Виды судебного нормоконтроля
Р.В. ЗАЙЦЕВ
Зайцев Р.В., кафедра
гражданского процесса Уральской
государственной юридической академии.
1.
Вводные положения. Термин "нормоконтроль"
используется в различных значениях, в том
числе и в сфере права. Однако на настоящий
момент данный термин не является широко
распространенным. В частности, он
практически не встречается в нормативных
источниках и не находит широкого
применения в научной литературе.
Относительно часто указанный термин
встречается в постановлениях
Конституционного Суда России, его
используют конституционные (уставные) суды
субъектов Российской Федерации, а также
Госатомнадзор и Министерство природы
России, однако последние употребляют его
совершенно в ином значении.
Уже исходя
из морфологического значения, можно
определить, что нормоконтроль
применительно к гражданскому процессу, а
именно в этом аспекте он будет
рассматриваться нами, представляет собой
контроль за соответствием меньших по
юридической силе правовых актов
вышестоящим, то есть контроль как за
конституционностью, так и законностью
правовых актов. О проверке
конституционности речь в данном случае
ведется в широком понимании этого термина.
Конституцией РФ установлена строгая
иерархия нормативных правовых актов, и
противоречие одного акта любому другому
вышестоящему по юридической силе акту
будет входить в противоречие и с
Конституцией. Предметом проверки могут
быть и нормативные правовые акты, и акты
индивидуально-правового характера, речь о
которых не ведется в Конституции РФ, в этом
случае контроль проводится за их
законностью.
При этом речь может
вестись как о контроле, осуществляемом
судебными органами (нормоконтроль в узком
смысле, судебный нормоконтроль), так и о
контроле за законностью правовых актов со
стороны любых правомочных субъектов
(нормоконтроль в широком смысле).
Правомочия здесь включают в себя в первую
очередь возможность лишения объекта
контроля юридической силы, возможность
приостановления его действия, признания
недействительным.
В частности,
применительно к нормоконтролю в широком
понимании можно отметить, что в
соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ
Президент полномочен отменять
противоречащие вышестоящим актам
постановления и распоряжения
Правительства РФ; ч. 2 ст. 85 Конституции
предоставляет Президенту право
приостанавливать действие незаконных
актов органов исполнительной власти
субъектов Федерации.
Не могут не быть
упомянутыми в этой связи и органы
прокуратуры и подразделения Министерства
юстиции Российской Федерации. В
соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона
"О прокуратуре Российской Федерации"
предметом прокурорского надзора является
соответствие законам правовых актов
федеральных министерств, государственных
комитетов, служб и иных федеральных органов
исполнительной власти, представительных
(законодательных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов
Федерации, органов местного
самоуправления, военного управления и их
должностных лиц. Положение "О федеральном
управлении Министерства юстиции
Российской Федерации по федеральному
округу", утвержденное Приказом
Министерства юстиции РФ от 3 августа 2001 г., к
задачам федеральных управлений относит
организацию и осуществление контроля за
соответствием федеральному
законодательству актов органов
государственной власти субъектов РФ в
федеральном округе.
Приказ Минюста РФ
от 03.08.2001 N 235 "Об утверждении Положения о
Федеральном управлении Министерства
юстиции Российской Федерации по
федеральному округу" утратил силу в связи с
изданием Приказа Минюста РФ от 22.10.2002 N 287 "Об
утверждении Положения о Федеральном
управлении Министерства юстиции
Российской Федерации по федеральному
округу". Указанную деятельность
прокуратуры и Министерства юстиции нельзя
признать в полной мере нормоконтролем,
поскольку эти органы лишены необходимых
для этого полномочий по лишению объекта
проверки юридической силы, приостановлению
его действия. В соответствии с названным
выше Положением Федеральное управление
Министерства юстиции при осуществлении
контроля за соответствием Конституции РФ и
федеральному законодательству актов
органов власти субъектов РФ осуществляет
взаимодействие с органами прокуратуры. В
частности, начальник федерального
управления в случае несоответствия акта
субъекта Федерации, ведомственного
нормативного правового акта федеральному
законодательству представляет заключение
в орган государственной власти, принявший
акт, полномочному представителю Президента
РФ в федеральном округе, в Управление
Генеральной прокуратуры по федеральному
округу предложение об отмене,
приостановлении действия или
опротестовании данного акта, если меры,
предпринятые территориальным органом
Минюста России по субъекту РФ, не привели к
отмене или приостановлению такого
нормативного правового акта. Прокурор и
заместитель прокурора, обладая
полномочиями по принесению протеста на
противоречащий закону правовой акт, в
случае противодействия со стороны органов
и должностных лиц, его принявших, могут
добиться отмены, приостановления, лишения
юридической силы нормативного правового
акта лишь путем обращения в суд.
Говоря
о классификации судебного нормоконтроля на
определенные виды, необходимо в первую
очередь определиться с критериями
дифференциации. В качестве таковых могут
выступать признаки, относящиеся к субъекту
осуществления, объекту (предмету) проверки,
процедуры и времени осуществления контроля
за законностью правовых актов. Могут быть
выявлены и иные критерии, например связь
осуществляемой проверки с рассмотрением
конкретного дела, целью которой является
применение либо неприменение в силу
неконституционности правового акта к
конкретным правоотношениям (классификация
по форме), не исключена классификация и по
совокупности критериев.
2.
Классификация нормоконтроля по форме и
порядку осуществления. Наибольшее
практическое значение имеет, скорее всего,
подразделение нормоконтроля в зависимости
от формы и порядка осуществления на
конкретный и абстрактный. В общем виде
критерии названного подразделения
изложены в постановлениях
Конституционного Суда России. В частности,
в Постановлении от 16.06.98 "По делу о
толковании отдельных положений статей 125, 126
и 127 Конституции РФ" об абстрактном
нормоконтроле говорится как о проверке
конституционности правовых актов вне связи
с рассмотрением конкретного дела, то есть
абстрагируясь от его рассмотрения. Таким
образом, конкретный нормоконтроль
представляет собой проверку
конституционности правового акта, которая
имеет целью его применение либо
неприменение ввиду неконституционности к
конкретным правоотношениям, в связи с
рассмотрением конкретного дела.
Правовой основой конкретного
нормоконтроля является ч. 2 ст. 120
Конституции РФ, в соответствии с которой
суд, установивший при рассмотрении
конкретного дела несоответствие акта
государственного или иного органа закону,
принимает решение в соответствии с
законом.
По вопросу реализации
положений названной нормы между
представителями высших судебных инстанций
велась полемика. Однако Конституционный
Суд России Постановлением от 16.06.98
фактически затормозил указанный механизм
конкретного нормоконтроля, обязав суды,
пришедшие к выводу о неконституционности
правового акта, обращаться на основании ст.
125 Конституции, ст. 101 ФКЗ "О Конституционном
Суде Российской Федерации" в
Конституционный Суд России за
окончательным решением возникшего вопроса.
Согласно Постановлению Конституционного
Суда РФ от 16.06.98 до вынесения вердикта по
запросу Конституционным Судом России
производство по делу в арбитражном суде и
суде общей юрисдикции должно быть
приостановлено на основании ст. 103
названного Федерального конституционного
закона, поскольку в ст. 214 ГПК РСФСР
необходимые изменения внесены не были.
Обязанность обратиться с запросом, по
мнению Конституционного Суда Российской
Федерации, вытекает из необходимости
централизованного устранения незаконных
правовых актов из правового пространства. В
такой трактовке могут быть выявлены как
положительные - она исключает ситуацию, при
которой один суд применяет правовой акт, а
другой отказывается от его применения по
причине неконституционности, - так и
отрицательные моменты, поскольку ею
сводится на нет прямо предусмотренное ч. 2
ст. 120 Конституции правило, которое не
обусловливает неприменение правового акта
обращением в Конституционный Суд России.
Сходной с предыдущей дифференциацией
является подразделение нормоконтроля на
прямой (непосредственное оспаривание
правовых актов безотносительно к спору о
защите прав каких-либо заинтересованных
лиц) и косвенный.
Принципиальных
отличий между указанной дифференциацией и
приведенным выше подразделением контроля
за законностью правовых актов на
абстрактный и конкретный нет, и хотя
определенная специфика и может быть
выявлена, предлагается считать их
равнозначными. Термины "прямой" и
"косвенный" контроль используются для
классификации форм контроля, понятия же
"абстрактного" и "конкретного" контроля в
большей мере характеризуют порядок
осуществления нормоконтроля. Отмечено, что
первая пара терминов направлена на
характеристику результатов нормоконтроля,
выносится вердикт о конституционности либо
неконституционности проверяемого акта,
вторая - на процедуру контроля <*>.
--------------------------------
<*> Никитин С.В.
Проблемы прямого (абстрактного) контроля за
нормативными актами в гражданском процессе
// Межвузовский сборник научных трудов.
Екатеринбург: УрГЮА, 2000. С.
423.
Относительно используемой
терминологии было высказано мнение о том,
что употребление терминов "абстрактный
контроль" и "конкретный контроль" не
полностью соответствует содержанию
характеризуемого правового явления <*>,
поскольку в любом случае одним из оснований
обращения в суд с целью признания
нормативного акта недействующим или
недействительным является конкретный
обоснованный правовой интерес
заявителя.
--------------------------------
<*>
Отчет Московского регионального офиса
ЮСЗЭД по проведению рабочей встречи 16 - 19
января 2001 года. С. 15.
В подтверждение
указанной позиции может быть приведено
правило, согласно которому в заявлении в
суд с просьбой об отмене незаконного
правового акта должно быть прямо указано, в
чем оспариваемый акт нарушает права
заявителя. Указанное требование
основывается на норме ст. 6 ФЗ "Об
обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан" от
27.04.1993, налагающей на заявителя обязанность
по доказыванию ущемления своих прав и
свобод. В связи с этим предлагается
использовать термины "целевой
нормоконтроль", под которым понимается
специальная осуществляемая в определенных
процессуальных пределах и процессуальной
форме деятельность уполномоченных
судебных органов по проверке соответствия
нормативных актов вышестоящим по
юридической силе нормативным актам на
основании надлежащего обращения
уполномоченного лица или органа, предметом
которого является осуществление такой
проверки, и "инцидентный нормоконтроль",
являющийся полным аналогом конкретного
нормоконтроля <*>.
--------------------------------
<*> Отчет
Московского регионального офиса ЮСЗЭД по
проведению рабочей встречи 16 - 19 января 2001
года. С. 15.
Таким образом, группы терминов
"конкретный", "косвенный", "инцидентный" и
"абстрактный", "прямой" и "целевой"
обозначают одинаковые правовые явления и
являются синонимами в своей группе.
Несмотря на то что все они полностью
соответствуют вкладываемому в них
значению, целесообразнее определиться и
оставить в обороте одну пару.
3.
Классификация по процедуре и субъекту
осуществления. Выбрав в качестве критерия
признак процедуры проверки законности,
можно вести речь о нормоконтроле,
осуществляемом в порядке конституционного
судопроизводства, конституционном
нормоконтроле и контроле, осуществляемом в
ином порядке (в рамках процедуры,
установленной гражданским процессуальным
законодательством). Однако для точности
обозначения в данном случае проще
руководствоваться подразделением
нормоконтроля на виды не только по порядку
осуществления нормоконтроля, но и по
субъектному критерию.
Результат будет
равнозначным, поскольку для каждого
субъекта нормоконтроля характерен свой
порядок осуществления указанной
деятельности. Таким образом, более
целесообразно выделение конституционного
нормоконтроля, осуществляемого органами
конституционной юрисдикции, и общего
судебного контроля со стороны судов общей
юрисдикции.
В соответствии с ч. 2 ст. 118
Конституции РФ правосудие осуществляется
посредством конституционного,
гражданского, административного и
уголовного судопроизводства. Контроль за
конституционностью, законностью правовых
актов осуществляется не только посредством
конституционного судопроизводства.
Определенную сложность может вызвать
определение вида судопроизводства,
посредством которого нормоконтроль
осуществляется судами общей юрисдикции. В
пользу того, что проверка законности
правовых актов проводится в порядке
гражданского судопроизводства, говорит
анализ формулировок Гражданского
процессуального кодекса, иных источников
<*>.
--------------------------------
<*> В
частности, в соответствии с п. 1 ст. 6 Закона
РФ от 27.04.93 "Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы
граждан" жалоба гражданина на решения
государственных органов, органов местного
самоуправления, должностных лиц
рассматривается судом по правилам
гражданского судопроизводства.
Однако
большее количество аргументов может быть
выдвинуто в пользу того, что нормоконтроль
судами общей юрисдикции осуществляется в
порядке административного
судопроизводства. Ст. 3 Федерального
конституционного закона от 09.06.99 "О военных
судах Российской Федерации", которые
относятся к судам общей юрисдикции,
закрепляет положение, согласно которому
военные суды рассматривают подсудные им
дела в порядке гражданского,
административного и уголовного
судопроизводства. Верховный Суд РФ
применял нормы названного Федерального
конституционного закона по аналогии,
ссылаясь на него как на источник, в котором
ясно прослеживается воля законодателя, не
зафиксированная четко в иных принятых до
указанного Закона нормативных правовых
актах <*>.
--------------------------------
<*>
См.: Постановление Президиума Верховного
Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 69пв-2000 о признании
недействительным п. 2 Постановления
Правительства Российской Федерации от 30
мая 1997 г. N 654.
Отношение Конституционного
Суда России к рассматриваемому вопросу
можно проследить по ряду его постановлений,
из которых также можно сделать вывод о том,
что нормоконтроль судами общей юрисдикции
и арбитражными судами осуществляется
посредством административного
судопроизводства. В Постановлении
Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. из
анализа ст. 118 Конституции России сделан
вывод об осуществлении судами общей
юрисдикции и арбитражными судами
правосудия, в том числе посредством
административного
