Некоторые вопросы применения земельного законодательства, регулирующего предоставление земельных участков в городе
РЕГУЛИРУЮЩЕГО ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ В ГОРОДЕ
К. СКЛОВСКИЙ
К.
Скловский, адвокат, доктор юридических
наук.
Практика применения Земельного
кодекса РФ, как и можно было предположить,
обнаружила ряд острых проблем в той сфере
имущественных отношений, которая подпадает
под действие как земельного, так и
гражданского законодательства.
Провозглашение любого из законодательных
актов приоритетным по отношению к другому
едва ли можно считать удачным способом
решения этих проблем, поскольку
действительное соотношение законов
зависит не столько от произвола
законодателя, сколько от существа
регулируемых отношений.
Вообще говоря,
поскольку гражданское право не может,
насколько известно, рассматриваться как
часть права земельного, каждый раз, когда
речь идет о возникновении права
собственности или иного частного права на
земельный участок, приходится убеждаться,
что правомерен лишь вопрос о способах
установления специфики земельных
отношений в рамках имеющихся
гражданско-правовых инструментов.
Очевидно, что земельные участки являются
имуществом и подчиняются тем или иным
закономерностям, обслуживающим оборот.
Отвлекаясь от этих общих посылок, в которых
нет ничего нового, я бы хотел остановиться
на некоторых конкретных вопросах,
поставленных судебной практикой.
В
первом деле речь идет о пределах действия
ст. 36 ЗК РФ. Предусмотренный этой нормой
механизм приватизации земельных участков
обусловлен тем обстоятельством, что
соответствующие земельные участки
фактически уже заняты владельцами
строений, зданий, помещений в этих зданиях.
Некоторые из этих владельцев, но далеко не
все, имеют какие-либо права на землю;
большинство не имеет никаких. Мы получаем,
следовательно, ситуацию фактического
владения без каких-либо прав, что само по
себе - ненормальность, требующая устранения
и перехода к такому режиму, когда
собственники строений (зданий, сооружений,
помещений) имеют то или иное право на
земельный участок. Понятно, что право
государственной (муниципальной)
собственности на земельные участки,
фактически занятые иными лицами, исключает
возможность юридически обоснованного
освоения данных земельных участков,
запутывает вопросы их налогообложения
<*> и хозяйственного использования, ведет
земельные отношения в тупик. Противоречит
это положение и принципам Земельного
кодекса РФ, среди которых провозглашен
принцип принадлежности участка и строения
одному лицу.
--------------------------------
<*>
До сих пор, по существу, не обсуждается та
незаконная ситуация, когда налогообложение
пользования землей не увязано с правом на
землю. Очевидно, что в ближайшее время уже
только это обстоятельство заставит
поторопиться с легализацией фактического
землепользования.
Именно совокупность
этих вполне очевидных факторов и выражена в
норме ст. 36 ЗК РФ. Между тем в ее применении
наметились тенденции, идущие вразрез с ее
назначением, что и видно из следующего
земельного спора.
Акционерному
обществу "Ростовкнига", созданному в
процессе приватизации, принадлежала на
праве собственности часть здания (нежилые
помещения в здании). Другие помещения в том
же здании принадлежали собственникам
квартир - жилых помещений, среди которых
были как физические лица, так и
муниципалитет. Кондоминиум не создавался,
что вообще характерно для нынешней
экономической ситуации и превращает дело в
чрезвычайно типичное, а проблемы, поднятые
в нем, делает остроактуальными.
АО
"Ростовкнига" обратилось с заявлением о
приобретении в собственность 1/4 доли в
праве на земельный участок, расположенный
под зданием и примыкающий к нему, то есть
участок, обслуживающий здание,
использование которого для иных целей
исключено по основаниям, вытекающим из
градостроительных и иных норм,
регулирующих городское землепользование
<*>.
--------------------------------
<*> Этот
спор уже обсуждался в консультации А.
Маковской // Хозяйство и право. 2003. N 10. С.
120.
Суд первой инстанции иск удовлетворил,
сославшись на ст. 35, 36 ЗК РФ. Суд
кассационной инстанции согласился с
принятым решением.
Президиум Высшего
Арбитражного Суда РФ принятые решения
отменил и в иске отказал, указав, что норма
ст. 36 ЗК РФ допускает исключительно
совместное обращение в исполнительный
орган государственной власти или орган
местного самоуправления всех
собственников строений. Другой порядок
приобретения права собственности на
земельные участки, находящиеся в
государственной или муниципальной
собственности, законом не предусмотрен
<*>.
--------------------------------
<*>
Постановление Президиума ВАС РФ от 20 июля
2004 года N 3934/04.
Суть позиции Президиума ВАС
РФ сводится, стало быть, к ограничительному
толкованию нормы ст. 36 ЗК РФ, которая не
предусматривает возможности приобретения
права собственности на земельный участок
одним из собственников здания, комплекса
зданий или помещений независимо от других.
Президиум прямо расценил данную норму как
ограничительную и сослался в обоснование
этого на п. 3 ст. 129 ГК РФ, указав, что речь
идет об ограничении оборотоспособности
земельных участков.
Президиум ВАС РФ не
нашел оснований для толкования ст. 36 ЗК РФ в
ее связи с иными нормами (в частности, ст. 1
ЗК РФ, ст. 55 Конституции РФ и др.) и применил
ее как вполне изолированный закон.
Понятно, что множественность собственников
на строение предполагает и множественность
собственников на земельный участок,
находящийся под строением, что прямо
указано в ст. 35 ЗК РФ применительно к
сделкам, совершаемым лицом, которому
принадлежит право на долю в общей
собственности на строение. Именно в этом и
состоит смысл ссылки арбитражного суда,
рассматривавшего иск АО "Ростов-книга", на
ст. 35 ЗК РФ. Непосредственно норма ст. 35 этот
спор, конечно, не регулирует, но имеет
характер нормативной конкретизации общего
принципа единой судьбы права на строение и
на земельный участок (ст. 1 ЗК РФ). Любые иные
решения, в том числе и решение о закреплении
земельного участка за одним из
совладельцев здания, даже и с правом
"вступления" в договор иных лиц, нарушают
принцип единой судьбы, заложенный в ст. 1, 35
ЗК РФ. Непонятна юридическая природа права
"вступления", которое не укладывается в
существующую систему субъективных прав.
Очевидно, что оно не является ни вещным, ни
обязательственным, ни преимущественным
правом. Да и с экономической точки зрения
неясно, как будут распределяться
возникающие в этом случае расходы, в том
числе налоговые, на содержание земельного
участка, каким образом он будет управляться
и т.д.
Поэтому компромиссное решение о
возможности заключения арендного договора
с правом вступления в него иных лиц (п. 3 ст. 36
ЗК РФ), в котором по крайней мере
предусмотрена формальная возможность
урегулировать указанные вопросы <*>, не
распространяется на предоставление всего
земельного участка в собственность первому
обратившемуся лицу из числа владельцев
недвижимости.
--------------------------------
<*> Согласие арендатора на вступление в
договор иных лиц может быть дано под
условием включения в договор положений о
возмещении вступающими в договор лицами
ранее понесенных расходов и
т.д.
Единственным применимым средством
реализации права на получение земельного
участка в собственность при
множественности владельцев остается
возникновение права на долю в общей
собственности на земельный участок
соответственно той доле, которую имеет
истец в строениях, расположенных на
земельном участке.
Против такого
решения выдвигаются следующие
аргументы:
- возникает общая
собственность с муниципалитетом, что
неприемлемо;
- общая собственность на
неделимый объект не может возникнуть из
сделки (ст. 244 ГК РФ);
- такой иск
невозможен, так как не предусмотрен ст. 36 ЗК
РФ.
Как можно видеть, Президиум ВАС РФ
опирался только на последний аргумент, тем
не менее обсудим все возможные
возражения.
1. Возникновение общей
собственности между частным
землевладельцем и муниципалитетом (или
иным публичным органом) не вступает в
противоречие с законом.
Равенство всех
форм собственности означает, что не может
быть запрета на возникновение общей
собственности, участниками которой
выступают публичные органы и частные лица.
Ставится под сомнение лишь возникновение
общей собственности на объекты,
находящиеся в оперативном управлении
(хозяйственном ведении), но, во-первых, эта
позиция не нашла, насколько мне известно,
поддержки, а во-вторых, она и не описывает
нашу ситуацию, поскольку речь идет о тех
земельных участках, которые фактически
заняты собственниками построек и не могут
использоваться для хозяйственной
эксплуатации иными лицами, а потому и не
могут быть переданы в оперативное
управление либо хозяйственное ведение, не
говоря уже о том, что таких титулов для прав
на землю и не существует.
Фактическое
осуществление общей собственности на землю
означает, что частное лицо, с одной стороны,
и муниципалитет - с другой, осуществляют
право общей собственности в соответствии с
законом, то есть определяют порядок
пользования участком, распоряжаются им
путем достижения общего согласия. Спорные
вопросы могут быть решены судом. Иными
словами, между сторонами установлены
правовые отношения, урегулированные
законом и позволяющие разумно управлять
земельным участком.
В рамках
определенного порядка пользования
муниципалитет может устанавливать
арендные отношения с иными собственниками
строений. Дело в том, что если предметом
аренды не может быть доля в праве общей
собственности, то отдельные вещи, в том
числе вещи, находящиеся в общей
собственности, могут быть предметом аренды.
Ведь порядок пользования означает, что
каждый из совладельцев получил
определенные возможности в отношении
общего имущества: например, предусмотрено,
какие части участка могут использоваться
для прокладки коммуникаций, а какие - для
размещения зоны отдыха, кто и как
осуществляет проезд и проход по участку.
Тот объем прав пользования, который
закреплен за каждым из совладельцев,
оказывается теперь уже в его собственной
власти, и он получает возможность
распорядиться им путем передачи в аренду
(безвозмездное пользование) иным лицам.
Не исключается, конечно, и совместная
передача участка в аренду с
множественностью лиц на стороне
арендодателя.
Кроме того, общая
собственность частного землевладельца и
муниципалитета позволяет иным
собственникам помещений (строений)
приобретать свои доли в праве общей
собственности постепенно, в разные сроки,
что, нужно признать, является идеальным
переходным механизмом <*>, а ведь именно
такой механизм и должен быть найден для
нынешнего состояния земельных
отношений.
--------------------------------
<*> В
проекте рассматриваемого в настоящее время
Государственной Думой РФ Жилищного кодекса
предлагается более радикальный вариант -
возникновение общей собственности на
земельный участок по заявлению любого
собственника помещения многоквартирного
дома (ст. 44 проекта). Очевидно, что проект ЖК
в этой части вполне отвечает тому подходу,
который я пытаюсь здесь обосновать, но
можно также отметить, что он и более
радикален. Эта радикальность, видимо,
объясняется пониманием того, что жильцы
многоквартирного дома едва ли будут
выдвигать возражения, что предпочли бы
аренду общей собственности; скорее всего
никаких возражений не будет.
Таким
образом, возникновение общей собственности
на земельный участок между частным лицом и
муниципалитетом сохраняет все юридические
возможности использования участка, не
загоняя стороны в неразрешимый тупик
обязательной альтернативы - либо все
вместе, либо никак.
2. Известен аргумент,
и мне уже приходилось обсуждать его
применительно к собственности на здания,
что в силу ст. 244 ГК РФ невозможно установить
общую собственность путем договора между
собственником неделимой вещи и иным лицом.
Последовательное и строгое проведение
нормы ст. 244 приводит к отрицанию права на
отдельное помещение в здании <*>.
--------------------------------
<*> См.: Скловский К.
Некоторые проблемы права на нежилое
помещение // Вестник ВАС РФ. 2003. N 8. С.
84.
Известны и возражения: фактически
таким способом общая собственность
возникает, и эту массовую практику
невозможно игнорировать. Компромисс может
быть достигнут путем введения в ст. 244 ГК РФ
известной европейскому праву фикции
принадлежности собственнику неделимой
вещи 100 процентов долей в праве
собственности на свою вещь.
Применительно к ст. 36 ЗК РФ можно отметить,
что уже только одно упоминание этой нормой
помещения как самостоятельного объекта
права собственности само собой означает,
что норма ст. 244 ГК РФ, поскольку она
применяется в совокупности со ст. 36 ЗК РФ, не
может влечь тех строгих выводов, которые из
нее следуют. Ведь иначе придется признать,
что в отношении неделимого объекта - здания
- общая собственность в силу договора с
собственником может возникнуть, а в
отношении земельного участка - не может.
Кроме того, эмпирическое давление на ст. 244
ГК РФ столь велико, что реально ее строгое
проведение, по всей видимости, невозможно;
во всяком случае, ожидать, что начнется оно
именно с оборота земли, не приходится, тем
более что в силу упомянутого правила ст. 35
ЗК РФ оборот земли и оборот строений должны
подчиняться одинаковым механизмам.
3.
Наиболее ожидаем довод о том, что заявление
о приобретении доли в праве общей
собственности на земельный участок
исключается ст. 36 ЗК РФ, поскольку такой
способ в ней буквально не указан. Именно
такова аргументация Президиума ВАС РФ,
причем она сопровождается прямым указанием
на п. 3 ст. 129 ГК РФ, то есть содержит отсылку к
нормам об ограничении оборотоспособности
земли.
Прежде всего, необходимо
разобраться, является ли в данном случае
умолчание способом исключения юридических
возможностей участника оборота, то есть
способом ограничения права на приобретение
земельного участка (оборотоспособности
земельного участка). Обращает на себя
внимание то, что в ст. 27 ЗК РФ содержатся два
механизма ограничения оборотоспособности
земельного участка. Первый по своей сути
аналогичен тому, который предусмотрен ст. 129
ГК РФ, и сводится к установлению различных
режимов земельных участков (п. 2 ст. 27 ЗК РФ).
Этот механизм не вызывает возражений. А на
второй, видимо, отличный от него, указывает
весьма туманная формулировка п. 3 ст. 27 ЗК РФ:
содержание ограничений оборота земельных
участков устанавливается Земельным
кодексом РФ и федеральными законами.
Если это правило отлично от правила п. 2 ст. 27
ЗК РФ, а в противном случае в нем не было бы
нужды, стало быть, и земельный участок, не
ограниченный в обороте, тем не менее
утрачивает оборотоспособность в силу
"содержания ограничений".
Хотя
технические погрешности нормы п. 3 ст. 27 ЗК
РФ очевидны и сами по себе настолько
серьезны, что, пожалуй, могут быть расценены
как повод просто лишить это положение права
на жизнь, некоторые частные сопоставления
