К вопросу о применении международно - правовых норм о морских живых ресурсах
О МОРСКИХ ЖИВЫХ РЕСУРСАХ
А.Н.
ВЫЛЕГЖАНИН
А.Н. Вылегжанин, член научно -
экспертного совета Федеральной целевой
программы "Мировой океан", директор
правового центра СОПС РАН.
Российской
Федерацией ратифицирована Конвенция ООН по
морскому праву 1982 года (далее - Конвенция 1982
года; Конвенция) <*> и Соглашение 1995 года
об осуществлении положений Конвенции 1982
года, которые касаются сохранения
трансграничных рыбных запасов и запасов
далеко мигрирующих рыб и управления ими
(далее - Соглашение 1995 года; Соглашение)
<**>. Конвенция 1982 года выделяется среди
других многочисленных договорных
источников международного права,
предусматривающих нормы о морских живых
ресурсах <***>, прежде всего своим
универсальным характером. На 1 мая 2001 г.
участниками этой Конвенции являются 134
государства и Европейское экономическое
сообщество.
--------------------------------
<*>
Федеральный закон от 26.02.97 N 30-ФЗ "О
ратификации Конвенции Организации
Объединенных Наций по морскому праву и
Соглашения об осуществлении части XI
Конвенции Организации Объединенных Наций
по морскому праву".
<**> Федеральный
закон от 26.04.97 N 69-ФЗ "О ратификации
Соглашения об осуществлении положений
Конвенции Организации Объединенных Наций
по морскому праву от 10 декабря 1982 года,
которые касаются сохранения
трансграничных рыбных запасов и запасов
далеко мигрирующих рыб и управления ими".
<***> Тексты этих договорных источников
см. в сборнике: Международно - правовые
основы управления морскими живыми
ресурсами. Теория и документы. М.,
2000.
Особая роль Конвенции 1982 года в ряду
других международно - правовых источников
обусловлена и механизмом урегулирования
споров, касающихся толкования и применения
любого международного договора, связанного
с целями Конвенции. Компетенцией в
отношении таких споров обладают суд и
арбитраж, предусмотренные Конвенцией 1982
года (п. 2 ст. 288 Конвенции).
Оценить
последствия совокупного воздействия блока
"природоресурсных" норм Конвенции 1982 года,
Соглашения 1995 года, других договорных
источников международного права трудно
даже высокопрофессиональным судьям -
международникам, как показал, например, ход
рассмотрения в 1998 году Международным судом
ООН дела о юрисдикции в отношении рыбных
ресурсов (по спору между Испанией и Канадой)
<*>. В этом контексте понятна
актуальность темы, вынесенной в название
настоящей работы. Конвенция 1982 года и
Соглашение 1995 года, в соответствии с
пунктом 4 статьи 15 Конституции Российской
Федерации, являются "составной частью ее
правовой системы". По смыслу этого
конституционного постановления, если
Конвенцией 1982 года установлены иные
правила, чем предусмотренные законом, то
применяются правила Конвенции, а не
закона.
--------------------------------
<*> Fisheries
Jurisdiction (Spain v. Canada), Jurisdiction of the Court, Judgment, I.C/J/
Reports, 1998. Судом исследовано, в частности,
юридическое содержание понятия "сохранение
морских живых ресурсов и управление ими",
оценено значение канадского
законодательства о трансграничных рыбных
запасах.
Единство судебной системы
Российской Федерации обеспечивается, в
частности, путем применения всеми судами
России не только Конституции Российской
Федерации, федеральных конституционных и
федеральных законов, но и "общепризнанных
принципов и норм международного права и
международных договоров Российской
Федерации" (ст. 3 Федерального
конституционного закона "О судебной
системе Российской Федерации"). В
юридической литературе в этой связи
профессором В.П. Кашеповым отмечено, что
"если ПОДЧИНЯТЬСЯ суд должен ЛИШЬ
Конституции РФ и федеральному закону, то
ПРИМЕНЯТЬ при рассмотрении и разрешении
судебных дел он ВПРАВЕ нормы Конституции
РФ, федеральных конституционных законов,
федеральных законов, общепризнанные
принципы и нормы международного права и
международных договоров Российской
Федерации..." <*> (выделено мною. - А.В.). То
есть, по мнению этого ученого, применение
общепризнанных принципов международного
права, международных договоров Российской
Федерации - это не обязанность российского
суда, а его право. С таким мнением, полагаю,
согласиться нельзя. Суд обязан (а не только
"вправе") применять общепризнанные принципы
международного права, международные
договоры Российской Федерации. Напротив,
суд не обязан применять всегда нормы
закона; более того, суд не вправе применить
норму федерального закона, если
международным договором Российской
Федерации установлены иные правила, чем
предусмотренные законом. Такой подход
подтвержден Постановлением Пленума
Верховного Суда Российской Федерации от 31
октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах
применения судами Конституции Российской
Федерации при осуществлении правосудия".
Как сказано в Постановлении, при
рассмотрении дела суд "не вправе применять
нормы закона, регулирующего возникшие
правоотношения, если вступившим в силу для
Российской Федерации международным
договором, решение о согласии на
обязательность которого для Российской
Федерации было принято в форме
федерального закона, установлены иные
правила, чем предусмотренные законом" (п. 5
Постановления). Решения о согласии на
обязательность Конвенции 1982 года и
Соглашения 1995 года приняты были именно в
форме федерального закона.
--------------------------------
<*> Комментарий к
Федеральному конституционному закону "О
судебной системе Российской Федерации" /
Науч. ред. В.П. Кашепов. М., 1998. С. 17 -
18.
Трудности применения российскими
судебными инстанциями норм Конвенции и
Соглашения обусловлены и рядом иных причин.
Во-первых, в большинстве своем российские
судьи - это квалифицированные специалисты
именно в отраслях российского права
(гражданского, уголовного,
административного и т.д.), но не
международного. Во-вторых, пока еще Высший
Арбитражный Суд Российской Федерации и
Верховный Суд Российской Федерации не
разработали совместного постановления
Пленумов этих судов о применении
природоресурсных или иных положений
Конвенции 1982 года, хотя целесообразность
такой работы никем не оспаривается, как
свидетельствуют материалы федеральной
целевой программы "Мировой океан" <*>.
--------------------------------
<*> Эта программа
(далее - ФЦП "Мировой океан") одобрена
Постановлением Правительства Российской
Федерации от 10.08.98 N 919. См. о ФЦП "Мировой
океан": Колодкин А.Л., Михина И.Н., Тюрин В.И.
Международно - правовые вопросы, их
политический аспект, тактика отстаивания
интересов России // "Мировой океан": Вып. 1. М.,
2000. С. 157 - 192.
В порядке содействия
обозначенной работе в настоящей статье
рассматриваются содержание международно -
правового понятия "морские живые ресурсы",
природа прав на такие ресурсы;
сопоставляются нормы российских законов,
устанавливающие вещное право
собственности на морские пространства и
ресурсы, с одной стороны, и нормы Конвенции
1982 года и Соглашения 1995 года, отрицающие
такое право, - с другой.
ЮРИДИЧЕСКОЕ
СОДЕРЖАНИЕ ПОНЯТИЯ "МОРСКИЕ ЖИВЫЕ
РЕСУРСЫ"
Конвенция 1982 года использует
термин "природные ресурсы, как живые, так и
неживые", термин "морские ресурсы" и термин
"живые ресурсы". Последний означает те
используемые виды растительного и
животного мира, которые обитают в различных
районах Мирового океана. Эти районы, в свою
очередь, имеют разный правовой режим:
внутренние морские воды (к берегу от
исходных линий) и территориальное море (от
исходных линий в сторону моря, шириной до 12
морских миль) находятся под суверенитетом
государства; в исключительной
экономической зоне (в районе за пределами
территориального моря, шириной до 200
морских миль от исходных линий) и в пределах
поверхности и недр континентального шельфа
прибрежное государство осуществляет
целевые ресурсные права и юрисдикцию; в
открытом море государства пользуются
свободами в конвенционном порядке; в районе
морского дна за внешними границами
континентального шельфа государства -
участники осуществляют природоресурсную
деятельность в рамках сложного
международного механизма, в том числе
институционального, предусмотренного
Конвенцией 1982 года и Соглашением 1994 года об
осуществлении ее части XI (о минеральных
ресурсах такого района). В Конвенции
понятие "природные ресурсы" четко
отграничено от понятия "морское
пространство", в котором эти ресурсы
залегают (минеральные) или обитают
(живые).
Хотя в Конвенции термин "морские
живые ресурсы" не определен, содержание
выражаемого им понятия раскрывается ее
многочисленными статьями в полном
соответствии с достаточно устоявшимся
международно - правовым значением этого
термина. Так, по Конвенции о сохранении
морских живых ресурсов Антарктики 1980 года
(Россия является ее участником) "морские
живые ресурсы означают популяции
плавниковых рыб, моллюсков, ракообразных и
всех других видов живых организмов",
обитающих в естественной среде юридически
обозначенного морского района (п. 2 ст. 1
Конвенции 1980 года).
Обитание в
естественной среде - сущностный признак
конвенционного понятия "живые ресурсы"
моря. Когда рыба, крабы, водоросли или иной
вид морских биоресурсов изъяты из морской
среды и находятся, к примеру, на борту судна
- это уже не "морские живые ресурсы" согласно
Конвенции 1982 года, а "улов". Здесь
государства - участники Конвенции проявили
последовательность: в отношении неживых
природных ресурсов подобное юридическое
отграничение также наличествует. Согласно
статье 133 Конвенции 1982 года термин "ресурсы"
означает "минеральные ресурсы, включая
полиметаллические конкреции, in situ в районе
на морском дне или в его недрах"; когда же
минеральные ресурсы не находятся в месте
естественного залегания, то есть когда они
извлечены из этого места (ex situ), - это уже
согласно Конвенции не "ресурсы", а "полезные
ископаемые". Режим "ресурсов" отличен от
режима "полезных ископаемых": "ресурсы"
согласно Конвенции не могут быть объектом
вещного права собственности, а "полезные
ископаемые" таковым являются.
По смыслу
Конвенции 1982 года не все представители
фауны и флоры Мирового океана (то есть более
150 тысяч морских животных, более 15 тысяч
водорослей, множество простейших и т.д.)
охватываются конвенционным понятием
"морские живые ресурсы". При ином толковании
Конвенции предусмотренные ею меры
сохранения морских живых ресурсов и
управления ими, достаточно дорогостоящие,
невозможно было бы практически выполнять.
Например, Конвенция не обязывает
государства - участника собирать научную
информацию об объеме биомассы каждого из
видов рыб, обитающих в Мировом океане,
которых более 20 тысяч. Но если в
исключительной экономической зоне
государства - участников представлены все
виды промысловых рыб (а их в настоящее время
порядка двух тысяч видов), то такое
государство по смыслу Конвенции обязано, в
целях сохранения этих эксплуатируемых
видов, оценивать биомассу запасов таких
видов и устанавливать ту ее часть, которая
разрешается для лова (общий допустимый
улов) <*>. Иначе говоря, второй сущностный
критерий отнесения организмов моря к
конвенционному понятию "морские живые
ресурсы" - востребованность таких морских
организмов со стороны государства -
участника, фактическое их использование.
--------------------------------
<*> См. подробнее:
Вылегжанин А.Н. Морские природные ресурсы
(международно - правовой режим). М., 2001. С. 158 -
166.
Это не означает, что не востребованные
сегодня морские растения и животные,
которые не являются по Конвенции 1982 года
морскими живыми ресурсами, оставлены без
защиты международным правом.
Многочисленные его источники, в том числе
договорные, создают разветвленные
международно - правовые основы сохранения
таких растений и животных, в целом
биоразнообразия морской среды <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее об
этом см.: Вылегжанин А.Н. Биоразнообразие
морской среды и международное право //
Государство и право. 2001. N 3.
Понятие
"морские живые ресурсы" охватывает и иные
конвенционные понятия: "сидячие виды" (живые
ресурсы континентального шельфа, то есть
такие организмы, "которые в период, когда
возможен их промысел, либо находятся в
неподвижном состоянии на морском дне или
под ним, либо не способны передвигаться
иначе, как находясь в постоянном физическом
контакте с морским дном или его недрами" - п.
4 ст. 77 Конвенции); морские млекопитающие;
далеко мигрирующие виды; анадромные и
катадромные виды (статьи 64 - 67 Конвенции).
Законы некоторых морских держав выделяют
доминирующее значение рыб в ряду других
морских живых ресурсов. Так, согласно
действующему Закону США о сохранении
рыбных ресурсов и управлении ими "термин
"рыба" означает плавниковых рыб, моллюсков,
ракообразных и все другие формы морских
животных и растений, за исключением морских
млекопитающих и птиц" <*>. То, что понятие
"морские живые ресурсы" включает и растения
(прежде всего водоросли, используемые в
медицинской и пищевой промышленности),
имеет значение и для правоприменения. Так,
ряд российских судебных решений
обосновывался ссылками на Закон "О животном
мире" от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ; но морские
биоресурсы, как было отмечено, - это не
только животные.
--------------------------------
<*> Magnuson - Stevens Fishery Conservation and Management Act. Public Law
94-265. As amended through October 11, 1996. 99-659, 101-627, para.
(12).
ПРИРОДОРЕСУРСНЫЕ ПРАВА ПРИБРЕЖНОГО
ГОСУДАРСТВА В МОРЕ:
ВОПРОС ОБ ИХ
ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРИРОДЕ
Имеет ли прибрежное
государство право собственности на
подвижные популяции живых ресурсов в
морских районах, находящихся под его
суверенитетом и юрисдикцией?
Обозначенный вопрос четко не решен в
национальном праве большинства прибрежных
государств, до сих пор вызывает споры в
национальных судах, но однозначно
урегулирован международным правом.
Согласно Конвенции 1982 года прибрежное
государство осуществляет суверенитет над
его внутренними морскими водами и
территориальным морем (статьи 2 и 8). Эти
морские районы составляют часть
государственной территории, поэтому
подтвержденный рядом резолюций
Генеральной Ассамблеи ООН принцип
неотъемлемого суверенитета государства
над его природными ресурсами <*>
применим, разумеется, и к природным
ресурсам внутренних морских вод и
территориального моря. Право на природные
ресурсы "присуще (is inherent) концепции
суверенитета" - отвечают авторы пятитомного
комментария к Конвенции ООН по морскому
праву 1982 года <**>. Неотъемлемость
суверенитета государства над его
природными ресурсами означает, что
государство не может эти права отчуждать.
Даже в условиях тотальной коррупции
исполнительной власти и слабости власти
судебной и законодательной (известные
ситуации, например, в некоторых странах Юго
- Восточной Азии) исполнительная власть не
может de jure уступить иностранному
государству суверенитет над природными
ресурсами. Суверенитет, в том числе над
природными ресурсами, неотчуждаем, и с этой
точки зрения он сущностно отличен
