Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути развития
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РАЗВИТИЯ
В.Г.
ВИШНЯКОВ
Вишняков Виктор Григорьевич -
заведующий отделом по правовому
обеспечению сотрудничества государств -
участников СНГ ИЗиСП, доктор юридических
наук.
Современный мир переживает
фундаментальные и динамичные перемены,
глубоко затрагивающие интересы Российской
Федерации. Трансформация международных
отношений, продвижение российских реформ
одновременно расширяют возможности
сотрудничества России с ведущими
государствами мира. На передний план в
качестве главных составляющих этого
сотрудничества выходят экономические,
научно - технические, интеллектуальные,
информационные факторы, степень сопряжения
научных и производственных ресурсов
Российской Федерации и других стран,
концентрация финансового капитала и
диверсификация экономических связей.
Одной из эффективных и перспективных форм
сотрудничества на мировой арене,
привлечения инвестиций, дальнейшего
развития экономического и научного
потенциала страны становится создание
особых экономических зон (ОЭЗ).
Целью
создания ОЭЗ на территории Российской
Федерации является развитие производства
за счет привлечения отечественных и
иностранных инвестиций, стимулирования
развития наукоемких производств, внедрения
новейших технологий и выпуска товаров,
конкурентоспособных на мировых рынках.
В последнее время вновь оживилась
разработка путей развития ОЭЗ.
Осмысливается практика их
функционирования, разрабатываются
принципиально новые варианты концепций
законопроектов о территориальных
образованиях с особыми экономическими
условиями функционирования (как в целом,
так и применительно к конкретным особым
экономическим зонам), проводятся
парламентские слушания, семинары и "круглые
столы"). Наибольшую сложность представляют
правовые проблемы и пути развития ОЭЗ.
Оживленная дискуссия ведется, в частности,
вокруг Калининградской области. В связи с
вступлением Литвы и Польши в Европейский
союз, а стран Балтики - в НАТО складывается
принципиально новая геополитическая,
военно - стратегическая и экономическая
ситуация. В этой связи остро встает вопрос
об обеспечении территориальной
целостности и государственного
суверенитета Российской Федерации,
принятии комплекса правовых мер для
решения назревших проблем.
Возникла
необходимость в скорейшем рассмотрении
Правительством РФ проекта основных
направлений и принципов федеральной
политики в отношении Калининградской
области; в своевременном финансировании в
полном объеме утвержденной Федеральной
целевой программы развития области на
период до 2010 года; принятии федерального
закона "Об Особых экономических зонах в
Российской Федерации" и на его основе -
нового Федерального закона "Об Особой
экономической зоне в Калининградской
области", отвечающего интересам как данного
субъекта Федерации, так и России в целом.
Перечисленные документы охватывают
широкий спектр политических, военных и
экономических вопросов. Так, при разработке
комплексной программы по укреплению
государственного суверенитета России над
Калининградской областью будут учтены
потребности правоохранительных органов и
органов государственной безопасности,
дислоцированных здесь, предусмотрены меры
по обеспечению жизнедеятельности и
развитию группировки российских войск и
всей военной инфраструктуры области.
Одновременно Калининградская область
должна быть открыта для разностороннего
сотрудничества с Европой, что позволит ей
стать связующим мостом между Россией и
Европейским союзом, мощным узлом
транспортных и коммуникационных услуг
Балтийского региона в целом. Руководством
России выдвинута идея постепенной
интеграции экономики области в
региональные европейские структуры,
превращения ее в "регион сотрудничества"
России и Европейского союза. Это означает,
что на территории области будут
апробироваться прогрессивные формы
хозяйствования, правовые, таможенные,
сертификационные, визовые режимы
Европейского союза с последующим их
использованием на других территориях нашей
страны.
1. Практика развития особых
экономических зон в России
В настоящее
время в Калининградской области продолжает
действовать Федеральный закон "Об Особой
экономической зоне в Калининградской
области" от 22 января 1996 года. Согласно ему
особая экономическая зона (ОЭЗ) создается в
пределах всей территории этой области, за
исключением территории объектов, имеющих
оборонное и стратегическое значение для
Российской Федерации.
ОЭЗ является,
говорится в Законе, частью государственной
и таможенной территории Российской
Федерации. Понять из этого определения, что
такое территория ОЭЗ, весьма
затруднительно. Невозможно также понять,
кто является субъектом управления ОЭЗ.
Согласно Закону полномочия по вопросам
функционирования ОЭЗ осуществляют
областная Дума и Администрация области в
соответствии с Уставом Калининградской
области. Тут же говорится, что
Администрация области выполняет функции
администрации ОЭЗ в соответствии с
настоящим Законом. Администрация ОЭЗ
вправе согласно российскому
законодательству заключать договоры
гражданско - правового характера и др.
Термин "соответствие" используется в данном
случае с лукавой целью - прикрыть пустоту в
правовом регулировании. В Уставе
Калининградской области, например, на
который делается ссылка в Законе, нет даже
упоминания об особой экономической зоне.
Федеральный закон от 22 января 1996 года
устанавливает порядок, согласно которому
государственная регистрация юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей
осуществляется органами юстиции области.
Представительства и фирмы иностранных
юридических лиц открываются в ОЭЗ на
основании разрешения Администрации
области с соблюдением требований
законодательства Российской Федерации.
Сами эти требования, однако, установлены не
были, что открывало широкий простор для
притока в область теневых капиталов.
Вместе с тем в отношении взимания
таможенных пошлин и иных платежей (в том
числе налогов) территория области
рассматривается как находящаяся в
таможенном режиме свободной экономической
зоны. Товары, произведенные в ОЭЗ и
вывозимые в другие страны, освобождаются от
таможенных пошлин и других платежей (кроме
таможенных сборов). К указанным товарам не
применяются меры экономической политики
(по нетарифному государственному
регулированию внешнеторговой
деятельности). Товары, ввозимые из других
стран в ОЭЗ, освобождаются от ввозных
таможенных пошлин и других платежей (кроме
таможенных сборов). К отдельным из них могут
применяться меры экономической политики
(по количественному государственному
регулированию внешнеторговой
деятельности). Не взимаются таможенные
платежи и не применяются количественные
ограничения на ввоз и вывоз товаров,
ввозимых из других стран в ОЭЗ и затем
вывозимых в зарубежные страны.
Товар
считается произведенным в ОЭЗ, если
величина добавленной стоимости его
обработки или переработки составляет не
менее 30 процентов, а для товаров,
относящихся к электронике и сложной
бытовой технике, - не менее 15 процентов, и
его обработка (переработка) влечет за собой
изменение кода товара по таможенной
классификации.
Таможенные льготы и
порядок продажи валютной выручки - это все,
что в Законе об ОЭЗ оговаривается
конкретно. Все остальные вопросы
(инвестиционной деятельности, форм
осуществления инвестиций, порядок
налогообложения и налоговых льгот для
субъектов экономической деятельности,
гарантии собственности и инвестиций)
оговорены лишь в самом общем виде и поэтому
на практике не действуют. Фактически ОЭЗ в
Калининградской области стала свободной
таможенной зоной. Предоставление
инвесторам льгот по налогу на прибыль в
условиях, когда предприятия формально
регистрировались в области, а фактически
действовали за ее пределами, не устранило
условий, создающих режим обычной офшорной
зоны.
И вновь возникла старая проблема -
необходимость противодействия превращению
Калининградской области в зону офшора.
Такая трансформация влечет за собой отказ
от взимания всех федеральных налогов и
сборов, установление особого порядка
регистрации налогоплательщиков, введение
налоговой границы между областью и
основной территорией России, приравнивание
поставок товаров (работ, услуг) на
территории области к импорту (экспорту),
принятие решений, резко упрощающих ведение
бизнеса в регионе, изменение критериев
резидентства предприятий и физических
лиц.
Через шесть лет действия ОЭЗ в
Калининградской области вновь
развернулась дискуссия о путях ее развития.
Обсуждаются такие варианты, как отмена
таможенных льгот; сохранение режима особой
экономической зоны в его нынешнем виде;
трансформация режима особой экономической
зоны, подразумевающая либо постепенную
отмену таможенных льгот (например, в
течение десяти лет), либо постепенную их
отмену с заменой их другими льготами в
рамках режима ОЭЗ.
Отмена таможенных
льгот в ближайшее время вряд ли возможна.
Причин здесь несколько. Во-первых, даже
слабая попытка изменить существующее
положение ведет к ухудшению социально -
экономической ситуации в области,
экономика которой уже приспособлена к
режиму свободной таможенной зоны (причем
речь идет не только о торговых
организациях, но и о промышленных
предприятиях). Соответственно, потребуется
дополнительная финансовая помощь из
федерального бюджета. В частности, в начале
2002 г., когда со вступлением в действие
второй части Налогового кодекса были
отменены таможенные льготы, в области
сложилась критическая ситуация. Во-вторых,
отмена режима ОЭЗ будет крайне
отрицательно воспринята инвесторами и
станет расцениваться как очередное
проявление нестабильности российского
законодательства. Тем не менее у этого
варианта есть и свои достоинства: будет
сделан шаг к унификации правового
пространства страны, ликвидирована
"таможенная дыра".
Опыт Калининградской
области (как и других особых экономических
зон) показывает, что за истекшие годы
произошла дискредитация "зонирования".
Принцип офшорной деятельности стал
распространяться на все субъекты
хозяйствования на территории зон, на все
виды их деятельности. Льготы и привилегии
широко предоставлялись частным и
юридическим лицам.
Последовала целая
череда поправок к соответствующим законам.
Они сводились к следующему:
1)
уточнялось само понятие экономической
зоны. Вместо "свободных территорий",
свободных таможенных и
"экстерриториальных" зон вводились иные
определения: 1) зоны - это обособленные и
огражденные участки, специально выделенные
на территории отдельных областей, районов и
городов; 2) действие зон должно
ограничиваться "внешнеэкономической"
деятельностью;
2) устанавливалось, что
на территории зон действует
законодательство Российской Федерации;
3) на территории зон запрещалась реализация
субъектами хозяйствования горюче -
смазочных материалов, ликероводочных,
табачных и других изделий;
4)
генеральным дирекциям зон запрещалась
регистрация хозяйствующих субъектов,
занимающихся розничной торговлей и
предоставлением различных услуг на
внутреннем рынке, в качестве субъектов зон,
и т.д.
С нашей точки зрения, для
определения дальнейших путей развития ОЭЗ
чисто экономический подход уже
недостаточен. Требуется комплексный,
системный анализ всех факторов, включая
политический и социальный. Это позволит
заново осмыслить весь круг проблем,
разработать новую концепцию с учетом
прежде всего государственных интересов
России. Применительно к Калининградской
области ситуация осложнилась в связи с
вхождением в Шенгенскую зону соседних
стран, что затрагивает интересы десятков
тысяч "челноков" (мелких и крупных). И не
случайно визовый режим превратился в
острую проблему, отодвинув на задний план
вопрос правового статуса особых
экономических зон.
2. Необходимость новых
концептуальных подходов
Негативные в
целом результаты действия Закона от 22
января 1996 года повлекли за собой
необходимость принятия нового закона. Еще в
декабре 2001 года Министерству
экономического развития и торговли РФ
Правительством России было поручено
представить концептуально иной проект
федерального закона об особой
экономической зоне в Калининградской
области. Такой законопроект разработан и в
мае 2002 года обсужден на семинаре в Центре
стратегических разработок, а также на
совещании в Минэкономразвития с участием
представителей области. Одновременно
рассматривался и вариант закона,
подготовленный областной Администрацией.
Но уже само его название - о внесении
"изменений и дополнений в действующий Закон
от 22 января 1996 года" - красноречиво говорило
о заинтересованности областной
Администрации в сохранении основных
положений этого закона.
Стороны не
продвинулись ни на шаг по пути выработки
единой концепции нового закона. Более того,
ее представитель демонстративно покинул
совещание, на котором рассматривался новый
вариант законопроекта. Правительство РФ,
куда были представлены различные варианты
законопроекта, видимо, было не готово
принять определенное решение. Вопрос снова
был отложен, а Минэкономразвитию поручено
представить к 1 октября 2002 года очередную
концепцию закона по Калининградской
области.
Следует добавить, что все
варианты этого законопроекта встретили
возражения со стороны заинтересованных
федеральных министерств и ведомств по
причине противоречия некоторых его статей
действующим Бюджетному, Налоговому,
Таможенному кодексам РФ, другим
федеральным законам. В частности,
Министерство антимонопольной политики
России полагает, что предложения по
специальному налоговому режиму в
Калининградской области противоречат
Закону РФ "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на
товарных рынках". Министерство налогов и
сборов России считает, что специальный
налоговый режим в Калининградской области
противоречит самой сути действующего на
территории Российской Федерации
налогового законодательства, предполагает
введение нового принципа налога на
добавленную стоимость, изменяет подход к
определению объекта налогообложения.
Министерство финансов России вообще не
видит целесообразности во введении такого
режима. И тем не менее на первый план
выдвинута разработка законопроекта об
особой экономической зоне в
Калининградской области.
Острая
дискуссия разворачивается вокруг целей
создания особой экономической зоны.
Закон от 22 января 1996 года устанавливал эти
цели лишь в общем виде: создание условий для
социально - экономического развития
Российской Федерации и Калининградской
области. Это никого и ни в чем не обязывало и
давало возможность для трансформации этой
"особой" экономической зоны в обычную
офшорную зону.
Под давлением сверху
местные калининградские власти были
вынуждены пойти на уступки. В их
законопроекте "О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон "Об Особой
экономической зоне в Калининградской
области" появилась специальная статья: "К
участникам Особой экономической зоны
предъявляются следующие требования:
основная хозяйственная деятельность (не
менее 50 процентов производимых товаров,
работ, услуг) осуществляется на территории
Особой экономической зоны; не
