Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике
В СОВРЕМЕННОЙ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ
ПРАКТИКЕ
С.В. БОШНО
Бошно Светлана
Владимировна - кандидат юридических наук
(Москва).
Нормативные правовые акты
являются наиболее изученной в
отечественном правоведении формой права.
Исследовались их природа, признаки и
свойства <1>. Важнейшее условие
эффективного существования нормативных
правовых актов - их иерархичность,
системность. Эти свойства изучались и в
советском <2>, и в современном российском
правоведении <3>. Разработана теория
указного права, выявлена закономерность,
согласно которой указы стремятся
регулировать отношения и решать вопросы, не
отнесенные к их компетенции, подменять не
только постановления, но и законы <4>.
Отдельные виды законов пока не становились
предметом исследования. Например, законы
Российской Федерации - практически не
разработанное явление. Кодексы, хотя и
являются важнейшим элементом
законодательства, чаще рассматриваются в
связи с систематизацией, точнее, как ее
результат. Недостаточно изучена система
подзаконных актов: имеются лишь отдельные
работы <5>.
--------------------------------
<1>
См.: Самощенко И.С. Некоторые вопросы учения
о нормативных актах социалистического
государства // Правоведение. 1969. N 3. С. 21 - 32;
Шебанов А.Ф. Вопросы теории нормативных
актов в советском праве: Дисс. ... докт. юрид.
наук. М., 1964. Т. 1. 545 с.; Т. 2. 556 с.; Васильев Р.Ф. О
понятии правового акта // Вестник МГУ, Серия
"Право". 1998. N 5.
<2> См.: Яхлаков А.К. К
вопросу о разработке унификационной
системы классификации законодательных
актов // Техника управления. 1929. N 13 - 14;
Поленина С.В. Теоретические проблемы
системы советского законодательства. М.:
Наука, 1979; Сильченко Н.В. Научные основы
типологии нормативно-правовых актов: Дисс.
... докт. юрид. наук. М., 1981; Федосеев А.А.
Нормативные акты советского государства и
формы их выражения: Дисс. ... канд. юрид. наук.
М., 1964.
<3> См.: Проблемы классификации
правовых актов в РФ // Российская юстиция.
1998. N 3; Сенчищев В.И. Виды нормативных актов //
Журнал российского права. 1998. N 8. С. 116 - 118;
Толстик В.А. Иерархия источников
российского права. Н. Новгород, 2002.
<4>
См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента
Российской Федерации. М., 2000.
<5> См.:
Жевакин С. Ведомственные правовые акты //
Хозяйство и право. 1996. N 6.
Определения
нормативного правового акта за прошедшее
столетие не претерпели принципиальных
изменений. Типичным является следующее:
нормативный правовой акт - это письменный
документ, принятый управомоченным
субъектом права (государственным органом,
органом местного самоуправления,
институтами прямой демократии), имеющий
официальный характер и обязательную силу,
выражающий властные веления и направленный
на регулирование общественных отношений.
Подчеркиваются его исключительная,
практически неоспоримая легитимность и
защита со стороны государства.
Этот
официальный документ "устанавливает,
изменяет или отменяет нормы права... Ему
присущи письменная, строго
документированная форма и особый порядок
принятия. Все нормативные акты находятся
между собой в строгой иерархической
подчиненности" <*>.
--------------------------------
<*> Российская
юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 1801 -
1802.
Традиционно в качестве признака
нормативного правового акта отмечается его
связь с правотворчеством <*>. Он
направлен на установление, изменение или
отмену юридических норм, благодаря чему
выступает "средством развития, изменения
правовой системы" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Теория права
и государства: Курс лекций / Под ред. М.Н.
Марченко. М., 1998. С. 342.
<**> Алексеев С.С.
Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Т. 2.
Свердловск, 1973. С. 25.
Имеются не только
научные, но и официальные определения
нормативного правового акта. Пленум
Верховного Суда РФ сформулировал следующее
определение: "Под нормативным правовым
актом понимается изданный в установленном
порядке акт уполномоченного на то органа
государственной власти, органа местного
самоуправления или должностного лица,
устанавливающий правовые нормы (правила
поведения), обязательные для
неопределенного круга лиц, рассчитанные на
неоднократное применение, действующие
независимо от того, возникли или
прекратились конкретные правоотношения,
предусмотренные актом" <*>.
--------------------------------
<*> Постановление
Пленума ВС РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О
некоторых вопросах, возникающих при
рассмотрении дел по заявлениям прокуроров
о признании правовых актов противоречащими
закону" // .
Данное определение сохраняет,
однако, определенный ряд недостатков, на
которые и раньше указывали исследователи.
Например, не учтен такой важный источник
правовых норм, как народ, который может их
создавать в результате референдума или
местного схода. Еще один принципиальный
недостаток Постановления состоит в том, что
понятие "правовые нормы" дается через
"правило поведения", тогда как в науке эта
точка зрения давно подвергнута
обоснованной критике. Только часть
правовых норм представляет собой правила
поведения, то есть описание необходимого
или допустимого, запрещенного деяния.
Наряду с этими нормами существуют
нормы-начала, принципы, дефиниции, цели,
задачи, которые непосредственно не
регулируют поведение. Однако именно они
представляют собой основу системы права.
Отметим, что связывание нормативного акта и
правила поведения выступает устойчивой
тенденцией.
Наличие этих недостатков не
лишает данное определение явных
достоинств. Суд изложил принципиальное
мнение о различии дефиниций "правовой акт" и
"юридический факт". Первый не связан с
функционированием правоотношений, так как
он выполняет учредительную роль по
отношению к фактам и правоотношениям.
Правоприменительный (индивидуальный) акт,
напротив, связан с конкретными отношениями,
является их следствием. Общая
последовательность видится следующим
образом: нормативный правовой акт ->
конкретные правоотношения ->
индивидуальный правоприменительный акт.
Именно эту закономерность нарушают акты по
форме нормативные, по содержанию -
индивидуальные.
Законодательная власть
также проявила усердие в формулировании
определений нормативного правового акта. 11
ноября 1996 г. Государственной Думой были
приняты сразу два документа с разными
названиями и определениями: проект ФЗ "О
нормативных правовых актах в Российской
Федерации" в первом чтении и Постановление
"Об обращении в Конституционный Суд
Российской Федерации". Постановление
содержит определения нормативного
правового акта и правовой нормы:
"Нормативный правовой акт - это письменный
официальный документ, принятый (изданный) в
определенной форме правотворческим
органом в пределах его компетенции и
направленный на установление, изменение
или отмену правовых норм. В свою очередь,
под правовой нормой принято понимать
общеобязательное государственное
предписание постоянного или временного
характера, рассчитанное на многократное
применение" <*>. Минюст России указал
органам государственной власти, что "при
подготовке нормативных правовых актов
рекомендуется использовать указанное
Постановление" <**>.
--------------------------------
<*> Приказ Минюста
России от 14 июля 1999 г. N 217 "Об утверждении
разъяснений о применении правил подготовки
нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти и их
государственной регистрации" // БНА. 1999. N
3.
<**> Приказ Минюста России от 14 июля
1999 г. N 217 "Об утверждении разъяснений о
применении правил подготовки нормативных
правовых актов федеральных органов
исполнительной власти и их государственной
регистрации"; Приказ Минюста России от 27
ноября 2001 г. N 313 "Об утверждении
рекомендаций по ведению федерального
регистра нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации" //
Бюллетень Минюста РФ. 2002. N 1.
Проект
Федерального закона "О нормативных
правовых актах в Российской Федерации"
содержит такой вариант определения:
"Нормативный правовой акт - письменный
официальный документ, принятый (изданный) в
определенной настоящим Законом форме,
направленный на установление, изменение
или отмену правовых норм как
общеобязательных государственных
предписаний постоянного или временного
характера, рассчитанных на многократное
применение" <*>. Достоинство определения
видится в намерении сделать перечень форм
закрытым и окончательно установить его в
данном Законе. Это должно поставить заслон
на пути произвольного увеличения числа
наименований законодательных актов.
--------------------------------
<*> Текущий архив
Государственной Думы Федерального
Собрания РФ.
При некоторых различиях
приведенные определения имеют общие черты.
Основополагающее свойство нормативных
актов - их письменная, официальная форма.
Источником, творцом нормативных правовых
актов признаются органы государственной
власти, реже - народ и органы местного
самоуправления. Нормативная природа
состоит в возможности их неоднократной
реализации, всеобщности и
общеобязательности.
Таким образом,
можно сформулировать определение
нормативного правового акта - это
письменный официальный документ, принятый
в определенной законом форме и процедуре,
направленный на возникновение, изменение
или отмену обязательных правовых
предписаний, рассчитанный на многократное
применение, длительное существование,
регулирование общественных отношений,
нуждающихся в
государственно-организационном
воздействии. Правовые акты издаются
органами государственной власти, местного
самоуправления, гражданами (в порядке
референдума) в пределах их компетенции и
адресованы неперсонифицированному кругу
субъектов.
Более глубокое
проникновение в природу и сущность
нормативного правового акта требует
изучения его признаков. За многие
десятилетия ученые выявили и исследовали
огромное количество признаков
нормативного правового акта. Рассмотрим
наиболее актуальные из них.
1)
Нормативный правовой акт несет волевое
содержание. Относительно того, чью волю
призван воплощать и реально воплощает
данный акт, постоянно ведутся споры.
Наиболее простым и распространенным
является увязывание нормативного
правового акта и государственной воли. По
мнению С.С. Алексеева, независимо от органа
или организации, принявших акт, "во всех
случаях он выражает волю государства.
Отсюда его властность, авторитарность"
<*>. В столь же четком позитивистском
ключе выступает и М.Н. Марченко: через
нормативные акты "преломляется
государственная воля" <**>.
Позитивистские традиции имеют давние
корни. Еще Г.Ф. Шершеневич отмечал, что норма
права исходит непосредственно от
государственной власти, составляет прямое
выражение воли органов власти <***>.
Именно этот признак представляется
исследователю принципиальным для
выделения нормативных правовых актов из
числа иных форм права. Он допускает
возникновение определенных форм вне
государства (обычного права, канонов).
Различие в том, что нормативные акты
государство создает, а иные формы оно
санкционирует.
--------------------------------
<*> Алексеев С.С. Указ. соч. С. 24.
<**>
Теория права и государства: Курс лекций /
Под ред. М.Н. Марченко. С. 343.
<***>
Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Т. 1. Вып.
2. М., 1911.
Российской юридической науке
свойственны не только позитивистские
взгляды. Социологический подход, без
которого демократическое правотворчество
не представляется возможным, имел
величайших сторонников на рубеже XIX - XX вв.
Одним из них был Л. Кассо.
Ученый
достаточно негативно относится к такой
форме права, как законодательство.
Источники его несовершенства он видел в
различных плоскостях: 1) отсутствие связи
между законодательной деятельностью и
научной разработкой права; 2)
посредственная рецепция отрывочного
характера как следствие первого; 3)
заимствование из иностранных источников
даже в виде интерпретации <*>. Л. Кассо
видел причины низкой эффективности
государственных актов в отсутствии их
поддержки со стороны общества. Право,
создаваемое законодателем, он критиковал
за его отрешенность от действительности, за
"резкие отступления от условий теперешнего
быта". Оно построено на догматических
соображениях, "почти исключительно...
заимствованных из иностранных источников"
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Кассо Л. Источники русского гражданского
права. М., 1900. С. 3 - 4.
<**> Там же. С.
14.
Обобщая сказанное, можно
констатировать наличие противоречивых
тенденций в трактовке волевого содержания
нормативного правового акта. Одно
направление идет в сторону сужения круга
лиц, чьи интересы он выражает, второе - в
сторону увеличения отражения всеобщего
интереса. Если опустить количественные
характеристики, то правовой акт выражает
волю определенной социальной общности. В
нем закрепляются цель и задачи, на решение
которых он направлен. Демократизм общества,
государства и права является
деятельностной характеристикой,
отражающей колебания в содержании
нормативного правового акта: от воли одного
лица до воли всех людей.
2) Немаловажным
признаком нормативного правового акта
выступает его официальный характер.
Издаваемый органами государственной
власти или иными уполномоченными органами
акт несет на себе отпечаток силы, его
породившей. Официальный характер
нормативные правовые акты получают ввиду
их связи с государством.
Тот факт, что
нормативный правовой акт предназначен для
государственной организации общественных
отношений, требует взаимодействия
информационных потоков в системе
"государство - общество". Эту роль выполняет
опубликование нормативных правовых актов
для ознакомления адресатов предписаний с
его содержанием. Поэтому устанавливаются
повышенные требования к процедуре
доведения их содержания до сведения других
лиц. Ввиду отсутствия периодических
печатных изданий и всеобщей безграмотности
требование письменной формы не могло быть
осуществлено ранее ХХ века. Оглашение на
площади, вырубание на камнях - вот
первоначальные способы доведения актов до
сведения.
Современная позиция
законодателя, основанная на Конституции РФ,
выглядит как требование неукоснительного
опубликования нормативных правовых
актов.
Требование о безусловной
необходимости официального опубликования
нормативных актов, касающихся прав, свобод
и обязанностей граждан, впервые было
установлено 29 ноября 1990 г. Заключением
Комитета Конституционного надзора СССР N 12
(2 - 12) "О правилах, допускающих применение
неопубликованных нормативных актов о
правах, свободах и обязанностях граждан". В
соответствии с ним официальное
опубликование законов и других нормативных
актов, касающихся прав, свобод и
обязанностей граждан, доведение их тем или
иным способом до всеобщего сведения
является обязательным условием их
применения.
Однако до сих пор не
прекращаются
