Реализация коап рф
А. ВИНОКУРОВ
А. Винокуров, начальник
отдела управления методического
обеспечения Генеральной прокуратуры РФ,
кандидат юридических наук.
2002 г.
примечателен вступлением в силу новых
Уголовно - процессуального и Арбитражного
процессуального кодексов РФ, а также
Кодекса об административных
правонарушениях. Каждый из этих документов
- шаг вперед в правовом регулировании
соответствующих общественных отношений.
Вместе с тем их принятие повлекло за собой
разноплановые проблемы.
Так,
применительно к КоАП РФ можно смело
утверждать, что правоприменительный
аппарат оказался не подготовленным
надлежащим образом к практике
осуществления административного
преследования. Так, если КоАП РСФСР в своей
последней редакции, помимо судов, возлагал
полномочия по привлечению к
административной ответственности виновных
лиц на 44 органа (включая глав администраций
районного и областного уровней), то новый
Кодекс закрепляет такие функции только на
федеральном уровне уже за 61 категорией
органов. К этому следует добавить, что в
соответствии с ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ дела об
административных правонарушениях,
предусмотренных законами субъектов
Федерации, рассматривают в пределах
полномочий, установленных этими законами,
помимо мировых судей:
- комиссии по
делам несовершеннолетних и защите их
прав;
- уполномоченные органы и
учреждения органов исполнительной власти
субъектов Федерации;
- административные
комиссии, иные коллегиальные органы,
создаваемые в соответствии с законами
субъектов Федерации.
Таким образом, в
поле зрения прокурора оказывается
достаточно широкий круг органов и
должностных лиц федерального,
регионального и местного (например,
комиссии по делам несовершеннолетних и
защите их прав) уровней, уполномоченных
рассматривать дела об административных
правонарушениях.
Правовой основой
деятельности этих органов в первую очередь
выступает КоАП РФ, который закрепляет
исчерпывающий перечень видов
административных наказаний,
подведомственность дел об
административных правонарушениях
федеральным органам исполнительной власти,
устанавливает единый порядок производства
по делам об административных
правонарушениях, в том числе меры
обеспечения производства по таким делам, а
также порядок исполнения постановлений о
назначении административных наказаний.
В ст. 1.3 Кодекса закреплено, что
административная ответственность по
вопросам, имеющим федеральное значение,
наступает за нарушение правил и норм,
предусмотренных федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации. Действительно, нормы
подавляющего большинства статей Особенной
части КоАП РФ, подобно статьям УК РФ, могут
быть реализованы только в строгой привязке
к специальным нормативно - правовым актам,
регулирующим, в том числе на подзаконном
уровне, соответствующие общественные
отношения. К примеру, С. Некрасов отмечает,
что "для обеспечения со знанием дела
надзора за законностью при осуществлении
административного производства только
органами Государственной инспекции по
торговле, качеству товаров и защите прав
потребителей необходимо изучение двух
десятков законов и подзаконных актов" <*>.
В этой связи правовой основой деятельности
органов административной юрисдикции при
квалификации состава правонарушения, а
также при совершении отдельных
процессуально значимых действий будут
являться и соответствующие их роду
деятельности нормативно - правовые акты, к
которым отсылают либо существование
которых предполагают нормы КоАП РФ.
--------------------------------
<*> Некрасов С.В.
Актуальные направления прокурорского
надзора за соблюдением норм об
административной ответственности. Юрист,
2000. N 10. C. 53.
Так, в одиннадцати статьях
Кодекса содержатся прямые ссылки на
постановления Правительства РФ, которыми
должны устанавливаться отдельные правила
поведения субъектов рассматриваемых
общественных отношений. Например,
Постановления Правительства РФ от 31 июля 1998
г. N 880 "О порядке проведения
государственного технического осмотра
транспортных средств, зарегистрированных в
Государственной инспекции безопасности
дорожного движения Министерства
внутренних дел Российской Федерации" и от 19
февраля 2002 г. N 117 "О порядке проведения
государственного технического осмотра
тракторов, самоходных дорожно -
строительных и иных машин и прицепов к ним,
зарегистрированных органами
государственного надзора за техническим
состоянием самоходных машин и других видов
техники в Российской Федерации"
корреспондируют примечанию к ст. 12.1 КоАП РФ.
В свою очередь, на Постановления
Правительства РФ от 18 июня 1999 г. N 647 "О
порядке дальнейшего использования или
уничтожения наркотических средств,
психотропных веществ и их прекурсоров, а
также инструментов и оборудования, которые
были конфискованы или изъяты из
незаконного оборота либо дальнейшее
использование которых признано
нецелесообразным" и от 11 декабря 2002 г. N 883 "Об
утверждении Положения о направлении на
переработку или уничтожение изъятых из
незаконного оборота либо конфискованных
этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции" будут
опираться в своей деятельности органы
административной юрисдикции при
исполнении требований п. 12 ст. 27.10 КоАП РФ.
Следует отметить, что на момент вступления
в силу КоАП РФ не были приняты все
необходимые правительственные акты, на
которые в нем имеются прямые ссылки, что,
безусловно, сказывается на реализации его
положений. Достаточно сказать, что Правила
медицинского освидетельствования на
состояние алкогольного опьянения лица,
которое управляет транспортным средством,
и оформления его результатов утверждены
Правительством РФ лишь 26 декабря 2002 г. и
вступили в силу в начале января 2003 г., т.е.
спустя ровно полгода с начала применения
КоАП РФ.
Статьей 7 Федерального закона
от 30 декабря 2001 г. "О введении в действие
Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях" было
предложено Президенту РФ и поручено
Правительству РФ привести до 1 июля 2002 г.
свои нормативно - правовые акты в
соответствие с КоАП РФ. Это обстоятельство
необходимо учитывать, поскольку в 90-е гг.
главой государства и руководителем
Правительства РФ принимались нормативно -
правовые акты, устанавливающие
подведомственность дел отдельным органам
административной юрисдикции, а также
размеры штрафов. К таким документам можно
отнести Указ Президента РФ от 16 декабря 1993
г. N 2162 "Об усилении государственного
контроля за использованием и охраной
земель при проведении земельной реформы" и
принятое в его развитие Постановление
Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. N 1362 "Об
утверждении Положения о порядке
осуществления государственного контроля
за использованием и охраной земель в
Российской Федерации". Названные и ряд
других нормативных правовых актов к
установленному законодателем сроку
изменений не претерпели <*>.
--------------------------------
<*> Упомянутое
Постановление Правительства РФ отменено
лишь 19 ноября 2002 г.
В целях упорядочения
деятельности органов административной
юрисдикции федеральными органами
исполнительной власти принимаются приказы,
которыми регламентируется круг
должностных лиц, наделенных властными
полномочиями в рассматриваемой сфере.
Как показал анализ действующего
законодательства, подавляющее большинство
министерств и других федеральных органов
исполнительной власти воздержались в
преддверии вступления в силу КоАП РФ от
издания новых либо внесения изменений и
дополнений в старые документы,
регламентирующие работу соответствующих
органов административной юрисдикции.
Очевидно, что этот вопрос должен быть
разрешен в самое ближайшее время. Это тем
более актуально, поскольку ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ
обязывает федеральные органы
исполнительной власти установить перечень
должностных лиц, уполномоченных составлять
протоколы об административных
правонарушениях, а ч. 2 ст. 27.3 Кодекса
содержит такое же требование в отношении
перечня лиц, уполномоченных осуществлять
административное задержание.
Среди
документов ведомственного уровня, принятых
в целях реализации предоставленных
Кодексом полномочий, следует назвать
Приказы ФСФО России от 27 июня 2002 г. N 279 "Об
организации работы ФСФО России по
реализации Федерального закона "О введении
в действие Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях", Минюста
России от 28 июня 2002 г. N 182 "Об утверждении
Перечня должностных лиц Министерства
юстиции Российской Федерации,
уполномоченных составлять протоколы об
административных правонарушениях",
Минтранса РФ от 1 июля 2002 г. N 87 "Об
организации работы органов Российской
транспортной инспекции Министерства
транспорта Российской Федерации по
реализации положений Кодекса Российской
Федерации об административных
правонарушениях" <*> и ряд других.
--------------------------------
<*> Утратил силу в
связи с изданием Приказа Минтранса РФ от 21
октября 2002 г. N 134 "О реализации положений
Кодекса РФ об административных
правонарушениях".
Беглый анализ
приведенных актов показывает, что эти
органы по существу сорвали в части, их
касающейся, реализацию норм КоАП РФ. Ведь
согласно п. 12 Указа Президента РФ от 23 мая 1996
г. N 763 "О порядке опубликования и вступления
в силу актов Президента Российской
Федерации, Правительства Российской
Федерации и нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти"
нормативные правовые акты федеральных
органов исполнительной власти вступают в
силу одновременно на всей территории
Российской Федерации по истечении десяти
дней после дня их официального
опубликования, если самими актами не
установлен другой порядок вступления их в
силу. Таким образом, из названных выше в
качестве примера трех нормативных правовых
актов раньше других вступил в силу 22 июля 2002
г., т.е. спустя три недели с начала действия
КоАП РФ, Приказ Министерства юстиции РФ.
Отсюда вывод о том, что механизм
привлечения виновных к административной
ответственности длительное время
бездействовал. При этом необходимо
учитывать, что факт оформления протоколов
об административных правонарушениях
должностными лицами до официального
вступления в силу приказов, подтверждающих
их полномочия, свидетельствует о нарушении
закона с их стороны. К слову, только два
федеральных органа исполнительной власти -
ГТК РФ и Федеральная архивная служба России
- встретили 1 июля 2002 г. во всеоружии,
утвердив перечень должностных лиц,
уполномоченных составлять протоколы об
административных правонарушениях.
Обращает на себя внимание, что наметилось
недопустимое разнообразие в легитимации
федеральными органами исполнительной
власти соответствующих приказов. Так, на
фоне обязательной процедуры регистрации
таких нормативных правовых актов в
Министерстве юстиции РФ и последующего
опубликования в "Российской газете" и
"Бюллетене нормативных актов федеральных
органов исполнительной власти",
относящихся к официальным источникам
опубликования документов, затрагивающих
права и свободы граждан, Федеральная служба
земельного кадастра России не
зарегистрировала Приказ от 3 июля 2002 г. N П/283
"О мерах по реализации Кодекса Российской
Федерации об административных
правонарушениях" и не опубликовала его
официально, что позволяет говорить о
нелегитимности такого документа и
незаконности принимаемых на основании его
решений.
Перед прокурорами также
возникают проблемы конкретизации
персоналий участников административного
преследования нарушителей в соответствии с
законами субъектов Федерации об
административной ответственности за
отдельные виды нарушений. Например, в ст. 6
Закона Москвы "Об административной
ответственности за нарушение покоя граждан
и тишины в ночное время в городе Москве"
закреплено, что протоколы об
административных правонарушениях
составляются должностными лицами органов
внутренних дел или иными уполномоченными
должностными лицами. Очевидно, что понятие
должностного лица органа внутренних дел
весьма расплывчатое и применение
конкретных полномочий не терпит абстракции
в терминологии. Здесь явно неприменим
вступивший в силу с 15 сентября 2002 г. Приказ
МВД России от 21 августа 2002 г. N 803 "О
должностных лицах системы Министерства
внутренних дел Российской Федерации,
уполномоченных составлять протоколы об
административных правонарушениях и
осуществлять административное задержание",
поскольку его действие распространяется
только на составы правонарушений,
закрепленные в КоАП РФ.
Не менее
серьезная ситуация сложилась к моменту
вступления в силу КоАП РФ и с выполнением
требований ст. 27.3 Кодекса, согласно которой
уполномоченные должностные лица шести
федеральных органов исполнительной власти
(МВД, Минобороны, Минюста, ГТК, ФПС и ФСНП
России), а также работники ведомственной
охраны шестнадцати министерств и ведомств
правомочны осуществлять административное
задержание. Реально с 1 июля 2002 г.
надлежащими полномочиями обладали
сотрудники ГТК России на основании Приказа
от 1 апреля 2002 г. N 295 "О должностных лицах
таможенных органов Российской Федерации,
уполномоченных составлять протоколы об
административных правонарушениях,
применять меры обеспечения производства по
делам об административных правонарушениях
и проводить административное
расследование". Что касается ведомственной
охраны, то первым из федеральных органов
исполнительной власти издало свой Приказ
от 11 ноября 2002 г. N 51 МПС России.
Резюмируя сказанное, необходимо отметить,
что на фоне не прекращавшихся на протяжении
длительного времени разговоров о
проблемах, связанных с введением в действие
УПК РФ, существенные упущения в правовом
обеспечении, прежде всего на федеральном
уровне, были допущены в отношении его
"младшего помощника" - КоАП РФ. Думается, для
правового государства такой подход к
реализации механизма ответственности за
совершение противоправных деяний
абсолютно неприемлем.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"КОДЕКС РСФСР ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
(утв.
ВС РСФСР 20.06.1984)
"УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 13.06.1996 N 63-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 24.05.1996)
"УГОЛОВНО -
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
от 18.12.2001 N 174-ФЗ
(принят ГД
ФС РФ 22.11.2001)
"КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
от 30.12.2001 N 195-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
20.12.2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 30.12.2001 N
196-ФЗ
"О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
(принят ГД ФС РФ 20.12.2001)
"АРБИТРАЖНЫЙ
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
от 24.07.2002 N 95-ФЗ
(принят ГД
ФС РФ 14.06.2002)
УКАЗ Президента РФ от 16.12.1993 N
2162
"ОБ УСИЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ
ЗЕМЕЛЬ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ЗЕМЕЛЬНОЙ
РЕФОРМЫ"
УКАЗ Президента РФ от 23.05.1996 N
763
"О ПОРЯДКЕ ОПУБЛИКОВАНИЯ И
ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ АКТОВ ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРАВИТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ
