Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженцах(издательство юридическая литература, 1998)
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫНУЖДЕННЫХ
ПЕРЕСЕЛЕНЦАХ И О БЕЖЕНЦАХ
Материал
подготовлен с использованием правовых
актов
по состоянию на 1 октября 1998
года
Авторы:
Андриченко Л.В.,
кандидат юридических наук;
Белоусова
Е.В.,
кандидат юридических наук
В
книге дается комментарий к статьям Закона
Российской Федерации "О вынужденных
переселенцах" и Федерального закона "О
беженцах", определяющим, в частности,
особенности правового статуса данной
категории лиц, их конкретные права и
обязанности, а также связанные с ними
льготы.
В тексте комментария
анализируются также законы Российской
Федерации, касающиеся вынужденных
переселенцев и беженцев, иные нормативные
правовые акты Российской Федерации и ее
субъектов.
Для работников федеральных
органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов миграционной
службы, студентов и преподавателей
юридических вузов и факультетов, а также
широкого круга читателей.
Введение
Проблема беженцев и вынужденных
переселенцев имеет международный характер.
Актуальна она и для Российской Федерации. В
международном праве и национальном
зарубежном законодательстве термин
"вынужденный переселенец" не применяется -
это чисто российское определение. Как
правило, за рубежом используются
аналогичные понятия, например
"перемещенные лица", "внутренние беженцы" и
т.п. Кто же такие беженцы и вынужденные
переселенцы? В основном, это люди,
вынужденные в силу каких-либо
обстоятельств политического, военного,
религиозного характера покидать место
постоянного жительства и искать приют на
территории другого государства либо на
территории своего государства, но в иной
его части.
Сегодня в мире насчитывается
свыше 20 млн. беженцев. Это почти в восемь раз
больше, чем 20 лет назад, и почти на 5 млн.
больше, чем в 1991 году. Характер причин
появления такой категории людей, как
беженцы, в последние годы изменился.
Основным мотивом, побуждающим жителей в
массовом порядке покидать родные места,
стали внутренние конфликты, т.е.
доминирующим фактором в движении беженцев
по всему миру явилась фактически
национальная, этническая и общинная
напряженность. Кроме того, значительно
возросло и число "внутренних беженцев" -
людей, вынужденно покинувших родные дома,
но оставшихся на территории своих стран (в
российском законодательстве этому понятию
соответствует термин "вынужденные
переселенцы"). К настоящему времени их число
достигает 24 млн. человек.
Поиском
решения проблем данных категорий людей
занимается специальное ведомство ООН -
Управление Верховного комиссара
Организации Объединенных Наций по делам
беженцев (УВКБ). По просьбе российских
властей, а также в соответствии с
Постановлением Правительства Российской
Федерации от 3 июня 1992 г. "О развитии
сотрудничества с Управлением Верховного
комиссара ООН по делам беженцев" в октябре
1992 г. было создано региональное
представительство УВКБ в Москве, а также
заключен ряд соглашений по вопросам
сотрудничества с Управлением Верховного
комиссара ООН по делам беженцев <*>.
--------------------------------
<*> См., например:
Постановление Совета Министров -
Правительства Российской Федерации от 24
ноября 1993 г. N 1231 "О подписании Соглашения
между Государственным комитетом
Российской Федерации по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и
ликвидации последствий стихийных бедствий
и Управлением Верховного комиссара ООН по
делам беженцев о поддержке операций по
оказанию чрезвычайной гуманитарной помощи"
// Собрание актов Президента и
Правительства Российской Федерации. 1993. N 48.
Ст. 4708.
Управление Верховного комиссара
ООН по делам беженцев оказывает им
существенную помощь в различных формах.
Например, в чрезвычайных условиях в сжатые
сроки организует доставку продовольствия и
оказание медицинской помощи.
Управление Верховного комиссара ООН по
делам беженцев оказывает также содействие
в занятости беженцев и перемещенных лиц в
стране проживания или стране первого
убежища. Это осуществляется различными
путями, например посредством
предоставления беженцам займов или
безвозмездных ссуд для приобретения
профессии, оказания им помощи в
профессионально - техническом обучении.
В случае добровольной репатриации
(возвращения на родину) вынужденные
мигранты также могут рассчитывать на
определенное содействие со стороны УВКБ.
Например, им могут быть предоставлены
материальные и иные необходимые средства.
Кроме того, Верховный комиссар
контролирует последствия такого
возвращения, особенно если государство, в
которое намерен возвратиться беженец,
объявило о каких-либо гарантиях, например
провозгласило амнистию для данной
категории лиц.
Верховный комиссар
активно содействует расселению беженцев на
территории государств, в которые они
прибыли. Это осуществляется в тесном
сотрудничестве с заинтересованными
правительствами, Международной
организацией по миграции и добровольными
учреждениями, занимающимися расселением
беженцев. Основная задача Верховного
комиссара в этой области заключается в
ведении переговоров с правительствами с
целью обеспечения беженцам
соответствующих условий для переселения и
обустройства.
Немаловажное значение в
деле интеграции беженцев и их адаптации к
новым условиям имеет проблема образования
и преодоления языкового барьера.
Помощь
в получении начального и среднего
образования оказывается в рамках Общих
программ Верховного комиссара. Верховный
комиссар тесно сотрудничает с Организацией
Объединенных Наций по вопросам
образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), а
также некоторыми другими
правительственными и неправительственными
организациями, оказывающими помощь в
области образования, например путем
предоставления стипендий.
Правовая
помощь заключается в оказании отдельным
беженцам помощи в соблюдении
административных формальностей в стране
проживания. Ее получают также беженцы,
являющиеся стороной в судебном процессе,
который может неблагоприятно повлиять на
их статус. Этот вид помощи заключается в
основном в предоставлении беженцам услуг
опытных юристов. Наряду с правовой помощью
беженцам и перемещенным лицам
предоставляются различные консультации по
каким-либо конкретным вопросам, имеющим
особо важное значение в решении их проблем
и в использовании имеющихся
возможностей.
Помимо УВКБ в реализации
программ оказания помощи беженцам и
вынужденным переселенцам участвуют и
другие учреждения Организации
Объединенных Наций - Всемирная организация
здравоохранения (ВОЗ), ЮНИСЕФ, ЮНЕСКО и
др.
В целом правовое положение беженцев
и перемещенных лиц в мире регулируется
рядом международно - правовых актов, как
общих, так и специальных. Среди общих актов,
связанных с защитой прав человека, следует
указать Всеобщую декларацию прав человека
1948 года, Международный пакт о гражданских и
политических правах 1966 года, Декларацию о
правах человека в отношении лиц, не
являющихся гражданами страны, в которой они
проживают, принятую Генеральной Ассамблеей
ООН 13 декабря 1985 г.; документы
Коппенгагенской встречи СБСЕ и некоторые
другие. Помимо этих актов, затрагивающих
права человека, в том числе и право на
убежище, существуют специальные акты,
непосредственно закрепляющие правовой
статус беженцев и вынужденных
переселенцев. Речь идет о Конвенции о
статусе беженцев от 28 июля 1951 г., принятой
Конференцией полномочных представителей
по вопросу о статусе беженцев и апатридов,
созванной в соответствии с резолюцией
Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1950
г.; Протоколе, касающемся статуса беженцев,
вступившем в силу 4 октября 1967 г. <*>, и
Декларации о территориальном убежище от 14
декабря 1967 г., расширяющих категорию лиц, на
которых распространяется статус беженцев.
Существует также статутный акт - Устав
Управления Верховного комиссара
Организации Объединенных Наций по делам
беженцев, принятый Генеральной Ассамблеей
ООН 14 декабря 1950 г., в котором регулируются
полномочия Верховного комиссара по
вопросам оказания помощи беженцам от имени
Организации Объединенных Наций. Кроме того,
в международном праве приняты и некоторые
региональные акты по вопросам защиты прав
беженцев и вынужденных переселенцев, в
частности Конвенция ОАЕ, регулирующая
специфические аспекты проблемы беженцев в
Африке, принятая на шестой сессии Ассамблеи
глав государств и правительств Организации
Африканского Единства 10 сентября 1969 г. и
вступившая в силу 20 июня 1974 г.
--------------------------------
<*> Российская
Федерация присоединилась к этим актам в
октябре 1992 г. (см. Постановление Президиума
Верховного Совета Российской Федерации от
26 октября 1992 г. N 3728-1 "О присоединении
Российской Федерации к Конвенции о статусе
беженцев и Протоколу, касающемуся статуса
беженцев" // Ведомости Съезда народных
депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации. 1992.
N 45. Ст. 2563.
Нормы международного права в
отношении беженцев и вынужденных
переселенцев нашли применение в
национальном законодательстве многих
зарубежных стран. Так, наряду с нормами
конституций о праве на убежище в них
действуют специальные акты о правовом
статусе беженцев и перемещенных лиц.
Регулирование вопросов убежища входит
составной частью в миграционное
законодательство или законодательство о
правовом режиме иностранцев <*>. В числе
таких актов можно назвать Закон США о
беженцах 1980 года, Закон Великобритании об
иммиграции 1971 года, Законы ФРГ о
перемещенных лицах и беженцах в редакции от
23 октября 1991 г., о порядке предоставления
убежища от 16 июля 1982 г. в редакции от 9 апреля
1991 г., о регулировании процедуры
предоставления гражданства переселенцам
от 26 июля 1990 г.; Постановление Федерального
совета Швейцарской Конфедерации от 22 июня
1990 г. "О процедуре предоставления убежища";
изменения от 1 октября 1990 г. к ордонансу
Федерального совета Швейцарской
Конфедерации от 25 ноября 1987 г. о
предоставлении убежища иностранным
гражданам и изменения от 24 октября 1990 г. к
ордонансу Федерального совета Швейцарской
Конфедерации от 6 октября 1986 г. об
ограничении выдачи вида на жительство
иностранным гражданам и др.
--------------------------------
<*> См.: Литвинова
Г.И., Михалева Н.А. Правовая защита беженцев
и вынужденных переселенцев в России //
Государство и право. 1992. N 4. С.
10.
Регламентация правового статуса
беженцев и перемещенных лиц, режима их
передвижения, расходов на переселение
осуществляется в зарубежных странах
многочисленными подзаконными актами, а в
рамках Европейского экономического
сообщества начинают также издаваться
миграционные акты общего характера.
К
числу первых можно отнести
правительственное Постановление Франции
от 30 января 1969 г. "О размещении беженцев и
лиц, потерпевших от стихийных бедствий или
перемещенных по распоряжению
государственных властей"; Постановление
Совета Министров Венгрии от 28 сентября 1989 г.
"О признании беженцем" с изменениями от 18
января 1991 г. Примером второго вида актов
служит Директива Комитета Министров ЕС от 28
июня 1990 г. о виде на жительство.
Аналогичное законодательство разработано
и принято в некоторых странах СНГ. 29
сентября 1992 г. был принят Закон
Азербайджанской Республики "О статусе
беженцев и вынужденных переселенцев"; 19
декабря 1990 г. в Республике Молдова был
принят Закон "О миграции", вступивший в силу
1 января 1991 г.; с 1994 года в Республике
Таджикистан действуют два Закона: "О
беженцах" и "О вынужденных мигрантах"; в 1993
году был принят Закон Украины "О беженцах", в
1995 году были приняты законы о беженцах в
Республике Беларусь и в Литовской
Республике.
На основании международно -
правовых документов и в связи с усилившимся
потоком беженцев и вынужденных
переселенцев в Российской Федерации в 1993
году были приняты Законы "О беженцах" и "О
вынужденных переселенцах". В последствии
каждый из указанных Законов получил новую
редакцию. Федеральным законом от 20 декабря
1995 г. N 202-ФЗ были внесены изменения и
дополнения в Закон Российской Федерации "О
вынужденных переселенцах" <*>, а 28 июня 1997
г. Федеральный закон N 95-ФЗ внес изменения и
дополнения в Закон Российской Федерации "О
беженцах" <**>.
--------------------------------
<*> Собрание актов Президента и
Правительства Российской Федерации. 1995. N 52.
Ст. 5110.
<**> Собрание законодательства
Российской Федерации. 1997. N 26. Ст.
2956.
Принятие данных Законов было вызвано
существующими реалиями, поскольку
обострение социально - политической
ситуации в бывших республиках Союза ССР,
расширение географии межнациональных и
религиозных конфликтов, экономический
кризис, сопровождающийся резким социальным
расслоением населения, привели к
дестабилизационным процессам в обществе и,
как следствие, к росту потоков беженцев и
вынужденных переселенцев. Особенно
отчетливо это проявилось в регионах
Закавказья и Средней Азии, где усиление
крайне националистических настроений
создает атмосферу нетерпимости к некоторым
национальностям, в основном к
русскоязычному населению.
Политика
"мягкой этнической чистки" под лозунгом
защиты коренного населения в странах
Балтии привела к ущемлению гражданских,
имущественных и иных прав русскоязычного
населения. Явственно обозначились
тенденции вытеснения русских из сфер
общественно - политической, культурной и
экономической жизни этих государств, что
ставит их в положение потенциальных
беженцев.
Кроме того, усиление
социальной, этнической и религиозной
напряженности на Северном Кавказе привело
к появлению значительного числа
вынужденных переселенцев на территории
самой Российской Федерации. Сейчас в
России, по данным Федеральной миграционной
службы, насчитывается более 1,2 млн.
состоящих на учете беженцев и вынужденных
переселенцев <*>. По оценкам
специалистов, их общее количество, в том
числе и незарегистрированных, достигает
более 2,0 млн. человек.
--------------------------------
<*> Здесь и далее,
если не указано иное, используются
статистические данные Федеральной
миграционной службы.
Регионы их
массового сосредоточения - Северный Кавказ
(более чем 242 тыс. человек), Поволжье (около 207
тыс.), Центральное Черноземье (более 116 тыс.),
Центральный район (более 150 тыс.), из них -
Московский регион (более 25 тыс.), Урал (более
150 тыс.). Наибольшее число беженцев и
вынужденных переселенцев зарегистрировано
в Северной Осетии (около 36 тыс.),
Ставропольском (около 60 тыс.) и
Краснодарском (около 40 тыс.) краях,
Саратовской (около 50 тыс.), Ростовской (около
37 тыс.), Оренбургской (около 60 тыс.),
Белгородской (более 40 тыс.), Воронежской
(более 37 тыс.) и Самарской (более 44 тыс.)
областях, а также в Республике Татарстан
(около 40 тыс.).
Следует также учитывать,
что в России сейчас находится свыше 500 тыс.
иммигрантов из стран "третьего мира" (число
которых только в Московском регионе, по
оценкам правоохранительных органов,
достигает 180 тыс. человек).
