К вопросу об актах бюджетного законодательства
Т.В. КОНЮХОВА
Т.В. Конюхова, старший
научный сотрудник Института
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской
Федерации.
Федеральное бюджетное
законодательство регулирует отношения:
по организации бюджетного устройства и
бюджетной системы в Российской
Федерации;
по установлению структуры
доходов и расходов в бюджетной системе
Российской Федерации;
по разграничению
компетенции между Российской Федерацией,
субъектами Федерации и местным
самоуправлением;
по организации
бюджетного процесса;
по организации
контроля за исполнением бюджета;
по
установлению ответственности за нарушение
бюджетного законодательства.
Финансовое регулирование, в том числе
бюджетное как часть финансового,
отнесенное Конституцией России к предмету
ведения Российской Федерации (п. "ж" ст. 71),
охватывает все стороны финансовой
деятельности государства (см., например, ст.
8, 41, 48, 47, 71, 72, 73, 74, 75, 104 и 106). В этом случае
Российская Федерация представляет
государство в целом.
Что касается
федерального бюджета, государственных
федеральных внебюджетных фондов, то
правовое регулирование в этих сферах
осуществляет Российская Федерация как
собственник (на основании п. "з" ст. 71
Конституции). Соответственно собственником
бюджета (казны) субъекта Федерации
выступает соответствующий субъект
Федерации (на основании ст. 73 Конституции), а
местных бюджетов - соответствующее
муниципальное образование (на основании ст.
132 Конституции).
Статья 80 Конституции
предоставила право Президенту России
определять направления внутренней и
внешней политики, а ст. 84 (п. "е") - обращаться
в Федеральное Собрание с ежегодными
посланиями о положении в стране (в том числе
по вопросам бюджетного
законодательства).
Согласно ст. 114
Конституции Правительство РФ обеспечивает
проведение единой финансовой (в том числе
бюджетной) политики, разрабатывает проект
федерального бюджета и представляет отчет
об исполнении федерального бюджета.
Важным правовым актом является Федеральный
конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N
2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"
<*>, ст. 15 которого определяет полномочия
Правительства в сфере бюджетной,
финансовой, кредитной и денежной политики.
В соответствии с этой статьей
Правительство проводит единую финансовую,
кредитную и денежную политику,
разрабатывает и представляет в
Государственную Думу федеральный бюджет и
обеспечивает его исполнение. В ходе
реализации финансовой деятельности
государства Правительство принимает
правовые акты.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст.
1.
Статьей 106 Конституции предусмотрено
участие в законотворческом процессе Совета
Федерации Федерального Собрания, который
рассматривает в том числе законы по
вопросам федерального бюджета. Причем
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23
марта 1995 г. по делу о толковании ст. 106
Конституции РФ указал, что рассмотрение
федеральных законов в Совете Федерации
должно начаться не позднее 14-дневного срока
после его передачи в Совет Федерации
<*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ.
1995. N 13. Ст. 1207.
В силу ст. 104 Конституции
законопроекты об изменении финансовых
обязательств государства, о введении и
отмене налогов, выпуске государственных
займов, другие законопроекты,
предусматривающие расходы федерального
бюджета, могут быть внесены в
Государственную Думу только при наличии
заключения Правительства РФ.
Статья 41
Конституции среди источников
финансирования охраны здоровья и
медицинской помощи гражданам
предусматривает средства бюджета. Статья 43
гарантирует бесплатное основное общее и
среднее профессиональное образование в
государственных или муниципальных
образовательных учреждениях и на
предприятиях, а на конкурсной основе и
высшее образование. Финансирование
ассигнований на указанные цели
производится в основном из бюджетов.
Таким образом, положения Конституции РФ
создали правовую базу для принятия в
условиях рыночных отношений целого ряда
новых актов бюджетного законодательства, и
прежде всего для базового акта - Бюджетного
кодекса РФ, введенного в действие с 1 января
2000 г.
Согласно ст. 2 БК РФ бюджетное
законодательство состоит из Бюджетного
кодекса РФ, принятых в соответствии с ним
ежегодных законов о бюджетах различного
уровня на соответствующий год, нормативных
правовых актов представительных органов
местного самоуправления о местных бюджетах
на соответствующий год и иных федеральных
законов, законов субъектов Российской
Федерации и нормативно-правовых актов
представительных органов местного
самоуправления, регулирующих отношения,
указанные в ст. 1 БК РФ.
Во-первых, это
отношения, возникающие между субъектами
бюджетных правоотношений в процессе
формирования доходов и осуществления
расходов бюджетов всех уровней бюджетной
системы Российской Федерации и бюджетов
государственных внебюджетных фондов,
осуществления государственных и
муниципальных заимствований,
регулирования государственного и
муниципального долга.
Во-вторых,
отношения, возникающие между субъектами
бюджетных правоотношений в процессе
составления и рассмотрения проектов
бюджетов всех уровней бюджетной системы
Российской Федерации, утверждения и
исполнения бюджетов всех уровней бюджетной
системы Российской Федерации, контроля за
их исполнением.
Бюджетным кодексом
определен правовой статус участников
бюджетного процесса, закреплены правовые
основы порядка и условия привлечения к
ответственности за нарушение бюджетного
законодательства.
Следует отметить, что
в ст. 2 БК РФ речь идет о массиве правовых
актов в области бюджета, а не только о
законах, т.е. применяется понятие
бюджетного законодательства в широком
смысле слова.
В юридической литературе
по вопросу термина "законодательство"
высказаны различные мнения. Одни
справедливо считают, что под
законодательством следует понимать только
законы, другие полагают необходимость
выделения понятий законов, правовых актов и
законодательства как совокупности законов
и правовых актов различного уровня <*>.
Акты, регулирующие бюджетные отношения на
федеральном уровне, составляют одну часть;
другую часть составляют правовые акты,
регулирующие бюджетные правоотношения на
уровне субъектов Российской Федерации, и
третью часть составляют акты на уровне
муниципальных образований.
--------------------------------
<*> Маликов М.Ф.
Региональное право. Уфа, 2002. Т. 2. С. 187.
На
каждом уровне нормативные акты бюджетного
законодательства принимаются различными
органами в пределах установленной
компетенции (прав и обязанностей
государственного или иного органа).
Например, на уровне субъекта Российской
Федерации действуют не только акты
федерального уровня, но и регионального, на
местном уровне - акты федерального,
регионального и местного уровня.
Компетенция органов государственной
власти Российской Федерации в области
регулирования бюджетных правоотношений
определена в ст. 7 БК РФ:
- установление
общих принципов организации и
функционирования бюджетной системы
Российской Федерации;
- разграничение
налогов и других доходов между уровнями
бюджетной системы, а также распределение в
порядке межбюджетного регулирования
доходов от федеральных налогов и сборов,
иных доходов федерального бюджета между
бюджетами разных уровней бюджетной системы
Российской Федерации;
- разграничение
полномочий по осуществлению расходов между
бюджетами разных уровней бюджетной системы
Российской Федерации;
- определение
основ составления и рассмотрения проектов
бюджетов всех уровней бюджетной системы
Российской Федерации, утверждения и
исполнения бюджетов всех уровней бюджетной
системы Российской Федерации, утверждения
отчетов об их исполнении и осуществление
контроля за их исполнением;
-
определение основ формирования доходов,
осуществления расходов из бюджетов всех
уровней бюджетной системы Российской
Федерации;
- определение основ
осуществления государственных и
муниципальных заимствований, а также основ
управления государственным и
муниципальным долгом;
- установление
порядка составления и рассмотрения проекта
федерального бюджета, утверждения и
исполнения федерального бюджета,
осуществления контроля за его исполнением,
составления отчетности об исполнении и
утверждении отчетов об исполнении
федерального бюджета и бюджетов
государственных внебюджетных фондов;
-
составление и рассмотрение проекта
федерального бюджета, утверждение и
исполнение федерального бюджета,
осуществление контроля за его исполнением
и утверждение отчетов об исполнении
федерального бюджета и бюджетов
государственных внебюджетных фондов;
-
установление федеральными законами
порядка осуществления заимствований
Российской Федерацией, субъектами
Российской Федерации и органами местного
самоуправления, управления долгом
Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации и органов местного
самоуправления;
- осуществление
государственных заимствований Российской
Федерации и предоставление кредитов
иностранным государствам, а также
управление государственным долгом
Российской Федерации;
- установление
порядка формирования доходов федерального
бюджета и бюджетов государственных
внебюджетных фондов;
- осуществление
расходов федерального бюджета и бюджетов
государственных внебюджетных фондов;
-
установление порядка и условий
предоставления финансовой помощи и
бюджетных ссуд из федерального бюджета
бюджетам субъектов Российской Федерации и
местным бюджетам;
- предоставление
финансовой помощи и бюджетных ссуд из
федерального бюджета бюджетам субъектов
Российской Федерации и местным бюджетам;
- установление общих принципов и условий
предоставления бюджетных кредитов;
-
установление минимальных государственных
социальных стандартов, норм и нормативов
финансовых затрат на единицу
предоставленных государственных или
муниципальных услуг;
- утверждение
бюджетной классификации Российской
Федерации;
- установление единых форм
бюджетной документации и отчетности для
бюджетов всех уровней бюджетной системы
Российской Федерации;
- формирование,
обеспечение погашения и обслуживание
внешнего долга, определение перечня и
порядка осуществления государственных
внешних заимствований;
- определение
перечня и порядка формирования
государственных внебюджетных фондов,
управление их деятельностью;
-
установление оснований и порядка
привлечения к ответственности за нарушение
бюджетного законодательства Российской
Федерации.
Важное значение для развития
экономики и социально-культурной сферы
России имеют ежегодно принимаемые
федеральные законы о федеральном бюджете
на соответствующий год.
Согласно ст. 6 БК
РФ бюджет - это форма образования и
расходования фонда денежных средств,
предназначенных для финансового
обеспечения задач и функций государства и
местного самоуправления.
В юридической
литературе термин "бюджет" применяется в
разных значениях.
С экономической точки
зрения бюджет - это совокупность
экономических (денежных) отношений, которые
возникают в связи с образованием,
распределением и использованием
централизованных денежных фондов,
предназначенных для осуществления общих
задач государства, субъекта Российской
Федерации или муниципального образования и
выполнения функций соответствующих
органов власти.
С юридической точки
зрения бюджет - это правовой акт, основной
финансовый план образования, распределения
и использования централизованного фонда
государства, субъекта Российской Федерации
или муниципального образования,
утверждаемый соответствующим
законодательным (представительным) органом
государственной власти или
представительным органом
самоуправления.
В законе о бюджете
определяется общий объем доходов и
расходов федерального бюджета,
производится разграничение налогов и
доходов, поступающих на образование
федерального бюджета и бюджетов субъектов
Российской Федерации в порядке
межбюджетного регулирования доходов от
федеральных налогов и сборов, а также
пределы государственных заимствований и
государственного долга, определяются
направление бюджетных средств из
федерального бюджета на финансирование
обороны, управления, социально-культурной
сферы и другие мероприятия. Тем самым
предусматривается финансовое обеспечение
в течение финансового года выполнения
функций государства.
Есть мнение, что по
своему значению закон о бюджете после
Конституции РФ и федерального
конституционного закона имеет
верховенство <*>. Это утверждение
заслуживает самого пристального
внимания.
--------------------------------
<*>
Крохина Ю.М. Бюджетное право и российский
федерализм. М., 2001. С. 292.
Конституционный
Суд РФ в ранее упомянутом Постановлении
отметил, что реализация ст. 106 Конституции
обеспечивает учет мнения Совета Федерации
в законодательном процессе и дает ему
возможность выразить согласие либо
несогласие с Государственной Думой в
отношении принятого закона.
Федеральный закон о федеральном бюджете на
соответствующий год принимается в процессе
особой законодательной процедуры. Проект
такого закона после обсуждения и принятия в
Государственной Думе вносится на
обязательное рассмотрение в Совет
Федерации. Статьей 196 БК РФ установлен
достаточно сложный порядок рассмотрения
проекта: в Государственной Думе он должен
пройти четыре чтения, а Счетная палата дает
на него заключение.
В юридической
литературе высказывались предложения о
закреплении в федеральном законе о бюджете
экономических параметров, которые он
должен содержать. Вместе с тем
целесообразно было бы несколько упростить
процесс рассмотрения и утверждения этого
закона, сократив количество чтений до трех,
что имело место в отдельные годы.
В
августе 1996 г. принят Федеральный закон "О
бюджетной классификации Российской
Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4030.
Согласно ст. 18 БК
РФ бюджетная классификация Российской
Федерации представляет собой группировку
доходов и расходов бюджетов всех уровней
бюджетной системы Российской Федерации, а
также источников финансирования дефицитов
этих бюджетов, используемую для
составления и исполнения бюджетов, и
обеспечивает сопоставимость показателей
всех уровней бюджетной системы Российской
Федерации. Федеральными законами внесены
некоторые дополнения и изменения к
утвержденной классификации <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст.
3338; 2001. N 33. Ч. II. Ст. 3437; 2002. N 19. Ст.
1796.
Классификация видов государственных
внутренних долгов Российской Федерации и
субъектов Федерации дополнена уровнем
муниципальных образований, а классификация
видов государственного внешнего долга
Российской Федерации - классификацией
внешних активов Российской Федерации.
Наряду с этим внесены
