О постановлениях правительства россии в сфере предпринимательской деятельности
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Е.М.
МАРЧЕНКОВА
Марченкова Екатерина
Михайловна - младший научный сотрудник
ИЗиСП.
Правительство Российской
Федерации, являясь высшим органом
исполнительной власти (ст. 1 Федерального
конституционного закона "О Правительстве
Российской Федерации"), наравне с другими
органами государственной власти
осуществляет регулирование экономической,
в том числе предпринимательской
деятельности в пределах предоставленных
ему полномочий.
Одним из способов
реализации полномочий Правительства
России в сфере предпринимательства
является издание постановлений.
Постановления Правительства имеют
достаточно высокую степень нормативности,
поскольку издаются на основании ранее
принятого закона, нормативного указа
Президента. Кроме того, Конституцией и
Законом "О Правительстве Российской
Федерации" высшему органу исполнительной
власти предоставлены полномочия принимать
нормативные акты по собственной инициативе
в связи с реализацией закрепленных за ним
функций. Осуществляя предпринимательскую
деятельность, юридические лица и
физические лица, занимающиеся
предпринимательской деятельностью без
образования юридического лица, не могут не
следовать содержащимся в постановлениях
правовым нормам.
Полномочия
Правительства Российской Федерации по
нормативному регулированию
предпринимательской деятельности
ограничиваются нормами Гражданского
кодекса. Согласно п. 4 ст. 3 ГК РФ
Правительство может принимать
постановления, содержащие нормы
гражданского права, на основании и во
исполнение Гражданского кодекса и иных
законов, указов Президента Российской
Федерации. Кроме того, ст. 2 ГК содержит
определение предпринимательской
деятельности. Это самостоятельная,
осуществляемая на свой риск деятельность,
направленная на систематическое получение
прибыли от пользования имуществом, продажи
товаров, выполнения работ или оказания
услуг лицами, зарегистрированными в этом
качестве в установленном законом
порядке.
Безусловно, закон является
основным правовым актом в любой сфере <*>.
Однако принятия лишь закона явно
недостаточно. Отношения в сфере
предпринимательства быстро развиваются,
возникают новые, что требует оперативного
реагирования. В этом случае постановления
Правительства играют большую роль,
поскольку процесс их подготовки и принятия
оперативнее, чем процесс принятия закона. К
тому же постановления Правительства
регулируют общественные отношения
детальнее и конкретнее, нежели закон.
--------------------------------
<*> См.: Правовые
акты. Учебно - практическое и справочное
пособие / Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. М.,
1999. С. 81 - 82.
Федеральный конституционный
закон "О Правительстве Российской
Федерации" содержит развернутый перечень
полномочий Правительства в различных
сферах государственной жизни. Названные
полномочия распространяются и на
регулирование деятельности
предпринимателей, хотя конкретно в Законе и
не указаны. Правительство осуществляет
регулирование экономических процессов,
обеспечивает единство экономического
пространства и свободу экономической
деятельности, свободное перемещение
товаров, услуг и финансовых средств,
принимает меры по защите интересов
отечественных производителей товаров,
исполнителей работ и услуг (ст. 14 ФКЗ "О
Правительстве Российской Федерации"). Тем
самым оказывается влияние на
рассматриваемую сферу <*>.
--------------------------------
<*> См.: Бельский К.С.
О функциях исполнительной власти //
Государство и право. 1997. N 3. С. 14 - 21;
Федеральный конституционный закон "О
Правительстве Российской Федерации".
Комментарий / Отв. ред. Л.А. Окуньков. 1999. С. 93 -
136.
Хотя действие постановлений
Правительства России распространяется на
всю территорию Российской Федерации, оно
осуществляет лишь общее руководство в этой
области. Более детальное регулирование
предпринимательской деятельности
возложено на органы государственной власти
субъектов Федерации. При этом принятые ими
нормативные акты не должны противоречить
федеральным актам.
В уставах и
конституциях многих субъектов Федерации
содержатся нормы, касающиеся поддержки
развития предпринимательства. На основании
этих положений законодательными и
исполнительными органами субъектов
Федерации издаются акты, регулирующие
предпринимательскую деятельность. Их
принятие также ограничено нормами
Конституции РФ и Гражданским кодексом РФ.
Полномочия в сфере издания актов
гражданского законодательства принадлежат
к исключительному ведению Российской
Федерации (ч. 1 ст. 3 ГК; п. "о" ст. 71
Конституции).
За период с 1 января 1998
года по июль 1999 года, то есть практически за
полтора года, Правительство РФ приняло 341
постановление в рассматриваемой сфере (16,03
процента от всех постановлений, принятых за
указанный период). Всего же за этот период
было принято 2127 постановлений. За первое
полугодие 2000 года принято 58 постановлений,
регулирующих предпринимательство, что
составляет 18,5 процента от всех 199
постановлений, принятых за указанный
период. Много это или мало, вопрос спорный. В
условиях, когда малое и среднее
предпринимательство практически не
развивается или развивается крайне
медленно, наверное, мало. Однако законы
функционирования рыночной экономики не
допускают чрезмерного вмешательства
государства в предпринимательские
отношения. Грань между государственным
регулированием и ограничением свободы
предпринимательства очень тонка.
Обобщение опыта позволяет сделать
некоторые наблюдения, предварив их
следующим замечанием. Постановления
принимаются Правительством по различным
направлениям экономической деятельности
государства, и зачастую они лишь косвенно
касаются регулирования непосредственно
предпринимательской деятельности.
Собственно вопросы регулирования
предпринимательской деятельности отнесены
к компетенции законодательных и
исполнительных органов субъектов
Федерации.
Все проанализированные
постановления можно условно разделить на
несколько групп.
Постановления
Правительства, относящиеся к первой группе,
регулируют лицензирование отдельных видов
деятельности, в том числе входящих в сферу
предпринимательства. Данные постановления
принимаются на основании закона,
касающегося того вида деятельности,
лицензирование которого должно
производиться <*>. Основанием для
принятия Правительством большого массива
постановлений о лицензировании служат и
нормы Федерального закона "О
лицензировании отдельных видов
деятельности". Доля постановлений,
регулирующих лицензирование, по отношению
к общему количеству постановлений в сфере
предпринимательства очень велика, и потому
они требуют особого внимания.
--------------------------------
<*> Например,
Постановление Правительства РФ от 20 мая 1999
года N 556 "Об утверждении Положения о
лицензировании деятельности по обращению с
опасными отходами" издано на основании
Федерального закона "Об отходах
производства и потребления".
Нормы данных
постановлений определяют: 1) круг органов,
осуществляющих лицензирование
соответствующего вида деятельности; 2)
список документов, необходимых для
получения лицензии; 3) размеры платы,
взимаемой при получении лицензии; 4)
возможные причины отказа в выдаче лицензии
лицензирующим органом и другие вопросы.
Помимо постановлений Правительства по
вопросам лицензирования конкретных видов
деятельности, 11 апреля 2000 года было принято
Постановление "О лицензировании отдельных
видов деятельности" <*>, утвердившее
перечень федеральных органов
исполнительной власти, осуществляющих
лицензирование, и перечень видов
деятельности, лицензирование которых
осуществляется органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации.
Определен и перечень федеральных органов
исполнительной власти, разрабатывающих
проекты положений о лицензировании этих
видов деятельности.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2000. N 16. Ст.
1716; Российская газета. 2000. 27
апр.
Постановлениями Правительства <*>
регулируется лицензирование тех видов
деятельности, которые более всего
затрагивают интересы государства или могут
представлять опасность для жизни и
здоровья людей.
--------------------------------
<*> Имеются в виду постановления,
принятые за указанный выше период.
Вторая
группа постановлений Правительства
охватывает своим регулированием вопросы,
касающиеся соблюдения технических и иных
норм соответствия для товаров (продукции),
ввозимых на территорию России или
изготовляемых на ее территории, нормам,
установленным в Российской Федерации. В
данном случае речь идет о сертификации,
стандартизации, маркировании, экспертной
оценке, декларировании безопасности,
установлении специальных знаков,
применяемых на территории РФ для товаров
(продукции). Субъекты предпринимательства
должны следовать содержащимся в этих
постановлениях нормам в той мере, в какой
они касаются их вида деятельности.
Правовые нормы постановлений данной группы
определяют перечень товаров (продукции),
подлежащих сертификации и иным
устанавливающим соответствие продукции
нормам. Указывается круг органов,
ответственных за контроль за соблюдением
этих норм. Предусматриваются санкции за
невыполнение установленных требований.
К третьей группе постановлений
Правительства, затрагивающих
регулирование отношений в сфере
предпринимательства, можно с большой долей
условности отнести постановления,
касающиеся тарифно - ценовой политики,
ценообразования, включая государственное
регулирование и государственный контроль
за ценами и тарифами, устанавливаемыми на
товары или услуги. Этими постановлениями
устанавливается порядок ценообразования с
обоснованием его введения. Субъекты
предпринимательской деятельности
подпадают под действие норм данной группы
постановлений при установлении цен на
производимые предпринимателями товары
(услуги).
Действие постановлений данной
группы распространяется не только на сферу
производства в целом, но и на производство
конкретных товаров (услуг).
Государственное регулирование цен
(тарифов) составляет достаточно большую
долю в отношениях, регулируемых
постановлениями Правительства. Однако в
большинстве случаев это цены на продукцию
естественных монополий (связь, федеральный
железнодорожный транспорт, электроэнергия)
и цены (тарифы) на товары (услуги)
социального значения (в частности, на
лекарственные средства).
Осуществляя
экспорт и импорт товаров (продукции),
субъекты предпринимательской деятельности
следуют положениям, содержащимся в
постановлениях четвертой группы о порядке
ввоза товаров (продукции) на территорию
России и вывоза их с ее территории, то есть
об экспорте и импорте. Данные постановления
принимаются в соответствии с
международными договорами, заключенными
между двумя или более странами, одной из
которых является Российская Федерация, или
на основании специальных законов.
Пятая
группа постановлений включает в себя акты,
касающиеся государственной поддержки
различных отраслей отечественного
производства. В их рамках часто
осуществляют свою деятельность
предприниматели. Правительственными
постановлениями утверждаются программы
государственной поддержки отраслей
экономики и отдельных видов деятельности.
Государство оказывает поддержку
сельскохозяйственному производству,
потребительской кооперации, малому
предпринимательству, производству
лекарственных средств, машиностроению и др.
И если утверждаемые программы скорее
декларативны, то постановления по вопросам
поддержки тех или иных видов деятельности
носят весьма конкретный характер.
Рассматривая содержание постановлений
Правительства, необходимо учитывать, что
вопреки правилам они не всегда являются
актами нормативного характера. Так, часто в
постановлениях, регулирующих отношения
между различными органами исполнительной
власти, содержатся поручения органам
исполнительной власти об издании
нормативных правовых актов, детализирующих
нормы постановлений, либо о совершении
каких-либо действий, касающихся их
компетенции в регулируемом постановлением
вопросе. Эти постановления нельзя признать
нормативными.
Нормативные
постановления, положения которых касаются
регулирования предпринимательства,
распространяют свое действие на субъектов
предпринимательской деятельности. В
нормативных постановлениях, принятых в
рассматриваемой сфере, содержится
практически весь набор норм, свойственных
административно - правовым актам. Это нормы
- запреты, нормы - предписания и т.п. Нормы -
дефиниции в постановлениях отсутствуют,
так как должны содержаться в законах, на
основе которых постановления
принимаются.
Нередко постановления
Правительства являются актами смешанного
характера, что затрудняет их правильное
определение как актов нормативного или
ненормативного характера. Такие
постановления содержат не только нормы
права, но и различные поручения, задания для
органов исполнительной власти. Определить
нормативность таких постановлений
затруднительно, так как согласно ст. 23 ФКЗ "О
Правительстве Российской Федерации"
постановления являются всегда актами
нормативного характера. По индивидуальным
и оперативным вопросам должны издаваться
акты в форме распоряжений. Несоблюдение
этого положения стало обычным явлением,
хотя устранение такого несоответствия, как
представляется, вполне реально.
Проследим путь постановления
Правительства, касающегося
предпринимательской деятельности. В
качестве примера приведем Постановление
Правительства "Об утверждении Положения о
лицензировании деятельности по обращению с
опасными отходами" от 20 мая 1999 года N 556 <*>.
Постановление было принято в целях
реализации Федерального закона "Об отходах
производства и потребления" от 24 июня 1998
года N 89-ФЗ <**>, ст. 9 которого
предусматривает определение порядка
лицензирования деятельности по обращению с
опасными отходами актами Правительства
Российской Федерации.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1999. N 22. Ст.
2772.
<**> СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.
После
вступления Закона в силу Правительством
было издано распоряжение "О Плане
подготовки проектов нормативных правовых
актов Правительства РФ, необходимых для
реализации Федерального закона "Об отходах
производства и потребления" от 15 сентября
1998 года <*>, в котором содержится указание
на основания издания постановлений (номер
статьи закона), указывается орган
государственной власти, ответственный за
подготовку акта, и срок представления этого
акта в Правительство. Однако не всегда
принятию постановлений предшествует
включение их в план подготовки. Зачастую
постановления, все же включенные в этот
план, принимаются с опозданием.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1998. N 38. Ст.
4848.
Пункт 2 вышеупомянутого распоряжения
касается подготовки проекта Постановления
"О порядке лицензирования деятельности по
обращению с опасными отходами". Органами,
ответственными за подготовку этого акта,
согласно распоряжению, являлись
Госкомэкология, Министерство
здравоохранения,
