Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве как элемент многоотраслевого прокурорского надзора
СУДОПРОИЗВОДСТВЕ КАК ЭЛЕМЕНТ
МНОГООТРАСЛЕВОГО ПРОКУРОРСКОГО
НАДЗОРА
А. КАРЛИН
А. Карлин, начальник
управления по обеспечению участия
прокуроров в арбитражном процессе
Генеральной прокуратуры РФ, кандидат
юридических наук.
За семь лет, прошедших с
момента создания в нашей стране системы
арбитражных судов в качестве
самостоятельной ветви судебной власти,
наработан немалый позитивный опыт
совместной, учитывающей специфику и
самостоятельный характер процессуального
статуса судей и прокуроров, работы по
укреплению режима законности в
экономической сфере, защите интересов
государства и общества, законных прав и
интересов субъектов
предпринимательства.
Федеральный закон
от 10 февраля 1999 г. "О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон "О
прокуратуре Российской Федерации" дал
более полное определение понятию участия
прокуроров в рассмотрении дел судами,
включая в него и участие прокурора в
арбитражном процессе. Новый закон
предусмотрел в качестве самостоятельного
направления прокурорской деятельности
надзор за исполнением законов судебными
приставами, актуальность которого трудно
переоценить.
Сегодня с удовлетворением
можно констатировать, что шекспировский
вопрос, быть или не быть прокурору в
арбитражном суде, не ставится, как это было
несколько лет назад, ни в судейском
сообществе, ни в юридической науке, ни в
законодательных органах.
Это
направление деятельности органов
прокуратуры востребовано внутренней
логикой социально - экономических
преобразований, нуждающихся в эффективно
действующем механизме защиты публичных
приоритетов в хозяйственной деятельности.
Проблема претерпела качественную
трансформацию и заключается, на наш взгляд,
в том, чтобы оперативность и
профессионализм прокуроров в арбитражном
судопроизводстве соответствовали
общественным ожиданиям и экономическим
реалиям.
Управление по обеспечению
участия прокуроров в арбитражном процессе
Генеральной прокуратуры РФ при участии
образовательных и научных учреждений
прокуратуры, в тесном взаимодействии с
Высшим Арбитражным Судом РФ за последнее
время оказало нижестоящим прокурорам
конкретную помощь в налаживании работы по
реализации полномочий в арбитражном
судопроизводстве: подготовлены и
направлены документы организационного и
методического характера (методические и
учебные пособия, информационные письма,
обзоры), проведены региональные семинары,
дополнены соответствующими разделами
учебные программы Института повышения
квалификации и учебных центров. Эти меры
позволили в большинстве прокуратур
грамотно подойти к решению организационных
вопросов, полнее использовать внутренние
резервы, наладить деловые взаимоотношения
с арбитражными судами.
Позитивным
сдвигам в работе прокуроров по реализации
полномочий в арбитражном судопроизводстве
способствовали проведенные в последние два
года организационно - штатные мероприятия в
центральном аппарате (создание
самостоятельного управления) и
прокуратурах субъектов РФ. Самостоятельные
отраслевые подразделения (в виде отделов
или групп во главе со старшими помощниками
прокуроров) созданы в 70 прокуратурах
субъектов РФ, в них работают 178 человек.
Следует особо отметить взаимопонимание,
которое достигнуто в решении основных
вопросов организационного порядка с
руководством Высшего Арбитражного Суда
России. По нашей инициативе ряд насущных
проблем решен после направления на места
совместных писем Председателя Высшего
Арбитражного Суда и Генерального
прокурора, обзоров и информационных писем
Высшего Арбитражного Суда. Прокуратуре
дана возможность публиковать наиболее
важные документы по проблеме участия
прокуроров в арбитражном процессе на
страницах Вестника ВАС РФ, т.е. доводить
нашу позицию до широкой юридической
общественности и судейского сообщества.
Решение многих профессиональных проблем
облегчает личное общение. Еще раз убедились
в этом после того, как в течение трех
последних лет заместителю Генерального
прокурора России и начальнику отраслевого
управления была предоставлена возможность
выступить с лекциями и сообщениями в общей
сложности перед более чем полутора
тысячами судей арбитражных судов (всего в
этих судах работают немногим более 2000
судей), руководителями практически всех
арбитражных судов субъектов РФ,
проходившими обучение в Академии госслужбы
при Президенте РФ и Академии народного
хозяйства при Правительстве РФ.
Высокопрофессиональный и государственный
подход руководителей Высшего Арбитражного
Суда к разрешению всех возникавших
вопросов способствовал тому, чтобы в
зародыше пресечь отдельные попытки
неделовой конфронтации между прокурорами и
арбитражными судами, перевести наши
взаимоотношения исключительно в правовую,
профессиональную плоскость.
За
последние два года арбитражными судами
удовлетворено более 12 тыс. исков
прокуроров, при этом по требованиям
материального характера взысканная сумма
составила около 22 млрд. деноминированных
рублей. На протяжении нескольких лет
отмечается устойчивая тенденция к росту
числа исков прокуроров, предъявленных ими в
защиту государственных и общественных
интересов в арбитражные суды.
Среднегодовой темп прироста числа исков
составил за последние три года более 25%.
Характерно, что на фоне стабильного
увеличения числа споров, разрешаемых
арбитражными судами, возрастает доля
прокурорских исков в общей массе дел. В
прошедшем году она приблизилась к 2%, в то
время как в 1995 г. лишь немного превысила
1%.
Об улучшении качества процессуальных
документов, их правовой и фактической
обоснованности, более квалифицированном
отстаивании публичных интересов в
арбитражных судах свидетельствуют данные
об удовлетворяемости исков прокуроров.
Если в 1995 г. удовлетворены 87,2% рассмотренных
арбитражными судами исков и заявлений
прокуроров, то в 1998 г. - 93,3% (с учетом дел,
прекращенных ввиду добровольного
исполнения требований прокуроров
ответчиками).
За три последних года
арбитражными судами признаны
обоснованными и удовлетворены 2835 исков
прокуроров к коммерческим структурам,
виновным в неисполнении обязательств в
пользу государства, 1121 иск о защите права
государственной и муниципальной
собственности (главным образом, в связи с
нарушениями законодательства о
приватизации), 337 исков о возмещении
материального ущерба в связи с нарушениями
законодательства об охране окружающей
природной среды.
Результативными,
оказавшими серьезное позитивное
воздействие на экономическую и социальную
ситуацию в ряде регионов и отраслей, были
проведенные по инициативе подразделений
центрального аппарата во взаимодействии с
прокурорами республик, краев, областей
мероприятия по защите посредством исков в
арбитражный суд экономических интересов
предприятий и организаций топливно -
энергетического комплекса, в том числе
угледобывающих.
Только по 10 искам
прокуратуры Рязанской области в
федеральный бюджет возвращено свыше 11 млн.
деноминированных рублей выделенного
Минфином РФ целевого кредита и не
возвращенного предприятиями либо
использованного ими не по назначению.
Решением арбитражного суда Белгородской
области от 22 апреля 1997 г. удовлетворен иск
прокурора области о применении последствий
недействительности (ничтожности) сделки
между Комитетом сельского хозяйства,
продовольствия и торговли администрации
Белгородской области и АОЗТ "Альфа - Эко"
(Москва) о передаче последнему в
доверительное управление 35381 акции АООТ
"Ритм". Соответствующие записи в реестре
акционеров о передаче акций, принадлежащих
22 сельскохозяйственным предприятиям
области, в доверительное управление АОЗТ
"Альфа - Эко" признаны недействительными.
Все чаще прокурорские обращения в
арбитражный суд являются следствием
умелого и своевременного использования
материалов уголовных дел о преступлениях в
экономической сфере.
Так, в июне 1998 г.
прокурор Республики Башкортостан
предъявил в арбитражный суд Москвы иск в
защиту государственных интересов к
акционерной компании "Мультичип",
ликвидационной комиссии коммерческого
акционерного банка "Восток" о признании
недействительной сделки и взыскании в
доход государства 6153 штук алмазов массой
895,11 каратов общей стоимостью свыше 3 млн.
деноминированных рублей. Иск подготовлен
по материалам уголовного дела по обвинению
Гладкова в совершении незаконных операций
с валютными ценностями. Иск поддержан
представителем прокуратуры Москвы и
удовлетворен в полном объеме.
Правильность выбора приоритетов,
настойчивость и последовательность в
реализации полномочий по обращению с
исками в арбитражные суды как эффективного
средства защиты публичных интересов в
сфере экономики отличают работу прокуратур
Республик Башкортостан и Татарстан,
Удмуртской Республики, Алтайского,
Краснодарского и Приморского краев,
Волгоградской, Курской, Ростовской и
Свердловской областей, Московской и
Северной транспортных прокуратур.
В
работе по подготовке исковых материалов
все более активно участвуют прокуроры
городского и районного звена.
Следует
оговориться, что оперирование
статистическими данными ни в коем случае не
означает, что количественные показатели
являются основными в оценке деятельности
подчиненных органов прокуратуры. Приоритет
в этих вопросах отдается содержательной
стороне, характеру исковых требований,
своевременности прокурорского
вмешательства, умению прокурора
использовать весь арсенал правовых
средств, чтобы добиться вынесения по делу
законного и справедливого решения, а также
его реального исполнения.
Возрастание
числа исков - не отражение стремления
прокуроров подменять всех и вся и
вмешиваться в оперативно - хозяйственные
вопросы. Нередко иск прокурора -
единственная реальная возможность
включить механизм судебной защиты
нарушенного права. Есть многочисленные
примеры систематического уклонения
органов власти, управления и контроля, а
также руководителей государственных и
муниципальных предприятий и учреждений от
возложенных на них обязанностей по
обращению в арбитражный суд. Не секрет, что
причины такого поведения должностных лиц
кроются не только в их юридической
неподготовленности, но и в заведомом
игнорировании своих обязанностей, в том
числе по причине личной корыстной
заинтересованности.
Причинами
неполного использования прокурорского
потенциала в сфере арбитражного
судопроизводства, как показало изучение,
являются следующие группы
обстоятельств.
Организационные
упущения, выражающиеся в отсутствии
должного взаимодействия между различными
звеньями системы органов прокуратуры,
подразделениями аппаратов прокуратур
субъектов РФ и приравненных к ним
прокуратур. Среди руководителей ряда
прокуратур по-прежнему бывает неправильное
мнение, что арбитражно - исковая работа
начинается и заканчивается на
общенадзорном поле. Мы не отрицаем
значимости общенадзорных материалов как
основного источника исков, но практика
передовых прокуратур свидетельствует о
больших возможностях для предъявления
исков на основе материалов дознания и
предварительного следствия по уголовным
делам, проверок, проводимых
подразделениями по делам
несовершеннолетних и молодежи, надзору за
законностью исполнения уголовных
наказаний и др.
Отрицательно
сказывается на полноте и своевременности
использования прокурорами полномочий по
обращению в арбитражный суд сохраняющаяся
в аппаратах ряда прокуратур субъектов РФ
организационная разобщенность между
подразделениями, отсутствие комплексного
подхода к решению вопросов об устранении
выявленных в экономической и социальной
сферах правонарушений, о возмещении
причиненного ими вреда.
Не преодолены
устаревшие стереотипы, заключающиеся в
погоне за количественными показателями
(что проявляется, в частности, в
искусственном наращивании числа обращений
в арбитражные суды и цены исков) в ущерб
содержательной стороне дела, целям исковой
работы.
Работники прокуратуры и других
правоохранительных органов еще не
прониклись пониманием того, что без
апробации конкретной хозяйственной
ситуации в арбитражном судопроизводстве
трудно говорить об эффективной борьбе с
такими преступлениями в экономической
деятельности, как незаконное
предпринимательство, незаконная
банковская деятельность, злостное
уклонение от погашения кредиторской
задолженности, преднамеренное и фиктивное
банкротство и т.д.
Несмотря на общую
довольно высокую удовлетворяемость наших
исков, каждый пятый иск прокуроров,
направленный в арбитражный суд другой
территории, отклоняется. Во многом это -
следствие организационных нестыковок
между прокурорами, направившими иски и
обеспечивающими их поддержание
непосредственно в суде, а также приниженной
требовательности к оформлению материалов,
направляемых в другие территории.
Среди
серьезных организационных упущений -
неполное использование возможностей
городского и районного звеньев
прокурорской системы в подготовке исковых
материалов. Если в отдельных субъектах РФ,
где работникам прокуратур городов и
районов оказана необходимая помощь в
нарабатывании необходимого опыта в этой
сфере (Республика Коми, Свердловская
область и др.), они инициируют до 80%
предъявляемых вышестоящим прокурором
исков в арбитражный суд, то во многих
территориях эта доля не достигает 25%, а в
целом по России составляет около 40%.
При
участии и поддержке многих подразделений
мы разработали и предложили на
рассмотрение коллегии Генеральной
прокуратуры примерную схему
организационного взаимодействия
подразделений аппаратов прокуратур в
арбитражно - исковой работе. Она
ориентирует, с учетом специфики основных
направлений деятельности органов
прокуратуры, на выявление приоритетных
исков, определяет минимальный стандарт к
проектам исковых заявлений и материалов к
ним. Схема соответствует действующим
приказам и указаниям Генерального
прокурора, учитывает практику лучших
прокуроров, отражает установленный на
сегодня порядок работы в центральном
аппарате. Учитывая, что она будет полезной
для нижестоящих прокуроров, коллегия
Генеральной прокуратуры РФ ее одобрила.
В прокуратурах Хабаровского края,
Челябинской, Ленинградской, Липецкой и ряда
других областей решение вопроса о создании
самостоятельных подразделений
неоправданно затягивалось, а в
прокуратурах Камчатской, Костромской,
Орловской областей (всего 8 прокуратур
субъектов РФ) подразделения не созданы до
настоящего времени. Руководители многих
прокуратур в решении организационно -
штатных вопросов ориентируются на
экстенсивные подходы, требуя выделения
дополнительной штатной численности. В то же
время явно недооцениваются возможности
изыскания внутренних резервов за счет
перераспределения имеющихся штатов,
упорядочения и оптимизации нагрузки на
работников аппаратов. В этом плане с
положительной стороны нужно отметить
руководство прокуратуры Самарской области,
где самостоятельный отдел создан несколько
лет назад, причем в основном за счет
перераспределения имеющейся штатной
численности.
Ошибки в применении
процессуального и материального
законодательства. Они заключаются, главным
образом, в субъективной трактовке понятия
нарушенных государственных
