Законодательное обеспечение борьбы с организованной преступностью
С ОРГАНИЗОВАННОЙ ПРЕСТУПНОСТЬЮ
С.С.
БОСХОЛОВ
Босхолов Сергей Семенович -
заместитель председателя Комитета
Государственной Думы Федерального
Собрания РФ по безопасности.
Борьба с
организованной преступностью может быть
эффективной только в том случае, если она
осуществляется на прочной законодательной
основе, соответствующей реальным
характеристикам этого наиболее опасного
вида преступности, а также целям и задачам
современной уголовной политики.
Развитие законодательства в этой сфере
должно быть тесно увязано с реформами в
экономике, политической и социальной
сферах, с международными обязательствами
Российской Федерации, потребностями
общества в ограничении негативных явлений,
нарушающих его нормальную
жизнедеятельность. Оно должно
предусматривать повышение эффективности
деятельности правоохранительных органов
по противодействию организованной
преступности, восполнение пробелов в
правовом регулировании, создание системы
правовых институтов и норм, устраняющих
разрыв между уголовным и уголовно -
процессуальным законодательством.
В
Российской Федерации создание и развитие
законодательной базы противодействия
организованной преступности началось лишь
в начале 90-х годов. Еще депутатами
Верховного Совета РСФСР были впервые
разработаны проекты Законов "О борьбе с
организованной преступностью" и "О борьбе с
коррупцией", начата работа над проектами
таких важных актов, как Закон "О
государственной защите судей, работников
правоохранительных и контролирующих
органов", Закон "О государственной защите
потерпевших, свидетелей и других лиц,
содействующих уголовному
судопроизводству".
К сожалению,
сложившаяся к тому времени политическая
обстановка в стране не позволила первому
российскому парламенту достигнуть
сколько-нибудь серьезных результатов в
реализации намеченных целей. Эстафету у
него приняла Государственная Дума первого
созыва. За два года работы ей удалось
продвинуться вперед. В частности, все
четыре вышеназванных проекта Законов были
существенно переработаны, приведены в
соответствие с новой Конституцией
Российской Федерации и современными
требованиями уголовной политики.
Следует отметить, что работа над ними была
далеко не простая. Противодействие их
принятию оказывалось как извне, так и
внутри парламента. Какими силами и по какой
причине - тема отдельного разговора.
Отметим лишь, что обуздать организованную
преступность может только сильное
государство. В тот же период времени
господствовало ошибочное мнение, что
либеральный, демократический путь развития
России несовместим с сильной, а при
необходимости даже с жесткой
государственной властью.
В сфере
уголовной политики как бы столкнулись два
диаметрально противоположных подхода:
ультралиберальный и ультраконсервативный.
Основной характерный признак первого
подхода отмечен выше. Говоря о нем, можно
указать на следующий явный перекос,
наблюдавшийся у сторонников
ультралиберального подхода. Суть их
позиций: сострадание к лицу, совершившему
преступление, и полное забвение прав и
законных интересов жертвы преступления,
государства и общества в целом.
Ничем не
лучше был ультраконсервативный подход,
суть которого состояла в переносе центра
тяжести борьбы с преступностью и иными
правонарушениями исключительно на
репрессивные меры.
Сегодня ситуация уже
иная - судя по настроениям в
Государственной Думе, действиям
Правительства и в целом исполнительной
власти в центре и на местах, высказываниям и
предложениям Президента страны. Так, в
Концепции национальной безопасности,
утвержденной Указом Президента Российской
Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300, прямо
сказано, что "национальные интересы
Российской Федерации в сфере борьбы с
преступностью и коррупцией требуют
консолидации усилий общества и
государства, резкого ограничения
экономической и социально - политической
основы этих противоправных явлений,
разработки комплексной системы мер
правового, специального и иного характера
для эффективного пресечения преступлений и
правонарушений, для обеспечения защиты
личности, общества и государства от
преступных посягательств, для создания
системы контроля за уровнем преступности".
Начала, наконец-то, просматриваться линия
на реальное наведение порядка в стране,
осознана и понята необходимость
эффективной борьбы с преступностью в целом,
особенно с организованной преступностью,
как одной из угроз национальной
безопасности России.
Еще более
критические и тревожные оценки даются
зарубежными экспертами. Так, в 1997 г.
Специальной группой Центра стратегических
и международных исследований США по
поручению Конгресса США был подготовлен
доклад о российской организованной
преступности <*>. В нем прямо говорится о
том, что "если не обуздать организованную
преступность, то России грозит опасность
превратиться в криминально -
синдикалистское государство, т.е. тройку,
состоящую из бандитов, коррумпированных
правительственных бюрократов и
определенного рода нечестных и иногда
достаточно известных бизнесменов,
продолжающих накапливать огромное
богатство, поощряя и используя коррупцию и
уязвимые места, характерные для общества,
которое находится на переходном этапе
развития".
--------------------------------
<*>
См.: Фредерик Т. Мартенс, Стивен Б. Руза.
Внедрение РИКО в Восточной Европе:
предусмотрительно или безответственно? //
Изучение организованной преступности:
российско - американский диалог. М., 1997. С. 195 -
223.
В докладе выделены две основные
угрозы. Первая - тактическая, или
правоохранительная - связана с выходом
российской организованной преступности на
международную арену. Вторая угроза
включает две проблемы, чрезвычайно важные с
точки зрения интересов национальной
безопасности США: пагубное влияние
российской организованной преступности на
политическую стабильность России и риск,
связанный с получением российскими
организованными преступными группами
ядерного, биологического или химического
оружия или их материалов <*>.
--------------------------------
<*> Свою оценку
доклада Специальной группы Конгресса США
дает в этом номере журнала Ю.В. Голик (см. с.
130 - 136).
Реакция как официальных
российских властей, так и зарубежных
правительств на возрастающую угрозу
российской организованной преступности их
национальной безопасности весьма
симптоматична. Она доказывает не только
само наличие проблемы, но и решимость
устранить ее совместными усилиями. Ниже
рассматриваются основные направления
решения этой проблемы.
Укрепление
оперативно - розыскных возможностей
спецслужб
Важным этапом на пути
становления законодательного
регулирования оперативно - розыскной
деятельности стало принятие
Государственной Думой в июле 1995 г.
Федерального закона "Об оперативно -
розыскной деятельности".
При этом
законодатели старались исходить прежде
всего из того, что данный Закон должен
соответствовать особенностям именно
организованной преступности. В отличие от
раскрытия и расследования обычного
преступления, когда правоохранительные
органы строят свою работу исходя из факта
нарушения закона, раскрытие и
расследование деятельности преступных
организаций и сообществ требует зачастую
длительного скрытого наблюдения,
позволяющего выявить цели, планы, методы,
сферу и размах их преступной деятельности,
структуру и кадровый состав, преступные
связи и т.д. Конспиративность преступных
сообществ, предпринимаемые ими меры к
сокрытию следов противоправных действий,
нейтрализации возможных свидетелей и иных
неугодных лиц, проникновение в структуры
власти, использование современных
тактических средств создают сложные
условия. В таких условиях поступление в
правоохранительные органы полноценной
оперативной информации в состоянии
обеспечить только специальные средства и
методы негласного расследования:
электронный контроль, наружное наблюдение,
перлюстрация почтовой корреспонденции и,
наконец, агентура.
В этой связи следует
указать на новые важные положения, нашедшие
отражение в Законе об оперативно -
розыскной деятельности. К ним можно
отнести:
- предоставление органам
внутренних дел права на проведение таких
оперативно - розыскных мероприятий, как
оперативное внедрение, контролируемая
поставка, оперативный эксперимент;
-
возможность контроля почтовых отправлений,
телеграфных и иных сообщений,
прослушивание телефонных переговоров, а
также проникновение в жилище без согласия
проживающих в нем лиц не только при
расследовании тяжких, но и тех
преступлений, по которым производство
предварительного расследования
обязательно;
- установление механизма
использования в уголовном процессе
результатов оперативно - розыскной
деятельности и защиты сведений об этой
деятельности;
- установление права на
создание легендированных предприятий,
учреждений, организаций и подразделений;
- расширение правовой и социальной защиты
сотрудников и граждан, оказывающих
конфиденциальное содействие;
-
усовершенствование, с учетом практики,
порядка финансирования, контроля и
прокурорского надзора за оперативно -
розыскной деятельностью.
Эти
нововведения позволяют повысить
эффективность оперативно - розыскной
деятельности, расширить круг решаемых ею
задач и тем самым реально обеспечить
безопасность общества и государства от
преступных посягательств.
Тем не менее
нельзя сказать, что рассматриваемым
Законом урегулированы все аспекты
многогранной оперативно - розыскной
деятельности. В частности, нуждается в
правовом разрешении такая важная и
серьезная проблема, как пределы
допустимости противозаконных действий в
ходе проведения секретных операций. В
Законе лишь сказано о том, что "при защите
жизни и здоровья граждан, их
конституционных прав и законных интересов,
а также для обеспечения безопасности
общества и государства от преступных
посягательств допускается вынужденное
причинение вреда правоохраняемым
интересам должностным лицом органа,
осуществляющего оперативно - розыскную
деятельность, либо лицом, оказывающим ему
содействие, совершаемое при правомерном
выполнении указанным лицом своего
служебного или общественного долга" (ч. 4 ст.
16 Закона).
С нашей точки зрения,
нуждается в законодательном обеспечении
тесно связанная с рассматриваемой
проблематикой социально - правовая защита
кадровых тайных агентов, в том числе
предоставление им дискреционных
полномочий, без чего крайне трудно
рассчитывать на успех в борьбе с
преступными сообществами и
организациями.
Обеспечение безопасности
работников правоохранительных
и
контролирующих органов
Обеспечение
безопасности работников
правоохранительных и контролирующих
органов реализовано Федеральным законом "О
государственной защите судей, должностных
лиц правоохранительных и контролирующих
органов" от 20 апреля 1995 года.
В целях
обеспечения безопасности и
государственной защиты указанной
категории лиц, а также создания надлежащих
условий для отправления правосудия, борьбы
с преступлениями и другими
правонарушениями впервые на
законодательном уровне установлена
следующая система мер безопасности:
1)
личная охрана жилища и имущества;
2)
выдача оружия, специальных средств
индивидуальной защиты и оповещения об
опасности;
3) временное помещение в
безопасное место;
4) обеспечение
конфиденциальности сведений о защищаемых
лицах;
5) изменение места работы (службы)
или учебы;
6) переселение в другое место
жительства;
7) замена документов,
изменение внешности.
Статьей 20 данного
Закона предусматриваются меры социальной
защиты, в частности материальные
компенсации в случае гибели должностного
лица, причинения вреда его здоровью,
уничтожения или повреждения его имущества
в связи с его служебной деятельностью.
Несмотря на то, что Законом установлено
вступление настоящей статьи в силу с 1
января 1996 года, это положение из-за
отсутствия в государственной казне
необходимых финансовых средств до сих пор
не реализовано.
Потребности правовой
практики побуждают законодателя по
прошествии времени внести и в данный Закон
определенные изменения и дополнения. Есть,
в частности, предложения по расширению
круга защищаемых лиц.
Защита потерпевших
и свидетелей
Учитывая исключительную
важность в отправлении правосудия
показаний потерпевших, свидетелей и других
лиц, оказывающих помощь в установлении
истины по расследуемому делу,
Государственная Дума разработала и приняла
еще 23 декабря 1994 года Федеральный закон "О
государственной защите потерпевших,
свидетелей и других лиц, содействующих
уголовному судопроизводству". Однако 19
января 1995 года он был отклонен Президентом
Российской Федерации.
В дальнейшем этот
Закон ждала нелегкая судьба. Последовала
серия согласительных процедур, в ходе
которых были преодолены основные
разногласия с Советом Федерации, который
также его отклонял. В итоге
многострадальный Закон был 14 мая 1997 года
принят Думой и 10 июня того же года одобрен
Советом Федерации. Тем не менее Президент и
на этот раз использовал свое право вето.
Основные претензии Президента сводились к
следующим положениям.
Во-первых, в
соответствии с ч. 1 ст. 6 рассматриваемого
Закона органы следствия и дознания
наделялись правом не указывать в
протоколах следственных действий сведения
о потерпевшем и свидетеле, присваивать им
псевдонимы, подписывать процессуальные
документы от их имени. По мнению Президента,
такая процедура якобы открывает широкие
возможности для злоупотреблений, поскольку
не только подсудимый, его защитник и иные
участники процесса, но и суд (судья)
остаются в неведении относительно того, кто
скрывается под псевдонимом.
Во-вторых,
Президент резко возразил против нормы
Закона, допускающей допрос потерпевшего,
свидетеля в отсутствие подсудимого и его
адвоката, освобождение защищаемого лица от
явки в судебное заседание, предъявление для
опознания подозреваемого или обвиняемого
скрытно от опознаваемого.
С указанными
возражениями можно согласиться лишь
отчасти. По-видимому, следует признать
правильным, что нельзя освободить
защищаемое лицо от явки в судебное
заседание. Необходимо только обеспечить
ему надежную охрану.
Что же касается
других возражений Президента, то
законодательство и правоприменительная
практика некоторых стран (Италии, Франции,
США и др.) допускают при определенных
условиях анонимность потерпевших и
свидетелей. Российские законодатели просто
использовали зарубежный опыт борьбы с
организованной преступностью.
Работу
над данным Законом, с нашей точки зрения,
следует возобновить, и как можно
скорее.
Подрыв экономических основ
организованной преступности
В борьбе с
организованной преступностью это
направление законодательной работы в
настоящее время является наиболее слабым
местом. К сожалению, до сих пор не принят и
не вступил в действие ни один закон,
ограничивающий экономическую базу
организованной преступности. Нельзя,
однако, сказать, что парламентом страны не
проводится работа в этом направлении.
Так, Государственной Думой России первого
созыва
