Проверки законности правовых актов органов местного самоуправления
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
А.
ВИНОКУРОВ
А. Винокуров, прокурор
управления по надзору за исполнением
законов и законностью правовых актов
Генеральной прокуратуры РФ.
Конституция
РФ устанавливает, что местное
самоуправление осуществляется гражданами
путем референдума, выборов, других форм
прямого волеизъявления через выборные и
другие органы местного самоуправления.
Принятый в развитие конституционных норм
Федеральный закон "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.
определяет роль местного самоуправления в
осуществлении народовластия, правовые,
экономические и финансовые основы местного
самоуправления, устанавливает общие
принципы его организации.
В части, не
противоречащей Конституции России и позже
принятым законодательным актам, действует
Закон РФ "О местном самоуправлении в
Российской Федерации" от 6 июля 1991 г.
Федеральный закон "О финансовых основах
местного самоуправления в Российской
Федерации" от 25 сентября 1997 г. регулирует
вопросы формирования и исполнения бюджетов
муниципальных образований. Порядок
проведения выборов, в том числе в органы
местного самоуправления, и референдумов
регулирует Федеральный закон "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской
Федерации" от 19 сентября 1997 г. Федеральный
закон "Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации" от 8 января 1998 г.
закрепляет основы правового статуса
муниципальных служащих, дает классификацию
муниципальных должностей и перечисляет
ограничения, связанные с такой службой.
Кроме того, отдельные полномочия органов
местного самоуправления закреплены в
Законе РФ "О закрытом административно -
территориальном образовании" от 14 июля 1992
г., Федеральном законе "Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской
Федерации избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления" от 26 ноября
1996 г. Соответствующие правовые нормы,
определяющие круг полномочий органов
местного самоуправления, содержатся также
в Законах "О праве граждан Российской
Федерации на свободу передвижений, выбор
места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации", "О занятости
населения в Российской Федерации", "О
приватизации государственного имущества и
об основах приватизации муниципального
имущества в Российской Федерации" и др.
Анализ норм законодательства о местном
самоуправлении позволяет сделать вывод,
что муниципальные органы обладают
достаточно широким кругом полномочий в
основных сферах жизни (экономической,
бюджетно - финансовой, социальной,
культурной, обеспечения законности и
правопорядка) и имеют немалые возможности
влиять на ситуацию в таких областях, как:
планирование, строительство, транспорт,
связь, жилищное хозяйство, торговля,
управление муниципальной собственностью,
использование и охрана земель, водных,
лесных и других природных ресурсов на
подведомственной им территории.
Практика прокурорского надзора
свидетельствует, что правотворческий
процесс муниципальных органов нередко
сопровождается нарушениями применяемых
законов, которые зачастую выражаются в
превышении полномочий. Так, только за
последние два года прокурорами выявлено
почти 50 тыс. незаконных правовых актов
органов местного самоуправления, причем
более 90% приходится на исполнительные
органы. Следует отметить, что, принимая
незаконные акты, муниципальные органы
нарушают права и свободы многих граждан,
проживающих или находящихся на территориях
соответствующих образований, права и
законные интересы юридических лиц.
Учитывая это, Генеральный прокурор РФ в
отраслевом приказе "Об организации
прокурорского надзора за исполнением
законов, соблюдением прав и свобод человека
и гражданина" от 22 мая 1996 г. N 30 относит
прокурорский надзор за законностью
правовых актов органов местного
самоуправления к числу приоритетных
направлений надзорной деятельности
прокуратуры и нацеливает подчиненных
прокуроров на периодические проверки
независимо от наличия сведений о нарушении
законов.
Важнейшими элементами
организации прокурорского надзора
являются сбор информации об издании актов,
противоречащих законам, ее анализ и
планирование работы.
Получению
необходимой информации в наибольшей мере
способствует поддержание прокурорами
разнообразных деловых контактов с
руководителями и представительных, и
исполнительных органов муниципальных
образований всех уровней, председателями
постоянных комиссий, депутатами,
должностными лицами, в том числе юристами,
администрации; участие в работе сессий и
заседаний этих органов; предварительное
ознакомление с проектами решений,
постановлений и других актов;
систематическое проведение проверок
законности актов. Необходимо также
организовывать личный прием граждан и
разного рода встречи прокурора с жителями,
посещать собрания и сходы граждан.
Емкими источниками информации о принятии
(издании) органами представительной и
исполнительной власти незаконных актов
являются: жалобы и заявления, поступающие в
органы прокуратуры от населения; сообщения
средств массовой информации (периодическая
печать, радио, телевидение); обращения в
прокуратуру руководителей или владельцев
предприятий, учреждений и организаций,
фермеров, предпринимателей и других лиц.
Сведения о принятии незаконных актов
органами местного самоуправления можно
получить также в суде общей юрисдикции, а
порою и в арбитражном суде, куда обращаются
граждане - предприниматели и юридические
лица с исками о признании
недействительными незаконных решений этих
органов, ущемляющих их права и законные
интересы.
В отличие от проверок
исполнения соответствующих законов,
которые проводятся только по сигналам о
нарушении законов, проверки законности
актов органов местного самоуправления
должны, как уже отмечалось, осуществляться
независимо от наличия сигналов. Это
позволяет прокурорам заранее
предусматривать основной объем работы и
осуществлять надзор в плановом порядке,
проводя проверки систематически. Однако
приоритет следует отдавать проверкам в
связи с поступившими сведениями об издании
незаконных актов.
Может быть
рекомендована следующая схема
деятельности территориальных прокуроров
по предупреждению издания незаконных актов
и выявлению принятых (изданных) незаконных
актов:
предварительное изучение и
правовая оценка проектов решений и
постановлений представительного органа,
главы муниципального образования;
участие прокурора или другого
прокурорского работника в заседаниях
сессий представительного органа,
заседаниях (совещаниях) муниципальной
администрации;
ознакомление с
поступившими в прокуратуру копиями
принятых (изданных) представительным
органом, главой муниципального образования
решений и постановлений;
истребование в
прокуратуру для изучения и правовой оценки
из представительных и исполнительных
органов правовых актов и, в случае
необходимости, других документов,
послуживших основой их издания;
проведение проверок законности актов в
органах местного самоуправления;
поручение проведения проверок законности
актов вышестоящим органам
представительной и исполнительной
власти.
В последнее время во многих
регионах установилась практика
предварительного направления органами
местного самоуправления в органы
прокуратуры проектов решений и
постановлений, касающихся наиболее важных
вопросов жизни и деятельности регионов, в
особенности охраны прав и свобод граждан,
развития социально - экономической сферы,
приватизации муниципальных предприятий,
использования земельного фонда и иных
природных ресурсов, охраны правопорядка.
Однако следует отметить, что законом не
установлена обязанность муниципального
органа направлять проекты нормативных
актов, поэтому прокурорам необходимо
решать такие вопросы по взаимной
договоренности с руководителями этих
органов.
В соответствии со ст. 7 Закона о
прокуратуре прокурор района (города), его
заместители либо по их поручению другие
прокурорские работники вправе
присутствовать на заседаниях
представительных и исполнительных органов
муниципальных образований и их комиссий,
структурных подразделений. При обсуждении
проектов (в особенности тех нормативных
актов, которые рассчитаны на длительное
применение и распространяющих свое
действие на всех или многих граждан,
проживающих в границах соответствующей
административно - территориальной единицы)
прокурор обязан высказать свои замечания и
мнение о законности принимаемого акта. Если
усматриваются какие-либо противоречия
действующему законодательству, иные
недостатки проекта акта, на это следует
обратить внимание представительного
органа, главы муниципального образования,
назвать конкретный закон, который может
быть нарушен, напомнить о вредных
последствиях, которые могут наступить, и
объяснить, что в случае принятия акта в
таком виде на него будет принесен протест
либо направлено в суд заявление о признании
его недействительным.
Получает
распространение практика включения
органов прокуратуры в число обязательных
адресатов, которым направляются правовые
акты представительных и исполнительных
органов муниципальных образований. Это
позволяет прокурорам своевременно
знакомиться с принятыми актами и
реагировать на те из них, которые не
соответствуют законам.
В соответствии с
установившимся порядком копии актов,
принятых нижестоящими представительными и
исполнительными органами, направляются в
вышестоящие представительные и
исполнительные органы. В связи с этим
прокуроры имеют возможность проводить
проверки по копиям этих актов. Так могут
проверяться решения, принятые поселковыми,
сельскими органами самоуправления,
поступившими в районные органы местного
самоуправления, а постановления, изданные
главами поселковых и сельских
администраций (образований), - по копиям,
поступившим в районную администрацию.
Однако предпочтение следует отдавать
проверкам законности правовых актов по
месту их принятия или издания, как наиболее
эффективному способу, обеспечивающему
полноту выявления нарушений закона. Дело в
том, что без ознакомления с материалами,
послужившими основанием принятия акта, не
всегда можно сделать правильный вывод о его
законности, а эти материалы, как правило,
находятся по месту издания акта.
Подготовка к проверке обычно включает
такие элементы:
1. Ознакомление с
материалами ранее проведенных проверок
законности актов, изданных данным органом
местного самоуправления. При этом
прокурору следует восстановить в памяти,
какие нарушения законов были допущены
ранее при издании актов, нарушения каких
законов встречались наиболее часто,
отменены ли незаконные акты, устранены ли
нарушения и восстановлены ли нарушенные
права, свободы и интересы как физических,
так и юридических лиц. Копии протестов и
представлений, ответов на них
руководителей представительного или
исполнительного органа, а также копии
решений судов о признании актов
недействительными во время проверки
желательно иметь при себе.
2. Тщательное
изучение законов и иных нормативных актов,
регулирующих деятельность органа местного
самоуправления, где предстоит проводить
проверку.
3. Изучение законов, наиболее
часто применяемых при издании актов. Слабое
знание прокурорами этого законодательства
нередко приводит к тому, что отдельные
незаконные решения, постановления,
распоряжения и иные акты остаются
невыявленными. Применяемые проверяемым
органом законы и иные акты прокурора
целесообразно иметь при себе во время
проверок. Возникающие сомнения
относительно законности актов в этом
случае он может разрешить в ходе проверки
на месте.
4. Ознакомление с руководящими
указаниями Генерального прокурора РФ,
прокуроров субъектов Федерации в части
предмета проверки, а также ознакомление с
имеющимися в прокуратуре методическими
разработками, рекомендациями
(пособиями).
5. Составление плана
проверки, в котором указывается, какие акты
и за какой период подлежат проверке, с
какими иными документами следует
ознакомиться, с кем побеседовать, на что
обратить особое внимание, какие вопросы
выяснить или уточнить. К проведению
проверок законности актов специалисты
обычно не привлекаются, однако это не
исключает возможности обращения прокурора
за консультацией к соответствующим
специалистам. В ходе проверки план может
корректироваться.
О предстоящей
проверке следует заблаговременно
оповестить председателя (руководителя)
представительного органа, главу
муниципального образования либо их
заместителей. Обычно в начале проверки
прокурор встречается с руководителем
органа и ставит его в известность
относительно характера и объема
предстоящей работы. Желательно
договориться с ним о выделении в
распоряжение прокурора на время проверки
работника проверяемого органа, который бы
предоставлял прокурору необходимые
материалы, оказывал помощь в вызове к
прокурору сотрудников органа и выполнял
иные просьбы прокурора.
В зависимости
от характера проверки прокурору по его
просьбе предоставляются: все правовые акты,
принятые (изданные) за определенный отрезок
времени, либо отдельный акт или группа
актов, законность которых оспаривается, или
акты, изданные по определенному вопросу
(приватизация, местные налоги, охрана
окружающей среды и другие), устав
муниципального образования (если он
принят), регламент представительного
органа; планы и программы развития города,
района, поселка, села; протоколы сессий
представительного органа и заседаний
администрации, заключения постоянных
комиссий; дела, журналы, книги, где могут
содержаться или регистрироваться правовые
акты, в том числе в форме распоряжений,
телефонограмм; при необходимости разного
рода материалы, послужившие основанием для
принятия (издания) актов (материалы
проверок, административных расследований,
ходатайства граждан и юридических лиц и
другие); жалобы и заявления граждан,
поступившие в представительный орган или
муниципальную администрацию. Обычно акты
представительного органа хранятся
(подшиваются) в одном деле (папке) вместе с
протоколами. Нередко к актам прилагаются
материалы, послужившие основанием для их
принятия (издания). Обязательно следует
ознакомиться с утвержденным перечнем дел
(книг, журналов), ведущихся в проверяемом
органе.
Перед началом проверки прокурор
должен поинтересоваться, какие меры
приняты соответствующими руководителями
(должностными лицами) в связи с ранее
внесенными протестами или представлениями
(если они вносились) и в связи с решениями
судов о признании актов недействительными
и отменены ли акты, противоречащие законам,
восстановлены ли нарушенные права, свободы
и законные интересы физических и
юридических лиц. Если нарушения законов не
устранены, в том числе не отменены
незаконные акты, то следует установить
причину этого, истребовать объяснения у
соответствующих должностных лиц.
На
незаконность акта могут указывать
следующие обстоятельства:
несоответствие предписаний акта нормам
применяемого закона. По этому признаку
прокурорами выявляются более 90% актов,
противоречащих законам;
несоответствие
