Некоторые особенности договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти рф и органами государственной власти субъекта рф (государственная власть и местное самоуправление, n 4, 2004)
ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РФ
И ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РФ
(В
СВЯЗИ С ВНЕСЕНИЕМ ОТ 4 ИЮЛЯ 2003 Г. ИЗМЕНЕНИЙ И
ДОПОЛНЕНИЙ
В ФЗ "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ")
Ю.В.
МАНАХОВА
Манахова Ю.В., заместитель
начальника отдела Управления
конституционного законодательства
Министерства юстиции Российской
Федерации.
Несмотря на то что в настоящее
время практика заключения договоров о
разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти РФ и органами государственной
власти субъекта РФ отсутствует (за
исключением договора о разграничении
предметов ведения и полномочий между
государственными органами РФ и
государственными органами Чеченской
Республики), вопрос о заключении подобного
рода договоров остается по-прежнему острой
проблемой российского федерализма.
Исследование вопроса договорного
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти РФ и органами государственной
власти субъекта РФ неоднократно
осуществлялось в научной литературе. При
этом подход к этому вопросу совсем
неоднозначен, можно отметить даже
противоречивость восприятия договоров в
юридической литературе.
Так, с одной
стороны, как отмечают некоторые авторы,
договоры представляют собой необходимую
особенность становления российского
федерализма, так как позволяют учесть
специфические интересы отдельно взятого
региона, конкретизируют полномочия
субъекта по совместному ведению, разрешают
пробелы существующего федерального
законодательства <*>.
--------------------------------
<*> Аринин А.Н.
Проблемы развития российской
государственности в конце ХХ века //
Федерализм власти и власть федерализма. М.,
1997. С. 79; Шахрай С.М. Роль договорных
процессов в укреплении и развитии
российского федерализма // Там же. С. 162 -
164.
С другой стороны, пишут другие,
договоры разрушают российскую
государственность, превращая ее в
конфедерацию. Одной из главных причин
противоречий, возникающих между
федеральным законодательством и
законодательством субъектов, являются
заключаемые двусторонние договоры между
органами государственной власти РФ и
органами субъектов РФ. Данные договоры
отражают общую тенденцию децентрализации
правового регулирования. Они устанавливают
разный объем полномочий для субъектов РФ.
Положения договоров предопределяют
содержание законодательства субъектов РФ.
Поэтому при выяснении соответствия
законодательства субъектов РФ
федеральному законодательству на практике
возникает проблема приоритета положений
договоров или норм федерального
законодательства. Вот почему ряд авторов -
Б.С. Эбзеев, Л.М. Карапетян, В.Н. Синюков, Ф.А.
Григорьев, В.Б. Пастухов, Д.Л. Златопольский
выступают против практики заключения
договоров <*>.
--------------------------------
<*> Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский
федерализм: равноправие и асимметрия
конституционного статуса субъектов //
Государство и право. 1995. N 3. С. 8; Синюков В.Н.,
Григорьев Ф.А. Правовая система. Вопросы
правореализации. Саратов, 1995. С. 72; Пастухов
В.Б. Новый федерализм для России:
конституционализация свободы // Полис. 1994. С.
102; Златопольский Д.Л. Процесс развития
федеративных отношений в России // Вестн.
МГУ. Сер. 11. Право. 1998. N 6. С. 14.
В науке
конституционного права подчеркивается, что
принципиальным показателем федеративного
устройства является разграничение на
уровне федеральной конституции предметов
ведения между Федерацией и ее субъектами
<*>. Как общее требование, данный принцип
соблюдается во многих государствах с
федеративным устройством, однако его
реализация имеет особенности в каждой
стране. Эти особенности, на взгляд автора,
обусловлены разными подходами к решению
вопроса о допустимости наряду с
конституцией иных правовых форм
разграничения. Российская Конституция
предусматривает, что разграничение
полномочий может осуществляться также и
договором. В связи с этим представляется,
что наличие подобного рода договоров в
российской правовой системе
конституционно оправданно. Если же
подходить к проблеме договоров со стороны
практической целесообразности, то, на
взгляд автора, договор в определенных
случаях необходим для более детального
разграничения полномочий по предметам
совместного ведения. Его использование
возможно только тогда, когда имеется пробел
в федеральном законодательстве. Наличие же
в договорах ряда противоречий с
федеральным законодательством отнюдь не
должно означать необходимости исключения
данной формы разграничения полномочий,
поскольку приоритетными формами в
разграничении остаются Конституция и
федеральное законодательство.
--------------------------------
<*> См., напр.:
Буржуазные конституции в период общего
кризиса капитализма. М.: Наука, 1966. С.
179.
Определенный интерес к вопросу
договорного разграничения предметов
ведения и полномочий привнес принятый ФЗ от
04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон "Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" <*> (далее -
Федеральный закон), установив новые подходы
к порядку заключения договоров и их
юридической силе.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.
Как уже
говорилось выше, возможность заключения
такого рода договоров предусмотрена
Конституцией РФ. В соответствии с частью 3
статьи 11 Конституции РФ разграничение
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти РФ и
органами государственной власти субъектов
РФ осуществляется настоящей Конституцией,
Федеративным и иными договорами о
разграничении предметов ведения и
полномочий. Данное установление
предполагает, что Конституция РФ имеет
приоритетное значение в вопросах
разграничения предметов ведения.
На мой
взгляд, это, в свою очередь, означает, что
положения договоров о разграничении
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти РФ и
органами государственной власти субъектов
РФ не должны противоречить Конституции РФ,
федеральным конституционным законам и
федеральным законам, принятым по предметам
ведения РФ и предметам совместного
ведения.
Надо сказать, что старое
законодательство (Федеральный закон от
24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации") <*> также
устанавливало верховенство Конституции РФ
и федерального законодательства по
отношению к договорам о разграничении
полномочий. Однако в настоящее время
Федеральным законом предусмотрена
возможность установления договором иных
норм, чем предусмотрено федеральным
законом. Так, в статье 26.7 указанного
Федерального закона установлено, что
заключение договоров о разграничении
полномочий допускается только в случае,
если это обусловлено экономическими,
географическими и иными особенностями
субъекта РФ, и в той мере, в которой
указанными особенностями определено иное,
чем это установлено федеральными законами;
в договоре о разграничении полномочий
устанавливается перечень полномочий
федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти
субъектов, разграничение которых
производится иначе, чем это установлено
федеральными законами и законами субъекта
РФ. Надеемся, что в данном случае, хотя и это
не уточняется авторами закона, идет речь
только о федеральном законе, принятом по
предмету совместного ведения.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст.
3176.
На взгляд автора, даже норма,
устанавливающая приоритет договора перед
федеральным законом, принятым по предметам
совместного ведения, не соответствует
положениям Конституции РФ. Вернемся к части
3 статьи 11 Конституции РФ, в которой
устанавливается иерархия актов в
регулировании федеративных отношений.
Очевидно, что недопустимо пренебрегать тем
обстоятельством, что часть 3 статьи 11
Конституции, называя способы разграничения
предметов ведения и полномочий, начинает
перечисление их с самой Конституции. Это
обязывает, на наш взгляд, считаться с
разграничением, установленным
Конституцией в статьях 71 - 73, и тем, что по
предметам совместного ведения прежде всего
принимаются федеральные законы (статья 76
Конституции РФ).
Таким образом,
приоритетной формой при разграничении
полномочий является федеральный закон,
принятый по предметам совместного ведения.
Исходя из конституционных положений,
обеспечение разграничения предметов
ведения и полномочий должно осуществляться
в следующей иерархичной
последовательности: Конституция,
федеральное законодательство, договоры. В
юридической литературе рядом авторов
отмечалось, что договоры должны занимать
подчиненное по отношению к Конституции и
федеральному закону положение <*>.
Позиция Конституционного Суда РФ в этом
вопросе также однозначна. Она выводится из
Постановления Конституционного Суда РФ от 9
января 1998 г. по делу о проверке
конституционности Лесного кодекса РФ, в
котором Конституционный Суд РФ четко
определил роль федерального закона как
одну из основных правовых форм
разграничения компетенции между органами
государственной власти РФ и ее субъектов
<**>.
--------------------------------
<*>
Авакьян С.А. Теория конституции. М., 1994. С. 201 -
202; Крылов Б.С. Проблемы разграничения
предметов ведения Российской Федерации и
ее субъектов. Федеративное устройство:
реализация Конституции Российской
Федерации. М., 1995. С. 52; Кутафин О.Е. Источники
конституционного права Российской
Федерации. М., 2002. С. 175.
<**> СЗ РФ. 1995. N 47.
Ст. 4471.
Учитывая изложенное, можно
утверждать, что договор не может
устанавливать иные нормы, чем
предусмотрено федеральным
законодательством. Кроме того,
использование договора целесообразно
только в тех случаях, когда существует
пробел в федеральном законодательстве.
На изложенные замечания авторы закона
могли бы возразить тем, что наличие этой
нормы не приведет к противоречию
Конституции, поскольку заключенный договор
имеет силу закона, санкционируется
законодательным органом посредством
принятия федерального закона об
утверждении договора о разграничении
полномочий.
На первый взгляд кажется,
что данная норма оправданна. Вместе с тем
наличие у договора юридической силы закона
(не временной) делает нецелесообразным
существование, на наш взгляд, самого
договора, поскольку договор, имеющий силу
закона, по сути, становится законом.
Отсутствие же такой формы ставит также под
сомнение конституционность положения
рассматриваемого Федерального закона.
Подводя итог, можно констатировать, что
нормы о приоритетности договора перед
федеральным законом, а также о придании
договору силы закона требуют пересмотра на
предмет их соответствия Конституции.
В
свою очередь, безусловная заслуга
действующего Федерального закона
заключается в реальном привлечении
законодательных органов к принятию
договоров посредством их
санкционирования.
Исходя из анализа
норм Федерального закона, можно утверждать,
что важной стадией заключения
внутрифедеральных договоров является
обеспечение согласования с
законодательными органами
(законодательным органом субъекта РФ и
Государственной Думой РФ). При этом
Государственная Дума РФ рассматривает
договор как проект федерального закона об
утверждении договора о разграничении
полномочий, что соответственно означает,
что договор проходит все стадии
законотворческого процесса.
Следует
также предположить, что указанный
федеральный закон должен быть в
обязательном порядке рассмотрен Советом
Федерации РФ. Конституция РФ не
устанавливает, что обязательному
рассмотрению в Совете Федерации России
подлежат подобные законы. Федеральный
закон также не уточнил, что указанный
федеральный закон должен быть направлен в
Совет Федерации РФ. Однако, по мнению
автора, в решении этого вопроса следует
исходить из того, что Совет Федерации РФ
является представительством субъектов РФ,
а также из полномочия Совета Федерации в
обязательном порядке рассматривать законы
о ратификации и денонсации международных
договоров России. В связи с этим
направление федерального закона в Совет
Федерации РФ является обязательным, и
соответственно следует говорить не о
рассмотрении договора Государственной
Думой РФ, а о рассмотрении его всем
Федеральным Собранием РФ.
Установление
обязательности прохождения договора в
Государственной Думе РФ является
своеобразным рычагом, влияющим на
правотворческую деятельность Президента
РФ. Неподдержание Федеральным Собранием РФ
проекта федерального закона об утверждении
договора о разграничении полномочий влечет
его несостоятельность, поскольку договор
вступает в силу со дня вступления в силу
федерального закона об утверждении
договора о разграничении полномочий.
Другими словами, договор порождает
обязательства только после его
рассмотрения Федеральным Собранием РФ, а не
после подписания Президентом РФ (Президент
РФ подписывает договор до внесения его в
Государственную Думу РФ). В отличие от
Федерального Собрания РФ законодательное
собрание субъекта РФ своим решением об
одобрении или отклонении договора не может
влиять на ход заключения договора. Это
решение, исходя из действующих норм, носит
лишь рекомендательный характер.
Хотелось бы сказать, что порядок
согласования проектов договоров
отличается от ранее действующего порядка.
До принятия Федерального закона проект
договора подлежал только согласованию с
законодательным органом субъекта РФ и
Советом Федерации РФ. Результаты
рассмотрения проекта договора в Совете
Федерации РФ только учитывались при
решении вопроса о подписании договора и в
общем не могли повлиять на ход заключения
договоров.
Таким образом, из данного
сравнения мы видим, что Федеральным законом
предусмотрен более сложный порядок
заключения договоров. Также налицо
реальное участие законодательных органов
государственной власти в процессе
согласования договоров.
Однако, на
взгляд автора, требует дополнительной
законодательной регламентации вопрос об
участии Совета Федерации РФ в процессе
рассмотрения договоров о разграничении
полномочий. Кроме того, остается открытым
вопрос о взаимодействии Федерального
Собрания РФ и Президента РФ как органа,
внесшего проект федерального закона об
утверждении договора, в случаях, когда
Федеральное Собрание РФ не согласно с
некоторыми нормами утверждаемого договора.
Исходя из редакции Федерального закона,
следует только то, что Федеральное Собрание
РФ санкционирует либо не санкционирует
договор. Однако неясно, может ли
Федеральное Собрание РФ принять
федеральный закон об утверждении договора
с оговорками, как в случаях с федеральными
законами о ратификации международных
