Единство налоговой системы как базовый принцип налоговой политики российской федерации(а.в. демин)
по состоянию на 1 сентября 2001 года
А.В.
ДЕМИН
Демин А.В., доцент кафедры
коммерческого, предпринимательского и
финансового права Красноярского
госуниверситета, кандидат юридических
наук.
Требование единства налоговой
системы Российской Федерации логически
вытекает из конституционно - правовых
принципов единой финансовой политики и
единства экономического пространства
России. Согласно статье 8 Конституции РФ в
Российской Федерации гарантируются
единство экономического пространства,
свободное перемещение товаров, услуг и
финансовых средств, поддержка конкуренции,
свобода экономической деятельности. Статья
74 Конституции РФ устанавливает: "На
территории Российской Федерации не
допускается установление таможенных
границ, пошлин, сборов и каких-либо иных
препятствий для свободного перемещения
товаров, услуг и финансовых средств, а
ограничения перемещения товаров и услуг
могут вводиться в соответствии с
федеральным законом, если это необходимо
для обеспечения безопасности, защиты жизни
и здоровья людей, охраны природы и
культурных ценностей".
Впервые принцип
единого экономического пространства
России был закреплен Указом Президента
РСФСР от 12.12.91 г. N 269 "О едином экономическом
пространстве РСФСР", который обязывал
государственные органы субъектов РФ
обеспечить на территории РСФСР свободное
перемещение товаров, работ и услуг, принять
меры по соблюдению прав граждан и
юридических лиц по свободной реализации
или приобретению товаров, работ, услуг на
всей территории РСФСР. При этом
устанавливалось, что нормативные акты,
ограничивающие движение товаров, работ и
услуг на внутреннем республиканском рынке,
противоречащие законодательству РСФСР,
признаются недействительными и подлежат
немедленной отмене в установленном
порядке. В дальнейшем эти положения нашли
отражение в статье 1 ГК, пункт 3 которой
устанавливает: "Товары, услуги и финансовые
средства свободно перемещаются на всей
территории Российской Федерации.
Ограничения перемещения товаров и услуг
могут вводиться в соответствии с
федеральным законом, если это необходимо
для обеспечения безопасности, защиты жизни
и здоровья людей, охраны природы и
культурных ценностей".
Конституционные
нормы о единстве экономического
пространства Российской Федерации
получили развитие в пункте 4 статьи 3
Налогового кодекса Российской Федерации
(далее по тексту - НК), согласно которому не
допускается устанавливать налоги и сборы,
нарушающие единое экономическое
пространство Российской Федерации и, в
частности, прямо или косвенно
ограничивающие свободное перемещение в
пределах территории Российской Федерации
товаров (работ, услуг) или финансовых
средств, либо иначе ограничивать или
создавать препятствия не запрещенной
законом экономической деятельности
физических лиц и организаций. Еще до
вступления в силу НК Конституционный Суд в
Постановлении от 21.03.97 г. N 5-П указал, что
установление налогов, нарушающее единство
экономического пространства Российской
Федерации, запрещается. С этой точки зрения
- констатировал Конституционный Суд -
недопустимо как введение региональных
налогов, которое может прямо или косвенно
ограничивать свободное перемещение
товаров, услуг, финансовых средств в
пределах единого экономического
пространства, так и введение региональных
налогов, которое позволяет формировать
бюджеты одних территорий за счет налоговых
доходов других территорий либо переносить
уплату налогов на налогоплательщиков
других регионов. "Суть данного принципа, -
справедливо замечает С.Г. Пепеляев, -
состоит не в сосредоточении у федерального
центра финансовых полномочий, а в создании
единых обязательных стандартов финансовой
деятельности, обеспечивающих баланс прав и
интересов всех участников финансовых
отношений". <*>
--------------------------------
<*> См.: Налоговое право: Учебное пособие /
Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2000. С. 78.
Начиная
с 1991 года в реформировании налоговой
системы России можно выделить три этапа,
развивающихся как бы "по спирали":
1. Этап
налоговой централизации (1992 - 1993 гг.).
2.
Этап налоговой децентрализации (1994 - 1996
гг.).
3. Этап налоговой централизации (с
1997 года по настоящее время).
Законом РФ
от 16.07.92 г. N 3317-1 пункт 2 статьи 18 Закона РФ "Об
основах налоговой системы в Российской
Федерации" был дополнен абзацем следующего
содержания: "Органы государственной власти
всех уровней не вправе вводить
дополнительные налоги и обязательные
отчисления, не предусмотренные
законодательством Российской Федерации,
равно как и повышать ставки установленных
налогов и налоговых платежей". Таким
образом, налоговая система России
изначально формировалась в
централизованном направлении.
Однако
Указом Президента РФ от 22.12.93 г. N 2268 "О
формировании республиканского бюджета
Российской Федерации и взаимоотношениях с
бюджетами субъектов Российской Федерации в
1994 году" была сделана попытка перейти к
децентрализованной системе налогов и
сборов. Пунктом 7 данного Указа
предусматривалось, что дополнительные
налоги и сборы в республиках в составе
Российской Федерации, краях, областях,
автономной области, автономных округах,
городах Москве и Санкт - Петербурге,
дополнительные местные налоги и сборы, не
предусмотренные законодательством
Российской Федерации, могут вводиться
решениями органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, местных
органов государственной власти. При этом
уплата налогов юридическими лицами должна
производиться за счет прибыли, остающейся у
предприятий и организаций после уплаты
налога на прибыль. Отметим, что названный
Указ был принят в период наделения
Президента РФ чрезвычайными полномочиями
законотворческого характера, на основании
пунктов 2 и 3 Указа Президента РФ от 07.10.93 г. N
1598 "О правовом регулировании в период
поэтапной конституционной реформы в
Российской Федерации", регламентирующего
полномочия Президента РФ по внесению
безотлагательных изменений в действующее
законодательство, и поэтому имел силу
законодательного акта. <*> Эти меры
значительно ослабили единство налоговой
системы России и привели к ее
децентрализации.
--------------------------------
<*> См.: Официальное разъяснение
Государственно - правового управления
Президента РФ от 11.10.95 г. N 13 // Справочно -
правовая система "".
В период действия
пункта 7 Указа Президента РФ от 22.12.93 г. N 2268
субъекты РФ и муниципальные образования
активно использовали предоставленное им
право на введение новых, не предусмотренных
федеральным законодательством налогов и
сборов. В различных регионах Российской
Федерации были установлены налоги на
транзитный проезд по территории области, на
вывоз продукции за пределы области, для
финансовой поддержки агропромышленного
комплекса, сборы на содержание излишнего
поголовья крупного рогатого скота, на
обеспечение футбольной команды, за проезд
по территории города, на организацию
летнего отдыха детей, на реализацию
табачных и ювелирных изделий и многие
другие.
В Красноярском крае Законом от
09.07.96 г. N 10-314 был введен пассажирский сбор в
аэропортах с целью финансирования
реконструкции и развития аэровокзальных
комплексов края. Плательщиками сбора были
указаны пассажиры - граждане РФ, а также
граждане СНГ и других государств,
вылетающие из аэропортов, расположенных на
территории Красноярского края, прямыми,
чартерными, транзитными и международными
рейсами. Ставка пассажирского сбора
составляла: с пассажиров, вылетающих в
пункты назначения, расположенные в
пределах территории Красноярского края, - 1/3
МРОТ; с пассажиров, вылетающих в пункты
назначения, расположенные за пределами
Красноярского края, на территории
Российской Федерации, - 2/3 МРОТ; с
пассажиров, вылетающих международными
рейсами, - в размере 1 МРОТ; при транзитном
перелете пассажир оплачивал сбор один раз
по максимальной ставке. Взимание сбора
осуществлялось при регистрации пассажиров,
вылетающих из аэропортов, расположенных на
территории Красноярского края. Сбор носил
целевой характер и был предназначен для
погашения кредитов, полученных АООТ
"Авиакомпания "Красноярские авиалинии" на
реконструкцию и развитие аэровокзальных
комплексов.
Указом Президента РФ от
18.08.96 г. N 1214 пункт 7 Указа Президента РФ от
22.12.93 г. N 2268 был признан утратившим силу с 1
января 1997 года. Органам государственной
власти субъектов РФ предписывалось
отменить с 1 января 1997 г. свои решения о
введении дополнительных налогов и сборов,
не основанные на Законе РФ "Об основах
налоговой системы в Российской Федерации".
Органам местного самоуправления с 1 января
1997 г. было предложено принять аналогичные
решения в отношении введенных ими
дополнительных налогов и сборов. В
частности, упомянутый выше пассажирский
сбор на территории Красноярского края был
отменен Законом края от 31.01.97 г. N 12-425.
В
настоящее время налоговая система России
носит относительно централизованный
характер. Характеристика "относительно"
использована здесь как отграничивающая от
налоговых систем унитарных государств,
носящих абсолютно централизованный
характер. Согласно Постановлению
Конституционного Суда РФ от 30.01.2001 г. N 2-П
установление общих принципов
налогообложения и сборов и формирование
налоговой системы, включающей в том числе
исчерпывающий перечень региональных и
местных налогов и сборов как источников
поступлений в бюджеты субъектов РФ и
местные бюджеты, осуществляется
федеральным законом в соответствии с
Конституцией РФ. НК предусматривает
трехзвенную структуру налоговой системы
России, отражающую федеративное устройство
российского государства. При этом согласно
статье 12 НК федеральными признаются налоги
и сборы, устанавливаемые НК и обязательные
к уплате на всей территории Российской
Федерации; региональными - налоги и сборы,
устанавливаемые НК и законами субъектов РФ,
вводимые в действие в соответствии с НК
законами субъектов РФ и обязательные к
уплате на территориях соответствующих
субъектов РФ; местными - налоги и сборы,
устанавливаемые НК и нормативными
правовыми актами представительных органов
местного самоуправления, вводимые в
действие в соответствии с НК нормативными
правовыми актами представительных органов
местного самоуправления и обязательные к
уплате на территориях соответствующих
муниципальных образований.
Исчерпывающий перечень налогов и сборов
всех уровней закрепляется федеральным
законодательством. Исходя из необходимости
достижения равновесия между правом
субъектов РФ устанавливать налоги и сборы,
приоритетом основных прав и свобод
человека и единством экономического
пространства России, налоговая политика
стремится к унификации налоговых изъятий.
Этой цели служит исчерпывающий по своему
характеру перечень региональных налогов,
которые могут устанавливаться органами
государственной власти субъектов РФ, и
вытекающие из него ограничения по введению
дополнительных налогов и обязательных
отчислений, а также по повышению ставок
налогов и налоговых платежей. <*> В
соответствии с пунктом 5 статьи 12 НК не
могут устанавливаться региональные или
местные налоги и (или) сборы, не
предусмотренные Налоговым кодексом
Российской Федерации.
--------------------------------
<*> См.:
Постановление Конституционного Суда РФ от
21.03.97 г. N 5-П.
">Статья 71
Конституции РФ относит к исключительному
ведению Российской Федерации правовое
регулирование федеральных налогов и
сборов. Вправе ли федеральный законодатель
регулировать региональные и местные налоги
и сборы, и если да, то в какой степени?
Конституционный Суд в Постановлении от
04.04.96 г. N 9-П указал, что, регулируя
налогообложение, субъекты РФ в полной мере
должны руководствоваться требованиями
статьи 18 Конституции РФ о том, что права и
свободы человека и гражданина определяют
смысл, содержание и применение законов. При
этом субъекты РФ не вправе определять
налоговые изъятия произвольно, в нарушение
принципов, закрепленных Конституцией РФ и
федеральными законами. Установление
налогов и сборов в отсутствие каких-либо
ограничений противоречило бы
провозглашенным в статье 7 Конституции РФ
целям социального государства, политика
которого должна быть направлена на
создание условий, обеспечивающих достойную
жизнь и свободное развитие человека.
Недопустимость установления законами
субъектов РФ произвольных налоговых
изъятий вытекает также из принципа единой
финансовой, в том числе налоговой, политики,
закрепленного в статье 114 (пункт "б" части 1)
Конституции РФ.. Поскольку
налогообложение всегда предполагает
определенное ограничение прав и свобод
человека, федеральный законодатель вправе
согласно пункту 3 статьи 55 Конституции РФ
устанавливать общие пределы такого
ограничения, в том числе и на региональном
(местном) уровне. В целях обеспечения
справедливости, всеобщности, формально -
юридического равенства, единства
экономического пространства и других
конституционных принципов федеральный
законодатель вправе не только
формулировать общие принципы
налогообложения и исчерпывающий перечень
региональных (местных) налогов и сборов, но
и прямо устанавливать общие (стандартные)
для всей территории Российской Федерации
элементы региональных (местных) налогов и
сборов. Разумеется, такое федеральное
вмешательство должно носить "рамочный
характер" и не может быть произвольным.
"Федеральный законодатель не вправе
определять существенные условия взимания
конкретных региональных налогов, если
только это не продиктовано необходимостью
реализовать те или иные общие принципы
налогообложения, не обосновано с позиции
достижения равновесия между правами
субъектов Федерации - с одной стороны, и
основными правами человека и гражданина,
принципом единства экономического
пространства - с другой". <*>
