Регулирование прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов: опыт российской федерации

И КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ:
ОПЫТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Л.Н. ВАСИЛЬЕВА
Л.Н. Васильева, старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
В условиях становления Российской Федерации как демократического, правового и социального государства, усиления миграционных потоков в нашу страну все острее встает вопрос о защите прав этнических групп, находящихся в ситуации национального меньшинства на территории нашей страны, и мерах их государственной поддержки. В условиях глобализации и активного освоения природных богатств Севера, Сибири и Дальнего Востока более пристального внимания требуют и проблемы таких социально уязвимых "российских" этносов, как коренные малочисленные народы, существование которых в качестве самостоятельных этнических общностей напрямую зависит от возможностей заниматься народными промыслами, сохранять традиционные системы хозяйствования.
В апреле этого года, в дни проведения в г. Москве V съезда коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации состоялось заседание Ученого совета, посвященное обсуждению правового регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов России. В нем участвовали представители аппарата Комитета по делам Севера и малочисленных народов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Отдела по взаимодействию с общественными и религиозными объединениями Департамента массовых коммуникаций, культуры и образования Аппарата Правительства Российской Федерации, Департамента межнациональных отношений Министерства регионального развития Российской Федерации, научных и учебных заведений Москвы.
Защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов - одна из задач государства, определенных Конституцией Российской Федерации, что и предопределяет значимость ее решения в российском законодательстве. Это особо подчеркнула в докладе заведующая отделом правовых проблем федеративных и национальных отношений Института, кандидат юридических наук Л.В. Андриченко.
На постановку такой задачи в правовой системе нашего государства, как и многих других стран, оказало влияние развитие международных правовых стандартов, существующих в данной области отношений.
Специфика предмета правового регулирования действующих в Российской Федерации правовых актов и правовых норм в области защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов позволяет выделить их в отдельный правовой институт - институт защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Развитие данного института происходит в рамках дальнейшей дифференциации института прав и свобод человека и гражданина и свидетельствует о расширении в целом сферы правового регулирования в области прав человека в Российской Федерации, выходе на новый качественный уровень механизмов защиты его прав.
Несмотря на развитие законодательства, регулирующего национальные отношения и определяющего деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, единая система согласованных и взаимодополняющих нормативных правовых актов у нас еще не сформирована. Это связано с тем, что до сих пор не решены некоторые принципиальные вопросы, составляющие основу, ядро данного правового института. Так, в российском законодательстве отсутствуют нормы, закрепляющие форму и порядок признания тех или иных этнических общностей в качестве национальных меньшинств. Фактически законодательство идет по пути закрепления дополнительных гарантий реализации прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам, в области языка, культуры, традиций. Признание представляет собой установление правового механизма для определения конкретных этнических групп, находящихся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории. Указанные этнические группы выступают в качестве объектов специального правового регулирования в целях закрепления за членами этих групп и национальных объединений дополнительных гарантий реализации их прав как субъектов национальных отношений в государстве. В России, по мнению Л.В. Андриченко, исключена возможность признания путем закрепления на законодательном уровне конкретного перечня соответствующих этнических общностей. Такое признание может быть осуществлено только с помощью установления в федеральном законе четкого понятия "национальное меньшинство".
Анализ международного права, а также практики законодательного регулирования зарубежных государств показывает, что статус коренных малочисленных народов - это частный случай определения статуса коренных народов вообще. Докладчиком было обращено внимание на то, что защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации сталкивается с проблемами, обусловленными отсутствием необходимой унификации многих понятий, действующих в области защиты национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.
Сохраняются также проблемы в области разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в области защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. По замечанию докладчика, главная цель произведенного уточнения полномочий - снять дублирование полномочий федерального и регионального уровня и связать их разграничение с установлением четких расходных обязательств соответствующего уровня. Однако достичь ее в ряде случаев не удалось, поскольку разграничение полномочий проведено не до конца последовательно. Л.В. Андриченко подчеркнула, в частности, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" оказался "негибким" в учете прав и интересов коренных малочисленных народов Российской Федерации. Его принятие без учета особенностей самоуправления коренных малочисленных народов привело в последующем к автоматическому изъятию из целого ряда федеральных законов (прежде всего Федерального закона "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации") положений, устанавливающих права общин коренных малочисленных народов в области местного самоуправления. Исключение положений о том, что общины могут наделяться отдельными полномочиями органов местного самоуправления, на практике приведет к тому, что отдельные коренные малочисленные народы, проживая компактно и удаленно от поселений (это касается особенно кочевых народов), фактически будут лишены своих органов местного самоуправления.
Л.В. Андриченко отметила, что требуют решения и многие другие вопросы защиты прав коренных малочисленных народов: установления порядка проведения этнологической экспертизы в целях определения влияния нарушений исконной среды обитания данных народов на возможности сохранения ими традиционного образа жизни; установления правового статуса уполномоченных коренных малочисленных народов; возможностей, а также необходимых ограничений при применении обычного права данных народов и др. Несомненно, что системный подход к решению задачи совершенствования законодательства в области защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов должен быть заложен в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации.
Обсуждение вынесенной на Ученый совет темы было бы неполным без обращения к опыту предшествующих десятилетий. Заведующий отделом административного законодательства Института, доктор юридических наук, профессор А.Ф. Ноздрачев в своем выступлении отметил, что понятие "национальное меньшинство" появилось в документах советской России 1918 - 1920-х гг. Декларация прав народов России, ставшая основой для политики молодого государства в отношении национальных меньшинств, закрепила принцип свободного развития национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России. Выступающий, подчеркивая сложившийся опыт советского периода в использовании понятия "национальное меньшинство", обратил внимание на развивающееся в современных условиях новое понятие - "российский народ". Это послужило основой для развернувшейся дискуссии о том, не вытеснит ли дальнейшее развитие понятия "российский народ" понятие национального меньшинства, поскольку законодательство последних десятилетий в СССР не содержало понятия "национальное меньшинство".
Заведующий отделом конституционного права Института, доктор юридических наук А.Е. Постников подчеркнул конституционный характер проблемы защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Исследование этой проблемы имеет значение прежде всего с точки зрения обеспечения их равенства и равноправия в конституционном праве России. Признание национальных меньшинств в качестве объекта специального правового регулирования позволяет закрепить коллективные гарантии реализации индивидуальных прав лиц, относящих себя к соответствующим этническим группам. Выделение национального меньшинства в качестве объекта правового регулирования основано на существовании некоей общности людей, в основе которой лежат национальные интересы (в области культуры, языка, традиций и пр.), отличные от национальных интересов окружающего ее большинства населения. Субъектами же прав являются непосредственно индивиды, лица, относящие себя к национальным меньшинствам, которые обладают способностью к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей, чего нельзя утверждать в отношении национальных меньшинств как таковых. Отсюда - признание государством существования на его территории национальных меньшинств означает признание необходимости дополнительных, специальных мер защиты представителей данных национальных меньшинств.
Заведующий отделом аграрного и экологического законодательства Института, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С.А. Боголюбов отметил, что рассматриваемые проблемы тесно связаны с другими конституционными проблемами и понятиями, такими, как сохранение исторически сложившегося государственного единства, общепризнанные принципы равноправия и самоопределения народов, единство экономического пространства (ст. 8 Конституции Российской Федерации), обеспечение целостности России, запрещение разжигания расовой, национальной, религиозной розни (ст. 13). Умелое объединение теоретических наработок и практических решений современных проблем способствует осмыслению и научному обеспечению их законодательного регулирования. Вместе с тем вряд ли можно согласиться с выводом о том, что в настоящее время формируется правовой институт конституционного права - институт регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации.
Большое внимание при обсуждении поставленных вопросов выступающий уделил решению проблем традиционного природопользования национальных меньшинств и "малых" народов, которое должно осуществляться в соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации: согласно ей земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. При решении обсуждаемых проблем должны приниматься во внимание ч. 3 ст. 17, ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ. По Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. по проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай под указанными народами понимаются все народы России, проживающие в пределах ее Государственной границы, а естественные богатства имеют всенародное значение: иное означало бы умаление суверенитета Российской Федерации и ее народов, ослабление ее безопасности, государственной целостности и независимости. Выступающий подчеркнул, что в принятых по вопросам традиционного природопользования федеральных законах, как представляется, найдено оптимальное соотношение общих подходов к организации природопользования и частных, рассчитанных на природопользование (и природоохранение) родовых общин. Здесь в предоставлении экологических прав гражданам Россия кое в чем шагнула дальше, чем иные страны, предоставив в ряде случаев большие льготы, чем, например, США (которые для многих служат эталоном регулирования) индейцам в резервациях.
Для решения ряда поставленных в докладе проблем внутригосударственные нормы иностранных государств, несомненно, могут быть полезным, но не единственным ориентиром. Важно учитывать и опыт решения подобных вопросов в Российской Федерации. И далее С.А. Боголюбов сослался на опыт Российской империи, предложив краткий экскурс в теперь уже далекую историю. В 1822 году сибирским генерал-губернатором графом М.М. Сперанским и его подчиненным Г.С. Батеньковым специально для аборигенов края был разработан Устав об управлении инородцев, действовавший до начала следующего столетия. По замыслам графа Сперанского, на сибирских аборигенов не просто распространялась волостная система, а учреждалось управление этими народами с учетом их этнокультурных особенностей. Устав фактически предоставлял свободу вероисповедания, включая традиционные языческие религии, принцип добровольного принятия христианства. В образовании провозглашалось учреждение особых "инородческих" школ с обучением на родных языках. В сфере экономики Устав, поощряя развитие товарно-денежных отношений, тем не менее резко не нарушал традиционного права в области природопользования и землепользования. Реформа Сперанского затронула и самоуправление инородцев, упразднив практику косвенного управления ими и фактически введя систему государственной опеки с ощутимыми элементами самоуправления. Таким образом, Устав в тот исторический период позволил менее болезненно решать проблемы вхождения коренных народов в систему политических и социально-экономических отношений страны. При этом аборигенам Севера удалось сберечь свою этнокультурную самобытность, традиционный хозяйственный уклад, социальную организацию. Подтверждением правильности такой политики явилось и то, что к началу XX века численность коренных народов Севера существенно возросла. По мнению выступающего, подобный методологический подход важен и для решения современных проблем коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Первый заместитель директора Института, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Ю.А. Тихомиров, подчеркнув актуальность избранной темы обсуждения, отметил, что следует преодолеть коллизии и пробелы федерального законодательства в области защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, создать реально действующие механизмы такой защиты. Отсутствие четкой позиции законодателя по вопросу определения правового режима территорий традиционного природопользования не позволяет решать практическую задачу создания названных территорий и обеспечения

Комментарии к законам »