Некоторые проблемы современного финансового законодательства
СОВРЕМЕННОГО ФИНАНСОВОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
М. КАРАСЕВА
М.
Карасева, доцент Воронежского
государственного университета, кандидат
юридических наук.
Практика показала, что
сегодня финансовое законодательство
нуждается в более серьезном подходе
законодателя к подбору юридических фактов
и фактических составов, устанавливаемых в
финансово - правовых нормах. Во-первых,
существует проблема социальной
обусловленности фактических составов в
финансовом законодательстве. Другими
словами, каждый фактический состав,
фиксируемый финансово - правовой нормой,
должен быть своевременен - в противном
случае он не будет "работать" и приведет к
излишней загруженности законодательства. В
этом отношении весьма показателен пример с
фактическим составом, порождающим секвестр
расходов федерального бюджета.
Впервые
возможность введения секвестра была
предусмотрена в п. 3 ст. 13 Закона "Об основах
бюджетного устройства и бюджетного
процесса в РСФСР", принятого в 1991 году. Там
было записано: "если в процессе исполнения
бюджета происходит превышение предельного
уровня дефицита или значительное снижение
поступлений доходов источников бюджета, то
вводится механизм секвестра расходов". Этот
состав никогда не "работал", ибо не отражал
существо социальной ситуации, то есть был
несвоевременным. В период с 1991 по 1996 год в
условиях высокой инфляции говорить об
исполнении бюджета, как и вообще о бюджете,
можно было весьма условно. Соответственно
разрабатывать реальный фактический состав
секвестра не имело смысла.
Только в
условиях относительной стабилизации
инфляции, повышения требований к
разработке и исполнению бюджета, что стало
возможно в России в 1996 году, возникла
реальная необходимость зафиксировать в
законе механизм секвестра расходов бюджета
и сконструировать тот фактический состав,
который бы концентрировал в себе
актуальные моменты ситуации. В связи с этим
в Федеральном законе "О федеральном бюджете
на 1997 год" (ст. 76) предусматривалось, что
секвестр вводится при наличии следующего
фактического состава: а) снижение объемов
поступлений доходов или источников
покрытия дефицита федерального бюджета от 5
до 10 процентов по сравнению с
утвержденными; б) окончание квартала; в)
решение Правительства РФ о секвестре или: а)
снижение объемов поступлений доходов или
источников покрытия дефицита федерального
бюджета более чем на 10 процентов по
сравнению с утвержденными; б) окончание
квартала; в) принятие Закона "О секвестре
расходов федерального бюджета на 1997 год". В
феврале 1997 года указанные нормы,
зафиксированные в Законе о бюджете, начали
"работать" и сразу выявили законодательные
недоработки, которые могут быть обобщены и
учтены при конструировании фактического
состава секвестра в проекте Бюджетного
кодекса РФ и иных финансово - правовых
фактических составов.
Кроме того,
фактический состав, закрепленный в
финансово - правовой норме, должен быть
полным, то есть включать в себя элементы,
фиксирующие возможные варианты развития
фактической ситуации, в том числе и
правопрепятствующие юридические факты,
которые ведут к "погашению" всего
фактического состава. В противном случае
возможно свободное усмотрение
правоприменителя там, где законодатель
изначально его не допускал. Данный вывод
породил прецедент, сложившийся с
секвестром в 1997 году.
Правительство РФ,
как того и требовал Закон "О федеральном
бюджете на 1997 год", внесло в Госдуму проект
Федерального закона "О секвестре расходов
федерального бюджета на 1997 год". Между тем
Госдума не стала его принимать. Учитывая,
что фактический состав, порождающий
секвестр, не предусматривает возможности
непринятия Госдумой закона о секвестре,
Правительство РФ приняло решение о
секвестре, сделав оговорку о том, что оно
действует "до принятия соответствующего
закона" <*>. Налицо как бы объективно
сложившееся основание введения секвестра
решением Правительства. Для того чтобы
подобные ситуации не возникали,
фактический состав введения секвестра
расходов бюджета должен быть полным. А
точнее, законодатель должен ввести в него
правопрепятствующий юридический факт, то
есть указать в законе, что в случае
непринятия Госдумой федерального закона "о
секвестре расходов..." секвестр не
производится. По нашему мнению, включение в
фактический состав секвестра такого
правопрепятствующего факта важно потому,
что приводит к вполне конкретным не только
правовым, но и политическим последствиям.
Ведь в случае отказа во введении секвестра
Дума объективно может ставить вопрос о
доверии Правительству РФ. Пожалуй, это
следует учесть при работе над Бюджетным
кодексом.
--------------------------------
<*>
См.: Бардин В. МВФ заплатит за секвестр //
Коммерсантъ - daily. 20 мая. С. 7.
Помимо
отмеченного, практика показывает, что
фактические составы в финансовом
законодательстве должны
совершенствоваться законодателем по линии
конкретности выражения.
Прежде всего,
нужно, чтобы фактический состав или
отдельный юридический факт были предельно
четко выражены в финансовом законе и
подзаконные акты имели минимальную
возможность их конкретизации. В противном
случае возможны необоснованное расширение
фактического состава, его социальная и
экономическая необусловленность. В
особенности это касается объекта
налогообложения как юридического факта
возникновения правоотношений по уплате
налогов. Как необходимый элемент закона о
налоге объект налогообложения обязательно
должен быть четко и полно изложен в самом
законе и какие-либо "дополнения" к нему в
подзаконном акте нельзя рассматривать как
законные.
В этом отношении
отрицательным примером могут служить
объекты налогообложения, закрепленные в ст.
3 Закона РФ "О налоге на добавленную
стоимость" и являющиеся основанием
возникновения правоотношения по уплате
НДС. Эти юридические факты
конкретизированы в п. 9 Инструкции
Государственной налоговой службы РФ "О
порядке исчисления и уплаты налога на
добавленную стоимость". Как показала
практика, конкретизация оказалась
некорректной и стала причиной
расширительного толкования объекта НДС.
Так, в отличие от объекта НДС,
определенного в Законе РФ "О налоге на
добавленную стоимость", в Инструкции к нему
причислены, в частности, средства,
полученные от других предприятий и
организаций <*>. Это долгое время
приводило к тому, что предприятия
рассматривали денежные средства,
полученные по договорам займа, как
юридический факт (объект НДС), порождающий
правоотношение по уплате НДС. И лишь в 1996
году Госналогслужба России издала письмо,
где указала, что заемные средства НДС не
облагаются. А 10 декабря 1996 года Президиум
Высшего Арбитражного Суда РФ издал
информационное письмо N 9 "Обзор судебной
практики применения законодательства о
налоге на добавленную стоимость", где
подтвердил это положение.
--------------------------------
<*> Первоначально
такой объект обложения был установлен в п. 14
Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 года N
2270.
Подчеркивая значимость
законодательного выражения фактического
состава (юридического факта), нельзя
отрицать возможность его конкретизации в
подзаконных актах.
Такая конкретизация,
на наш взгляд, возможна и должна быть
осуществлена в случае закрепления в законе
юридического факта высокой степени
обобщенности (производного). Раскрывающие
его факты, первичные, вполне могут быть
зафиксированы в подзаконном акте. Хотя в
любом случае лучше, если фактический состав
полностью отражен в одном нормативном
акте.
Одна из проблем четкости
нормативного выражения финансово -
правового фактического состава -
использование соответствующей
терминологии. В данной сфере правового
регулирования она существует потому, что в
силу экономического по своей сущности
предмета правового регулирования налицо
широкая возможность использования
бухгалтерских, экономических и других
терминов. Для простоты и удобства
юридического анализа все фактические
составы в финансовом праве должны быть
выражены в правовой, а не в бухгалтерской,
экономической или другой терминологии.
Иначе возможны сложности при анализе
фактических ситуаций и неоднозначность их
толкования.
Отрицательным примером в
этом отношении опять-таки является НДС.
Объектом НДС сегодня, а также в проекте
Налогового кодекса РФ выступают обороты по
реализации товаров, работ, услуг. Термин
"реализация товаров" - бухгалтерский, а не
юридический. В правовом аспекте его следует
понимать как исполнение по сделке <*>.
Практика показала, что именно в результате
использования законодателем не правовой, а
бухгалтерской терминологии возникают
спорные вопросы по НДС. Свидетельством
служат длившиеся значительное время споры
по вопросу о том, создают ли объект НДС (а
соответственно являются ли юридическим
фактом) действия юридического лица по
наделению имуществом своих обособленных
подразделений и т.д.
--------------------------------
<*> См.: Пепеляев С.Г.
Ваш налоговый адвокат. НДС и судебная
практика. М., 1997. С. 9.
Если бы объект НДС был
выражен в правовой терминологии, такой спор
вряд ли бы возник. Было бы очевидно:
"поскольку сделки возможны только между
лицами, а иначе совершить сделку
невозможно, то передача имущества внутри
юридического лица не порождает налоговых
последствий" <*>. Из-за некорректности
терминологии окончательный ответ на данный
вопрос был дан только в упомянутом
информационном письме Президиума Высшего
Арбитражного Суда РФ "Обзор судебной
практики применения законодательства о
налоге на добавленную стоимость".
--------------------------------
<*> См.: Пепеляев С.Г.
Ваш налоговый адвокат. НДС и судебная
практика. М., 1997.
Наконец, фактические
составы в финансовом законодательстве
следует совершенствовать и по линии
упрощения их лингвистической структуры.
Одно из требований точности выражения -
простота и доступность нормативной
регламентации <*>.
--------------------------------
<*> См: Власенко Н.А.
Проблемы точности выражения формы права:
(Лингвологический анализ): Автореф. дисс...
д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1997. С. 16 - 17.
В
финансовом праве есть немало составов
настолько громоздких, что субъекту не
всегда удается в них разобраться. Например,
нормы, предусматривающие возникновение
права на налоговую льготу, в частности на
льготу по подходному налогу с физических
лиц. В Законе "О подоходном налоге с
физических лиц" (в редакции Федерального
закона от 10 января 1997 года N 11-ФЗ) данная
норма изложена так: "Совокупный доход,
полученный физическими лицами в
налогооблагаемый период, уменьшается на:
...суммы, направленные физическими лицами,
являющимися застройщиками либо
покупателями, по их письменным заявлениям,
представляемым указанными лицами в
бухгалтерию предприятия, учреждения или
организации по месту основной работы либо в
налоговый орган по месту постоянного
жительства, на новое строительство либо
приобретение жилого дома, или квартиры, или
дачи, или садового домика на территории
Российской Федерации, в пределах
пятитысячекратного размера установленного
законом минимального размера оплаты труда,
учитываемого за трехлетний период, а также
суммы, направленные на погашение кредитов и
процентов по ним, полученных физическими
лицами в банках и других кредитных
организациях на эти цели. Эти суммы не могут
превышать размер совокупного дохода
физических лиц за указанный период" (подп.
"в" п. 6 ст. 3).
На наш взгляд, упрощение
такого состава и его лингвистическая
выразительность могут быть достигнуты
путем конкретного изложения всех элементов
в пунктах данного Закона.
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ЗАКОН РСФСР от 10.10.1991 N
1734-1
"ОБ ОСНОВАХ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА И
БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РСФСР"
ЗАКОН РФ от
06.12.1991 N 1992-1
"О НАЛОГЕ НА ДОБАВЛЕННУЮ
СТОИМОСТЬ"
ЗАКОН РФ от 07.12.1991 N 1998-1
"О
ПОДОХОДНОМ НАЛОГЕ С ФИЗИЧЕСКИХ
ЛИЦ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 26.02.1997 N 29-ФЗ
"О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 1997 ГОД"
(принят
ГД ФС РФ 24.01.1997)
ИНСТРУКЦИЯ Госналогслужбы
РФ от 11.10.1995 N 39
"О ПОРЯДКЕ ИСЧИСЛЕНИЯ И
УПЛАТЫ НАЛОГА НА ДОБАВЛЕННУЮ СТОИМОСТЬ"
(Зарегистрировано в Минюсте РФ 03.11.1995 N
972)
ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО Президиума ВАС
РФ от 10.12.1996 N 9
"ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАЛОГЕ
НА
ДОБАВЛЕННУЮ СТОИМОСТЬ"
Хозяйство
и право, N 7, 1998
