Взаимоотношения органов государственной власти субъектов российской федерации с экономическими субъектами
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С ЭКОНОМИЧЕСКИМИ СУБЪЕКТАМИ
Л.В.
АНДРИЧЕНКО
Андриченко Людмила
Васильевна - заведующая отделом правовых
проблем федеративных и национальных
отношений ИЗиСП, кандидат юридических наук,
доцент.
Развитие взаимоотношений органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации с экономическими
субъектами (далее - предприятиями)
преследует цель создания условий
устойчивого экономического развития
регионов, эффективного использования всех
форм собственности на территории субъекта
Федерации для удовлетворения потребностей
населения <*>.
--------------------------------
<*> Статья подготовлена при поддержке
Московского общественного научного фонда
(МОНФ).
Анализ указанных взаимоотношений,
осуществленный в форме исследования
нормативной правовой базы,
теоретико-правовых работ, практики
деятельности органов государственной
власти и предприятий, показывает, что у
органов государственной власти субъектов
Федерации существуют необходимые
предпосылки для налаживания эффективного
взаимодействия с экономическими
субъектами, превращения этих
взаимоотношений в фактор ускорения
социально-экономического развития
регионов.
Нормативная модель
исследуемых взаимоотношений органов
государственной власти субъектов
Федерации и предприятий построена на базе
значительного количества нормативных
правовых актов как федерального уровня, так
и уровня субъектов Федерации. В ее основе
лежат: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N
184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации",
акты налогового, бюджетного, гражданского,
земельного законодательства. Учитывая
влияние федеративного аспекта на развитие
нормативной модели указанных
взаимоотношений, большую роль в ее создании
играют также акты субъектов Федерации,
прежде всего их конституции и уставы, акты,
принятые в области управления
собственностью субъектов Федерации, планы
и программы социально-экономического
развития и др.
Если оценивать
действующую нормативную модель
взаимоотношений органов государственной
власти субъектов РФ с предприятиями, то она
характеризуется значительным
разнообразием функций, реализуемых
органами государственной власти субъектов
Федерации. Здесь широко применяются
следующие функции:
-
нормативно-правового регулирования -
принятие актов, обязательных для
предприятий (определение порядка,
утверждение правил, разработка инструкций,
установление нормативов, принятие планов,
программ развития и др.);
-
административного регулирования - в
отношении предприятий, находящихся в
собственности субъектов Федерации
(распоряжения о назначении, освобождении;
поручения; утверждение, организация,
ликвидация, реорганизация, преобразование,
передача, утверждение цен, тарифов и пр.);
- контрольная (учет, отчеты, плановые и
внеплановые проверки, ревизии,
инвентаризации, аттестации, комплексные
или отраслевые экспертизы и пр.);
-
координирующая (при реализации федеральных
и региональных программ, планов,
проектов);
- информационно-методическая
и аналитическая (например, анализ
эффективности заключаемых договоров,
контрактов, реализуемых за счет средств
регионального бюджета; оказание
информационно-консультативных услуг,
разработка и рассылка методических
материалов и рекомендаций и др.);
-
государственной поддержки (льготное
налогообложение, предоставление наиболее
благоприятных условий, разработка системы
мер стимулирования и др.).
Данные типы
функций в обобщенной форме отражают весь
спектр взаимоотношений между органами
государственной власти субъектов
Федерации и предприятиями. Так,
государственные органы исполнительной
власти субъектов Федерации участвуют в
создании и прекращении деятельности
подведомственных предприятий,
осуществляют кадровую политику в отношении
подведомственных и иных предприятий в
профильной сфере органа исполнительной
власти; обеспечивают управление
деятельностью подведомственных
предприятий; контролируют как их
деятельность, так и деятельность
предприятий любых форм собственности в
профильной сфере органа исполнительной
власти; принимают меры по созданию
благоприятных условий для работы
предприятий любых форм собственности;
устанавливают правила, нормативы,
стандарты для предприятий любых форм
собственности, в том числе
подведомственных, в профильной сфере
органа исполнительной власти; проводят
регистрацию, осуществляют сертификацию,
лицензирование, выдачу разрешений в
профильной сфере органа исполнительной
власти. Важную роль играют взаимоотношения,
основанные на информационном
взаимодействии: органы государственной
власти не только сами обеспечивают
информационно-методическую помощь
экономическим субъектам, но и имеют право
требовать от предприятий любых форм
собственности информацию, необходимую для
деятельности органа исполнительной власти.
Все шире между органами государственной
власти субъектов Федерации и
экономическими субъектами развивается
партнерское взаимодействие, в основе
которого лежат заключаемые договоры
социального партнерства.
В последние
годы усиливается поддержка органами
государственной власти субъектов
Федерации предпринимательства:
совершенствуется нормативно-правовая база;
разрабатываются и утверждаются
экономические программы, способствующие
повышению эффективности работы
предприятий; внедряются новые
организационные механизмы взаимодействия,
способные обеспечить диалог бизнеса и
власти; устраняются либо существенно
снижаются многие административные барьеры,
препятствующие выходу предприятий на
рынок, созданию конкурентной экономики;
обеспечивается прозрачность, открытость
взаимоотношений. Многоканальность
взаимоотношений позволяет полнее
учитывать интересы их субъектов.
На
развитие указанных взаимоотношений
значительное влияние оказывают
происходящее реформирование
законодательства субъектов Федерации в
связи с совершенствованием порядка
разграничения полномочий в области
совместного ведения Федерации и субъектов
Федерации, обусловленное процессом
разграничения полномочий
перераспределение части объектов
собственности субъектов Федерации, а также
начавшиеся в ряде субъектов Федерации
процессы, связанные с проведением
административной реформы исполнительных
органов государственной власти субъектов
Федерации. Эти факторы оказывают некоторое
дестабилизирующее воздействие на
состояние данных взаимоотношений.
Негативно влияют на развитие
взаимоотношений органов государственной
власти субъектов Федерации и экономических
субъектов такие факторы, как наличие
административных барьеров, недостатки в
реализации управленческих функций;
декларативность правовых актов субъектов
Федерации, связанная с отсутствием четкой и
полной регламентации административных
процедур, осуществляемых органами
государственной власти субъектов
Федерации, а также соответствующие
проблемы федерального законодательства и
др.
Несмотря на влияние перечисленных
выше факторов, в целом на региональном
уровне наметились очевидные тенденции по
активизации органами государственной
власти субъектов Федерации развития
региональной экономической политики,
создания благоприятной экономической
среды и привлечения инвестиций. Об этом, в
частности, свидетельствуют уменьшение
перечня регионов, в отношении которых
проводится политика чрезвычайных
антикризисных мер, выход субъектов
Федерации на траекторию устойчивого
экономического роста <*>.
--------------------------------
<*> См.: Маркова Н.,
Монахова Т. Региональная политика как
фактор устойчивого развития российской
экономики // Федерализм. 2004. N 2. С. 6 -
7.
Наиболее активны органы
государственной власти субъектов
Федерации во взаимоотношениях с такими
субъектами хозяйственной деятельности,
как:
- предприятия различных форм
собственности, имеющие особое значение для
региона в связи с осуществлением его
инвестиционной деятельности;
-
государственные унитарные предприятия,
находящиеся в собственности субъекта
Федерации;
- предприятия, в уставном
капитале которых участвует субъект
Федерации;
- предприятия сферы малого
бизнеса;
- другие.
Безусловно,
сегодня прерогатива в развитии указанных
взаимоотношений отдается предприятиям (как
крупного, так и среднего бизнеса), имеющим
особое значение для экономической и
социальной сферы субъекта Федерации, то
есть предприятиям, в создании которых
заинтересованы органы государственной
власти субъектов Федерации. Именно этим
предприятиям чаще всего оказывается
государственная поддержка в той или иной
форме. Представляется, что данный процесс
действительно бывает зачастую оправдан в
современных условиях, но только когда он
осуществляется с учетом необходимости
решения социально-экономических задач
региона.
Как показывает исследование,
органы государственной власти субъектов
Федерации идут на то, чтобы дать "зеленый
свет" таким предприятиям: они ускоряют для
них прохождение документации для
регистрации, предоставляют
государственные гарантии в отношении
банковских кредитов, ускоряют принятие
решений об отводе земельных участков,
аренде помещений и т.д. Эти предприятия
изначально находятся в более комфортных
условиях по сравнению с другими. Но это, как
правило, только отдельные предприятия,
которые находятся под особым
покровительством субъекта Федерации.
Следует отметить, что такие преференции
развитию предприятий хотя и
предоставляются обычно с учетом
результатов инвестиционных конкурсов,
однако нередко бывают заранее предрешены.
Не во всех субъектах Федерации создаются и
развиваются информационно-аналитические
центры, осуществляющие регулярные
рейтинговые исследования и публикацию
рейтинговых оценок субъектов
инвестиционной деятельности. Таким
образом, отсутствуют элемент гласности и
определенное доверие предприятий к органам
государственной власти при осуществлении
ими выбора инвестиционных проектов и
программ.
Следующая группа предприятий,
которым органы государственной власти чаще
всего оказывают поддержку, это
государственные унитарные предприятия
субъектов Федерации и акционерные
предприятия, пакеты акций которых
принадлежат субъектам Федерации. Однако в
последние годы в рамках общей политики
"дерегулирования" и снижения
административной нагрузки на экономику
органы государственной власти субъектов
Федерации "сбрасывают" с себя часть
избыточного массива государственной
собственности, например некоторые ГУПы,
малые (миноритарные) акционерные пакеты и
пр. В отдельных субъектах Федерации,
например в Тверской области, идет процесс
полного отказа от государственных
унитарных предприятий в форме перевода их в
открытые акционерные общества со
100-процентным капиталом области, а
впоследствии выставления их на торги.
К
сожалению, на федеральном уровне не
определены общие критерии обоснованности
подходов при приватизации государственных
унитарных предприятий субъектов Федерации.
Немаловажную роль здесь должны играть
целевой характер использования
соответствующих объектов собственности
при комбинации производственной и
социальной составляющих назначения
соответствующих предприятий, возможность
использования объекта собственности при
исключении такого собственника, как
субъект Федерации. Можно согласиться с
мнением, что для сохранения такой
собственности был и остается разумным
критерий "минимальной достаточности" <*>.
Очевидно, что вопросы сохранения в
собственности субъектов Федерации
государственных унитарных предприятий
должны решаться исходя из определения
путей наиболее эффективной реализации
полномочий, возложенных на органы
государственной власти субъектов
Федерации, без ущерба для регионального
бюджета и интересов населения субъектов
Федерации.
--------------------------------
<*>
См.: Плужник Г. Государственный финансовый
контроль и управление собственностью
субъекта Федерации // Федерализм. 2004. N 2. С.
118.
Сохранение в собственности субъектов
Федерации таких предприятий требует от их
органов государственной власти постоянных
организационных и методических новаций в
управлении ими в целях обеспечения высоких
результатов деятельности этих
хозяйствующих субъектов. Органы
государственной власти, не являясь
специализированными субъектами управления
предприятиями, не всегда могут (а иногда не
всегда хотят) обеспечивать должный
контроль над деятельностью предприятий.
Некоторая отстраненность от
административных функций управления
предприятиями также не позволяет
осуществлять управление данными
предприятиями в полном объеме.
Федеральный закон "О государственных и
муниципальных унитарных предприятиях" не
содержит обязательных норм о периодичности
публичной отчетности унитарных
предприятий, а также об ответственности за
непредоставление отчетности (за
исключением бухгалтерской и аудиторской).
Субъекты Федерации в своих актах также не
всегда устанавливают такую периодичность и
ответственность. В большинстве субъектов
Федерации отчеты руководителей таких
предприятий заслушиваются не чаще чем раз в
год. А есть субъекты Федерации, в которых
такие отчеты не заслушивались уже более
двух лет (Московская область). Между тем
едва ли можно сомневаться в значимости
отчетов руководителей государственных
унитарных предприятий как средства,
усиливающего контроль над деятельностью
предприятий. В связи с этим полагаем, что
включение норм, касающихся установления
периодичности обязательной отчетности
предприятий перед органами
государственной власти субъектов
Федерации, в Федеральный закон "О
государственных и муниципальных унитарных
предприятиях" и в соответствующие законы
субъектов Федерации обеспечило бы большую
степень ответственности за эффективность
деятельности как руководителей данных
предприятий, так и уполномоченных органов
государственной власти субъектов
Федерации.
В отношении предприятий,
сохраняющихся в собственности субъектов
Федерации, органы государственной власти
отдельных субъектов Федерации применяют
новые формы управления. Например, в
Пермской области была разработана система
контроллинга деятельности предприятий,
включающая ряд мер, в том числе
антикризисные мероприятия, меры по
оздоровлению предприятий и др. Основная
цель контроллинга - ориентация
управленческого процесса в унитарных
государственных предприятиях и бюджетных
учреждениях, с одной стороны, на
безубыточность деятельности, с другой - на
работу в интересах потребителей их
услуг.
Система контроллинга
включает:
- информационную систему,
обеспечивающую точный мониторинг
управления, управленческий учет, контроль,
необходимый для анализа тактических и
стратегических планов, результатов
деятельности предприятий и отклонений от
заданных параметров;
- формулирование
целей и выработку рекомендаций для
принятия решений, планов, программ с точки
зрения их ресурсного обеспечения;
-
установление и применение мер
ответственности к руководителям
предприятий за неисполнение принятых
решений и нарушение
