
различного рода разрешения на
осуществление определенных видов
деятельности, и вправе привлекать к
ответственности за нарушение
установленного порядка (норм) либо
нарушения разрешительных процедур.
Вопрос о том, какие именно государственные
органы вправе формировать и поддерживать
административно-правовые режимы, какие для
этого могут быть использованы правовые
средства, какие органы власти вправе
привлекать к ответственности за нарушения
установленного порядка (норм), а какие - лишь
контролировать, какие при применении
разрешительных процедур существуют
особенности, и является предметом
исследования настоящей работы.
Надеемся, что читатели найдут в этой книге
ответы на многие волнующие их вопросы.
1.
РАЗРЕШИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Как и любая система,
разрешительная система состоит из
определенных самостоятельных элементов,
взаимосвязанных между собой и образующих
единое целое. Вне системы каждый элемент не
сможет в полной мере реализовать свое
предназначение, если не будет взаимосвязан
с другими элементами данной системы.
Определение "разрешительная система"
включает в себя материальные и
процессуальные аспекты общественных
отношений, возникающих при предоставлении
государством лицам прав осуществлять
определенные виды деятельности или
совершать определенные действия, связанные
с их хозяйственной и иной деятельностью.
Такое право может быть предоставлено в
результате применения
административно-правового режима.
В
разрешительную систему входят:
уполномоченные органы, обладающие
специальной компетенцией по применению
административно-правовых режимов, и лица,
претендующие на получение или получившие
право осуществлять определенные виды
предпринимательской деятельности или
совершать определенные действия;
организации, имеющие государственную
аккредитацию с правом выдачи документов
государственного образца о
соответствующем уровне, являющиеся
субъектами разрешительной системы.
К
специально уполномоченным органам могут
относиться: федеральные органы
исполнительной власти, органы
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, некоммерческие
организации, которым законодательством
предоставлено право выполнять некоторые
юридические действия от имени государства
(например, регистрацию договоров
купли-продажи электроэнергии, совершать
нотариальные действия, осуществлять
обучение с последующей выдачей дипломов
государственного образца об образовании и
т.п.).
В разрешительную систему могут
входить органы исполнительной власти,
непосредственно выдающие различного рода
разрешения на определенный вид
деятельности, и государственные органы,
являющиеся "промежуточным звеном" в
разрешительной системе.
"Промежуточными" органами являются в
основном государственные органы,
проводящие предварительную экспертизу
(например, представленных на конкурс
документов) либо дающие заключение о
целесообразности предоставления
претенденту разрешения на право
осуществлять определенный вид
деятельности или действия. В таком случае
тот или иной орган власти не является
лицензирующим органом, но опосредованно
участвует в процессе контроля документов
на подачу заявки на получение лицензии
(разрешения), иного вида разрешительной
документации и порой от его одобрения либо
отказа зависит, сможет ли заинтересованное
лицо получить требуемое разрешение.
Например, для решения вопроса о добыче
драгоценных камней необходимо получить
одобрение Межведомственной комиссии по
защите государственной тайны о
рассекречивании необходимой для добычи
информации. Для получения лицензии
производства лекарственных средств
соискатель лицензии должен был по ранее
действовавшему законодательству
представить в лицензирующий орган копию
документа, подтверждающего согласие
органов местного самоуправления на
размещение производства лекарственных
средств на соответствующей территории
<*>.
--------------------------------
<*>
Согласно Положению о лицензировании
производства лекарственных средств,
утвержденному Постановлением
Правительства РФ от 4 июля 2002 г. N 500 // СЗ РФ.
2002. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3983.
К лицам, которые
могут обращаться за разрешением совершать
определенные действия или осуществлять
определенные виды деятельности, относятся
граждане, предприниматели без образования
юридического лица, хозяйствующие субъекты
независимо от их организационно-правовых
форм (общества, концерны, холдинги,
предприятия, организации, объединения и
т.д.). Ограничения по кругу лиц, могущих быть
по российскому законодательству
заявителями на осуществление отдельных
видов деятельности, установлены, например,
в отношении иностранных граждан (добычи
драгоценных металлов и драгоценных камней,
страхового и банковского дела и др.).
Субъекты разрешительной системы в своей
деятельности должны руководствоваться
установленными в законном порядке
материальными и процессуальными
нормами.
Материальные нормы содержатся
в законодательстве о статусе, компетенции,
правах и обязанностях субъектов
разрешительной системы. Например,
положение о министерстве или ведомстве,
разрешающее им применять
административно-правовые режимы при
регулировании определенных видов
деятельности; нормы, предоставляющие право
хозяйствующему субъекту получить
специальное разрешение на определенный вид
деятельности, и т.п.
К процессуальным
нормам относятся положения,
устанавливающие порядок (процедуру) подачи
заявки на получение специального
разрешения на определенный вид
деятельности, а также порядок ее
рассмотрения соответствующим
уполномоченным государственным органом
власти, различного рода процедуры,
связанные с выдачей либо отказом в выдаче
такого разрешения либо применением санкций
за неисполнение условий, указанных в
разрешительных документах.
Специально
установленные государством правила (нормы)
поведения для субъектов разрешительной
системы являются разрешительными
процедурами и должны иметь правовую форму,
быть закреплены в законах или подзаконных
нормативных правовых актах. Анализ
российского законодательства показывает,
что эти правила (нормы) поведения не всегда
имеют четкую правовую регламентацию и
могут не содержать термины "лицензия",
"разрешение", "регистрация" и т.п. Например,
при получении разрешения на строительство
заявитель должен помимо всего прочего
иметь согласованный и утвержденный проект
будущего строения, без которого нельзя
начинать строительство. За несоблюдение
установленных требований законодательства
в области строительства для заявителя
могут наступить негативные последствия, а
для привлечения к ответственности за
нарушения в области строительства
существуют специально созданные органы
(например, Архстройнадзор). Таким образом,
требование до начала строительства иметь
согласованный и утвержденный проект
строительства является
административно-правовым режимом, хотя
прямого указания на этот вид режима в
законодательстве нет.
Происходит это по
причине отсутствия законодательно
закрепленных видов
административно-правовых режимов,
используемых в качестве регуляторов
экономических отношений. В настоящее время
нет перечня административно-правовых
режимов, нет и единого (сводного)
нормативного акта о видах
административно-правовых режимов,
применяемых для регулирования
предпринимательской деятельности. Поэтому
ответить на вопрос, что именно является
административно-правовым режимом и каким
образом заявитель может реализовать свои
права на совершение определенных действий
или осуществление определенных видов
деятельности, в ряде случаев бывает
затруднительно.
При определении видов
административно-правовых режимов пока
проще пользоваться не законодательными
положениями, а научно обоснованными
признаками, свойственными
административно-правовым режимам и
разрешительным процедурам.
Характерными признаками
административно-правовых режимов, по
мнению некоторых авторов, являются:
установление определенного поведения
физических и юридических лиц,
предусмотренное специальными нормами
права;
введение некоторых
дополнительных правил или изъятий из
общеобязательных правовых норм;
наличие уполномоченных государственных
органов, специально создаваемых или
наделенных специальными полномочиями
формировать и поддерживать
соответствующий режим;
установление
строгого контроля и ответственности за
надлежащее соблюдение правопорядка в сфере
действия особого режима и установление
некоторых ограничительных мер.
Существуют различные классификации
административных режимов. Например, Ю.А.
Тихомиров выделяет:
административные
режимы для определенных государственных
состояний (чрезвычайного, военного
положения, охраны государственных границ,
таможенных границ, регулирования
внешнеторговой деятельности и т.д.);
функциональные административно-правовые
режимы, целью которых является обеспечение
