Зарубежная доктрина правовой организации административно-юрисдикционной деятельности в системе органов исполнения уголовных наказаний
АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ
ИСПОЛНЕНИЯ УГОЛОВНЫХ НАКАЗАНИЙ
В.А.
ПОНИКАРОВ
Поникаров В.А., докторант
Академии ФСИН России, кандидат юридических
наук, доцент.
В настоящее время в нашей
научной литературе по управленческой и
правовой тематике зарубежный опыт,
связанный с организацией и осуществлением
административно-юрисдикционной
деятельности в уголовно-исполнительной
системе иностранных государств, фактически
не исследован.
Поэтому для начала
обратимся к характеристике
нормативно-правовых источников, которые
регламентируют
административно-юрисдикционную
деятельность органов исполнительной
власти иностранных государств, в том числе
и в сфере уголовно-исполнительной системы
этих стран.
В большинстве европейских
стран довольно длительное время действуют
нормативные акты, регулирующие важнейшие
стороны не только
административно-юрисдикционного процесса,
но и позитивной деятельности органов
власти по осуществлению различных вопросов
управления.
Так, например, Закон от 9
июня 1957 года "Об общих постановлениях
административного процесса" был принят в
Венгрии, где вопросам
административно-юрисдикционной
деятельности и позитивной управленческой
деятельности органов власти отводилось
значительное место <*>. В Болгарии
функционирует Закон от 24 июля 1970 года "Об
административном производстве", в котором
наряду с разделом о производстве по делам
об административных правонарушениях
имелся раздел о производстве по изданию
административных актов <**>. В Польше с
изменениями и дополнениями действует с 14
июня 1990 года
Административно-процессуальный кодекс, в
котором закреплена компетенция
руководителей учреждений и органов,
исполняющих наказания в виде лишения
свободы по рассмотрению ими дел об
административных правонарушениях
<***>.
--------------------------------
<*> См.:
Венгерское административное право / Под
ред. Б.М. Лазарева. М., 1990. С. 391 - 393.
<**>
См.: Държавен вестник. 1970. N 53.
<***>
Административно-процессуальный кодекс
Республики Польша. Минск: Издательство
Академии МВД Республики Беларусь,
1995.
Отметим, что серию таких кодексов в 1925
году открыла Австрия изданием Закона "О
процессе" <*>. В Чехии с 1 января 1996 года
работает Закон "Об административном
процессе" <**>. В этой сфере не отстают и
страны СНГ, например, на Украине с 2000 года
функционирует новый Кодекс об
административных правонарушениях
<***>.
--------------------------------
<*>
Жданов А.А. Административное право
буржуазных государств: Учебное пособие. М.,
1979. С. 15.
<**> Марек Я. Административное
законодательство Чехии. Харьков: ООО
"Одиссей", 1999.
<***> Кодекс Украины об
административных правонарушениях
(научно-практический комментарий). Харьков:
ООО "Одиссей", 2001.
Однако в ряде стран
западной Европы отсутствуют такие кодексы.
Например, до сих пор административное
законодательство во Франции не
кодифицировано <*>. Проблема его
кодификации активно обсуждается
французскими учеными. Всеми осознается
неудобство, создаваемое отсутствием
кодифицированного административного
права, нормы которого рассредоточены по
многочисленным источникам.
--------------------------------
<*>
Административное право зарубежных стран:
Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А.
Штаниной. М.: Спарк, 2003. С. 223.
Следует
пояснить, что во Франции в области
административного права отсутствует
кодекс типа Гражданского, торгового и
уголовного. Вместо него имеется более 30
сборников законов и других актов по
управлению общинами, распоряжению
государственным имуществом, городским
хозяйством и т.д. Данные сборники являются
кодексами только по названию. Кроме того,
они подготовлены частными лицами,
следовательно, не могут рассматриваться
как официальные источники права <*>.
--------------------------------
<*> Женевьев Г.
Организация административной власти во
Франции. М., 1994. С. 14.
Административный
процесс является разновидностью
деятельности специальных судебных органов
Франции. То есть сам процесс анализируется
как юрисдикционная деятельность в узком
смысле слова <*>. В основном он базируется
на нормах Гражданского кодекса. Еще русский
дореволюционный юрист С.А. Корф писал: "Нет
никакого сомнения, и это признается как
друзьями, так и недругами административной
юстиции, что источником и образцом
построений административного процесса
послужит процесс гражданский; столетние
принципы последнего были применены ко
вновь родившемуся в 19-м веке
административному процессу; в равной мере
сие относится и к Франции, и к Италии, и к
Германии, и к Австрии. Да иначе и быть не
могло, если принять во внимание, с одной
стороны, их духовное сродство, с другой же -
теоретическую разработанность процесса
гражданского. Этим объясняется, что многие
принципы обоих процессов совершенно
тождественны, другие весьма похожи друг на
друга" <**>.
--------------------------------
<*>
Сорокин В.Д.
Административно-процессуальное право. М.,
Юридическая литература, 1972. С. 185.
<**>
Корф С.А. Административная юстиция в России.
Т. 2. СПб., 1910. С. 466 - 467.
Отметим, что
Гражданский кодекс Франции запрещает судам
формулировать нормы права, тем не менее на
практике суды, в том числе административные
(прежде всего Государственный совет),
принимая решения по конкретным делам,
нередко создают новые правовые нормы, в том
числе и административно-процессуальные.
Законы и другие нормативные акты не в
состоянии предусмотреть правила для
каждого отдельного случая. Признавая
правовые нормы недостаточными, суд может
сформулировать новое правило. Если оно
окажется удачным, то может быть снова
применено в аналогичном случае этим же или
другим судом. Таким образом, это правило
становится нормой права. Как писал
профессор Ж. Ведель, "в области
административного права отказ от
применения Гражданского кодекса огромное
число пробелов в законе превратили судью в
подлинного творца права" <*>.
--------------------------------
<*> Ведель Ж.
Административное право Франции. М., 1973. С.
58.
Аналогичная ситуация сложилась и в
Англии. Характерным для источников
британского права, в том числе и
административно-процессуального, является
отсутствие конституции как единого
документа. С учетом этого источниками
административного права Великобритании
являются законы (конституционные и
обыкновенные), обычаи, решения судов по
конкретным делам и административные
нормативные акты <*>.
--------------------------------
<*> Козырин А.Н.
Административное право зарубежных стран:
Учебное пособие. М.: СПАРК, 1996. С. 52.
Следует
отметить, что множество норм
административного права сформулировано
судами в ходе рассмотрения дел, например, по
жалобам частных лиц на неправомерное
действие администрации. Их решения по
конкретным делам становятся часто
образцами (прецедентами) для разрешения в
последующем аналогичных дел <*>.
--------------------------------
<*> Штанина М.А.
Управление в зарубежных странах
(Великобритания, США, Франция, страны
Латинской Америки). М., 1994. С.
36.
Современная английская правовая
система включает в себя два основных вида
процесса - уголовный и гражданский, а также
несколько специальных видов производств,
которые лишь с известной долей условности
можно объединить в административный
процесс как форму деятельности специальных
судебных органов <*>.
--------------------------------
<*> Баранчиков В.А.
Судебные органы Великобритании. М., 1998. С.
44.
В уголовный процесс входит
разбирательство преступлений,
преследуемых по обвинительному акту,
упрощенное производство и дознание.
Основу гражданского процесса составляет
производство в Высоком суде правосудия, а
также несколько отдельных видов
производств, например производство по
делам о несостоятельности, бракоразводное
производство и некоторые другие.
К
специальным видам процесса английское
законодательство относит третейское
производство, производство в
административных трибуналах и
производство в военных судах <*>.
--------------------------------
<*> Ludwik Bar Sadowa kontrola
administracyi w Anglii. Warszawa, 1962. S. 86.
Еще одной
особенностью административного права
Великобритании является применение в
административном процессе неформальных
процедур и сравнительно большое участие в
нем непрофессионалов, в частности не
юристов, и отсюда как бы камерный, домашний
характер этого процесса <*>.
--------------------------------
<*> См.: Козырин А.Н.
Указ. работа. С. 52.
Характеризуя
административный процесс Англии, следует
отметить, что в данном государстве, так же
как и во Франции, отсутствует единое
законодательство, которое бы регулировало
административное производство в
административных органах. Действующие в
Британии правила административной
процедуры закреплены в многочисленных
источниках <*>.
--------------------------------
<*> Мишин А.Л. Источники
административного права зарубежных стран
(США и Великобритания). Автореф. дис. ... канд.
юрид. наук. М., 1978. С. 13; Гарнер Д.
Великобритания: центральное и местное
законодательство. М., 1994. С. 67.
Следует
сказать, что в английском законодательстве
нет акта, который бы регулировал вопросы
административной ответственности. Более
того, действующее законодательство
Великобритании не знает понятия
административного проступка, расценивая
подобные деяния как малочисленные
преступления, влекущие за собой применение
упрощенного порядка судебной
ответственности. Поэтому общие условия
ответственности за действия, которые
тождественны административным проступкам,
регулируются не административным, а
уголовным законодательством <*>. Список
этих правонарушений обозначен в уголовных
актах <**>.
--------------------------------
<*>
См.: Сорокин В.Д.
Административно-процессуальное право:
Научное издание. СПб, 2002. С. 55.
<**>
Уголовные акты Великобритании. Минск.
Издательство Академии МВД Республики
Беларусь, 1996. Ст. 34.
В английской системе
все правонарушения по степени своей
тяжести подразделяются на три вида: измена
(treason), фелония (felony) и мисдиминор (misdemeanour).
Последний вид - малозначительные
правонарушения, которые по своему
характеру наиболее близко примыкают к
правонарушениям типа административных
проступков. За правонарушения этого типа
суд может назначить наказание в виде штрафа
или тюремного заключения на
непродолжительный срок. В случае
малозначительности противоправного деяния
суд может ограничиться устным замечанием
судьи <*>.
--------------------------------
<*>
Драго Р. Административные наказания. М., 1994.
С. 81.
Наряду с Францией и Англией подобная
ситуация сложилась и в Италии, где также
административное право является
некодифицированным, однако имеются законы
об образовании административных
трибуналов различной инстанции (например,
общие или областные суды). Предметная сфера
юрисдикции административных трибуналов
устанавливается отдельными нормативными
актами, в зависимости от характера их
деятельности.
Более того, сама группа
источников
административно-процессуального права
Италии очень разнообразна. В эту категорию
могут входить декреты-законы, акты
парламента, областные законы, обычаи,
судебная практика и другие источники
<*>.
--------------------------------
<*>
Моргунова А.И. Проблемы административного
права Италии. М., 1994. С. 14.
В Германии
административно-юрисдикционная
деятельность регламентирована Федеральным
законом от 25 мая 1976 года (в новой редакции от
21 сентября 1998 года) "Об административных
процедурах" <*>, а также и иными
процессуальными правилами. Например,
Федеральными законами "О судопроизводстве
по финансовым делам" от 25 мая 1965 года (с
последующими изменениями), "О
судопроизводстве по дисциплинарным делам"
от 24 августа 1987 года, "О судопроизводстве в
судах по социальным делам" от 15 июня 1975 года
<**>.
--------------------------------
<*>
Административное право зарубежных стран:
Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А.
Штаниной. М.: Спарк, 2003. С. 289.
<**> Урьяс
Ю.П. Правовой механизм государственной
власти Германии. М., 1998. С. 88 - 91.
В Греции
такая деятельность определена Законом от 1
августа 1979 года (в новой редакции от 1 января
1993 года) "Об административном процессе"
<*>. В Румынии обусловлена Законом 24
сентября 1958 года (в новой редакции от 31 мая
1996 года) "Об общем административном
процессе" <**>.
--------------------------------
<*> Макаров А.П. Законодательство
Европейских Балканских стран. М., 1993. С. 67.
<**> Неколеску Т. Обзор Румынского права.
Кишинев. 1997. С. 29 - 31.
Таким образом,
применительно к ряду европейских стран
речь может уже идти о законодательном
регулировании основ
административно-процессуальной
деятельности органов государственного
управления, в том числе и соответствующих
пенитенциарных учреждений, деятельность
которых связана с исполнением уголовных
наказаний (например, в тюрьмах, арестных
домах и др.).
Тем не менее во многих
ведущих зарубежных странах отсутствует
кодифицированное административное
законодательство. Нет также и четкого
понятия административного правонарушения.
Множество административных наказаний в
"чистом" виде, на уровне законодательного
акта, фактически не существует. Некоторые
из них содержатся в уголовных актах, другие
"переплетены" вместе с дисциплинарными
взысканиями.
Российский судья, 2005, N 6
