Прерванный опыт: к истории судебного конституционного надзора в ссср (российский судья, 2005, n 7)
НАДЗОРА В СССР (1924 - 1933 ГГ.)
М.А.
МИТЮКОВ
Митюков М.А., кандидат
юридических наук, профессор, заслуженный
юрист РФ.
Выработанная в 1925 г. в Верховном
Суде СССР концепция совершенствования
конституционного надзора предопределила
на ряд последующих лет дискуссии по этой
проблеме и развитие законодательства.
Первые штрихи этой концепции обозначаются
и в литературе середины 20-х годов. Так, В.К.
Дябло пропагандирует идею расширения
инициативы Верховного Суда по
конституционному надзору и изменений в его
структуре "для быстрого разрешения
конституционных вопросов" <*>.
--------------------------------
<*> Дябло В.К.
Конституционный контроль законов за
границей и в СССР // Советское право. 1925. N 3(15).
С. 92.
В июле 1926 г. в развитие ранее
выдвинутого предложения о предварительном
конституционном надзоре за
законопроектами А.Н. Винокуров обращается в
Совнарком СССР с постановкой вопроса о
предоставлении Председателю Верховного
Суда СССР совещательного голоса на
заседании Правительства, что позволило бы
последнему "давать заключения по
законопроектам", восходящим на утверждение
СНК СССР с точки зрения их согласованности
с Конституцией СССР". "Эти заключения, - по
идее автора, - не будучи обязательными для
СНК СССР, тем не менее, выражая мнение
руководителя органа, на который возложен
общий надзор за законностью, могут иметь
важное значение для дальнейшего движения
того или иного законопроекта, а также
"выявить в полной мере инициативу по
осуществлению функций Верхсуда по общему
надзору за законностью" <*>.
--------------------------------
<*> См.: ГА РФ. Ф. 9474.
Оп. 10. Д. 9. Л. 35, 36 - 36 об.
Серьезным
оппонентом проектам Верховного Суда СССР о
расширении его полномочий, в том числе в
сфере конституционного надзора, выступила
Прокуратура Верховного Суда СССР, ссылаясь
на то, что их реализация превратит
Верховный Суд из
экспертно-консультативного аппарата в
"самостоятельно действующий орган" <*>.
Критика касалась и расширения возможностей
Верховного Суда СССР в разъяснении и
толковании общесоюзного законодательства.
Но 23 ноября 1926 г. Президиум ЦИК СССР "признал
необходимым, впредь до образования
Прокуратуры Союза ССР, отнести к
компетенции Верховного Суда Союза ССР
толкование общесоюзного законодательства"
и предложил ближайшему Пленуму Верховного
Суда представить проект соответствующего
постановления на утверждение <**>. Такой
проект был представлен в начале февраля 1927
г. в Президиум ЦИК. Им предусматривалось
дополнить Положение о Верховном Суде СССР
нормой о толковании этим судом
общесоюзного законодательства по
предложению Президиума ЦИК СССР, СНК СССР,
по запросам центральных органов и
отдельных наркоматов СССР, по
представлениям Председателя Верховного
Суда СССР, центральных исполнительных
комитетов, прокуроров и председателей
верховных судов союзных республик.
Постановлением Верховного Суда СССР по
вопросам толкования придавался
обязательный характер, но они в течение
двух недель могли быть опротестованы
названными органами и должностными лицами
в Президиум ЦИК <***>.
--------------------------------
<*> См.: Винокуров
А.Н. Президиуму ЦИК СССР. Объяснение по
поводу протеста Прокурора Верхсуда СССР по
отчету Верховного Суда СССР за 1925 г. (25 мая
1926 г.) // ГА РФ. Ф. 9474. Оп. 10. Д. 8. Л. 189 - 194.
<**> Интересно, что это постановление
Президиум ЦИК принял по ходатайству
Всесоюзного акционерного общества "Шерсть"
о распространении на территории г. Жерки
общесоюзного законодательства (см.: ГА РФ. Ф.
9474. Оп. 10. Д. 13. Л.26, Д. 18. Л. 75).
<***> См.:
Протокол N 5 XIII пленарного заседания
Верховного Суда Союза ССР от 27 января 1927 г.
(§ 7) // ГА РФ. Ф. 9474. Оп. 1. Д. 22. Л. 10 об - 11; Оп. 10. Д.
13. Л. 25; Винокуров А.Н. Докладная записка в
Президиум ЦИК СССР "По вопросу об отнесении
к компетенции Верховного Суда Союза ССР
толкования общесоюзного законодательства"
(5 февраля 1927 г.) // ГА РФ. Ф. 9474. Оп. 10. Д. 13. Л. 24 -
24 об.
Однако вопрос о дополнении
Положения о Верховном Суде СССР нормой о
толковании общесоюзного законодательства
и на этот раз, как и в 1923 г., не был
законодательно решен в соответствии с уже
складывающейся практикой и был передан в
Комиссию Президиума ЦИК Союза ССР <*>,
образованную 3 декабря 1926 г. для разработки
проекта постановления об изменениях и
дополнениях Положения о Верховном Суде
СССР <**>.
--------------------------------
<*>
Протокол N 2 заседания Президиума ЦИК СССР
от 7 мая 1927 г. (п. 4) // ГА РФ. Ф. 9474. Оп. 10. Д.18. Л. 77,
81.
<**> Эта комиссия с 18 июня 1927 года
действовала в составе: Курский Д.И. (предс.),
Пахомов Н.И., Киселев А.С., Тер-Габриелян С.М.;
Винокуров А.Н., Красиков П.А. (см.: ГА РФ. Ф. 9474.
Оп. 10. Д. 13. Л. 240). В связи с назначением Д.И.
Курского представителем СССР в Италии с 11
февраля 1928 г. Комиссию возглавил Н.И.
Пахомов (см.: ГА РФ. Ф. 8131. Оп. 6. Д. 1. Л. 123).
В
эту Комиссию в декабре 1926 г. также переданы
предложения Верховного Суда СССР о
дополнениях и изменениях Положения о нем,
сводящиеся к: 1) расширению инициативы
Верховного Суда СССР в даче разъяснений и
толкования общесоюзного законодательства
верховным судам союзных республик; 2)
предоставлению ему права по собственной
инициативе опротестовывать в Президиуме
ЦИК СССР постановления центральных
исполнительных комитетов и совнаркомов
союзных республик в случае противоречия их
Конституции СССР; 3) предоставлению права
давать заключения и разъяснения по
вопросам, вносимым в Верховный Суд
центральными органами Союза и союзных
республик; 4) образованию Президиума
Верховного Суда СССР и др. <*>.
Президиумом ЦИК СССР вопрос был поставлен
не только об изменении и дополнении
Положения о Верховном Суде СССР, но и об
унификации всего законодательства о нем и
Прокуратуре Верховного Суда СССР <**>.
Последнее обуславливалось тем, что за годы
существования Верховного Суда СССР было
издано 16 актов, изменяющих и дополняющих
Положение о нем <***>.
--------------------------------
<*> См.: Отчет о
деятельности Верховного Суда СССР за 1926 г. //
ГА РФ. Ф. 9474. Оп. 1. Д. 21. Л. 20; Деятельность
Верховного Суда СССР за 1926 г. // Вестник
Верховного Суда СССР и Прокуратуры
Верхсуда СССР. 1927. N 2(5). С. 39.
<**> См.:
Винокуров А.Н. Об изменении и дополнении
Положения о Верхсуде Союза ССР // Вестник
Верховного Суда СССР и Прокуратуры
Верхсуда СССР. 1927. N 2. С. 3 - 7.
<***> См.:
Лебединский В. Новое Положение о Верховном
Суде СССР и прокуратуре // Советское
строительство. 1929. N 10. С. 48.
Обсуждение
предложений Верховного Суда СССР,
подготовка и утверждение нового
законодательного акта о нем проходили в
весьма ожесточенной борьбе и затянулись
более чем на два года <*>. За это время
произошли серьезные изменения в стране:
сворачивалась политика НЭПа, был взят курс
на "реконструкцию народного хозяйства" и
индустриализацию. В политической сфере
завершалось оформление
административно-командной системы. Все эти
и многие другие обстоятельства сказались
на остроте дискуссии о полномочиях
Верховного Суда СССР.
--------------------------------
<*> Хотя проект
нового Положения о Верховном Суде СССР уже
был готов в июне 1927 г., тогда Верховный Суд
СССР направил в Секретариат Президиума ЦИК
СССР сравнительный текст нового проекта с
действующими законодательными актами о
Верховном Суде СССР (см.: ГА РФ. Ф. 9474. Оп. 10. Д.
13. Л. 237).
Много возражений вызвало
предложение о предоставлении Верховному
Суду СССР права по своей инициативе
опротестовывать не согласованные с
общесоюзной Конституцией постановления и
решения высших органов власти союзных
республик. Противники этого утверждали, что
такое право принадлежит лишь Президиуму
ЦИК, который в случае юридической сложности
вопроса может потребовать заключение от
Верховного Суда СССР. Предоставление же
последнему права по собственной инициативе
опротестовывать постановления центральных
исполнительных комитетов и совнаркомов
союзных республик в Президиум ЦИК СССР
"повело бы к передаче контроля над
верховными органами союзных республик
Верховному Суду" и к превращению их в
органы, подчиненные этому суду, что
поколебало бы их авторитет и значение как
институтов, избираемых съездами советов и
перед ним ответственных. Но А.Н. Винокуров
обосновывал, что указанное расширение
компетенции Верховного Суда не умаляет
авторитет верховных органов союзных
республик и не посягает на их права.
Верховный Суд СССР лишь устанавливает факт
нарушения Конституции Союза или
общесоюзного законодательства и делает об
этом представление Президиуму ЦИК СССР,
который уже принимает решение о
приостановлении или отмене
неконституционных актов союзных
республик.
Имелись оппоненты и другим
предложениям Верховного Суда, касающимся
конституционного надзора. В частности,
выдвигались контраргументы расширению
инициативы Верховного Суда СССР в проверке
конституционности центральных органов и
наркоматов СССР, союзного Совнаркома
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Винокуров А.Н. Указ. соч. С. 5 - 6.
Н.В.
Крыленко полагал, что вопрос о пределах
компетенции Верховного Суда СССР - "один из
сложнейших и труднейших вопросов для
разрешения" ввиду "неясности основного
задания, которому должен отвечать
Верховный Суд Союза". Он полагал, что
сторонники расширения компетенции
Верховного Суда хотят: 1) превратить его "во
всеобщего толкователя всякого
общесоюзного законодательства, а не только
законодательства, имеющего отношение к
судебной практике верховных судов союзных
республик; 2) предоставить Верховному Суду
свободную инициативу в области
общесоюзного законодательства, т.е.
превратить его в директивный наркомат
юстиции общесоюзного масштаба; 3) возложить
на Верховный Суд не только конституционный,
но и общий надзор за закономерностью
действий всех центральных органов власти,
т.е. превратить его в орган коллективной
прокуратуры...". Такой подход к расширению
полномочий Верховного Суда не удовлетворял
Н.В. Крыленко, поскольку превращал суд "в
автономный, облеченный правом
законодательной инициативы и толкования
законов наркомат, наблюдающий за
исполнением закона на территории всего
Союза орган, лишь изредка разрешающий
судебные споры". Но в то же время этот
оппонент выступал за четкое разграничение
конституционного и общего надзора за
законностью, полагая, что "из всех
намеченных функций лишь конституционные
функции Верховного Суда не могут и не
должны быть ни в малейшей степени
уменьшены... конституционный надзор
прокуратуры Союза должен быть ограничен
обязательностью для последней раньше, чем
входить в ЦИК Союза с представлением о
нарушениях Конституции, входить с ним в
пленарное заседание Верховного Суда Союза"
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Крыленко Н.В. Суд и право в СССР. Часть 1.
Основы судоустройства. М.; Л., 1927. С. 127 - 130.
В
течение 1927 - начала 1928 гг. Комиссия
Президиума ЦИК СССР по выработке Положения
о Верховном Суде СССР обсудила предложения
и многочисленные замечания к этому проекту.
Прокуратура Верховного Суда СССР
представила в Комиссию отдельный проект
Положения о себе <*> и обозначила позицию
по поводу компетенции Верховного Суда СССР.
По интересующему нас предмету исследования
она полагала, что Верховный Суд должен
являться "органом предварительного
рассмотрения вопросов конституционного
(общего и судебного) надзора, подлежащих
обязательному разрешению Президиумом ЦИК
СССР, поскольку соответствующие вопросы
вносятся на его рассмотрение правомочными
на то органами Союза ССР и союзных
республик", а также "органом толкования
общесоюзного законодательства по вопросам
административной практики Союза ССР и
союзных республик, а равно разъяснений того
же законодательства по вопросам,
возникающим в судебной практике СССР и
союзных республик...".
--------------------------------
<*> См.: ГА РФ. Ф. 8131.
Оп. 6. Д. 1. Л. 1.
Против расширения прав
Верховного Суда СССР в области
конституционного надзора выступили и
некоторые союзные республики. УССР
утверждала, что проект Положения
"устанавливает универсальный общий надзор
за законностью, осуществляемый в области
административной и судебной, что явно
противоречит статье 43 Конституции". Об этом
же говорилось в замечаниях Туркменской ССР
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Сводная таблица замечаний к проекту
Положения о Верховном Суде СССР (19 июня - 9
сентября 1927 г.) // ГА РФ. Ф. 8131. Оп. 6. Д. 1. Л. 41 -
45.
Верховный Суд СССР, наоборот, ссылаясь
на необходимость "рационализации судебного
аппарата", стал настаивать на том, чтобы
"расширение его компетенции и инициативы"
было дополнено признанием "за
постановлениями Верховного Суда СССР по
общему и судебному надзору решающего
значения без внесения их предварительно на
утверждение Президиума ЦИК Союза, с правом
СНКа и СТО Союза ССР, Прокурора Верховного
Суда СССР, ЦИКов союзных республик
последующего их опротестования в
Президиуме ЦИК СССР, в случае несогласия с
ними". Это обосновывалось тем, что
предшествующая практика свидетельствует о
подавляющем утверждении Президиумом ЦИК
СССР постановлений Верховного Суда по
вопросам конституционного надзора. Поэтому
признание за ними решающего значения
"упростило бы и ускорило процедуру общего и
судебного надзора... а вместе с тем подняло
бы авторитет Верховного Суда Союза"
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Представление Председателя Верховного
Суда Союза ССР (к проекту Положения о
Верховном Суде и Прокуратуре Верховного
Суда в редакции Комиссии Президиума ЦИК
СССР (16 февраля 1928 г.) // ГА РФ. Ф. 9474. Оп. 10. Д. 15.
Л. 24 - 24 об.
16 февраля 1928 г. Комиссия
Президиума ЦИК СССР завершила работу по
разработке проектов положений о Верховном
Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда
СССР, приняв решение объединить их в один
документ. На этом заседании было отвергнуто
предложение А.Н. Винокурова об участии
Председателя Верховного Суда СССР в
заседаниях СНК СССР с правом
совещательного голоса <*>.
--------------------------------
<*> См.: Протокол N 6
заседания Комиссии Президиума ЦИК СССР по
разработке проекта Положения о Верховном
Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного
Суда СССР от 16 февраля 1928 г. // ГА РФ. Ф. 9474. Оп.
10. Д. 15. Л. 25 - 27.
Точка зрения Верховного
Суда СССР на этом этапе по ряду позиций
взяла верх. Практически в его редакции, за
некоторыми исключениями, Комиссией внесен
в Президиум ЦИК СССР проект Положения о
Верховном Суде и Прокуратуре Верховного
Суда СССР, который 25 февраля 1928 г. в основе
был утвержден и передан СНК СССР и
одновременно на заключение союзных
республик.
Проект исходил из
необходимости расширения прав Верховного
Суда СССР. Ему предоставлялась возможность
по собственной
