Правовое регулирование сельскохозяйственного производства в россии
СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА В
РОССИИ
А.Л. ТЕН
Вопросы регулирования
сельскохозяйственного производства
являются в России актуальными в любой
исторический период ее развития.
Становление рыночной экономики отнюдь не
отменило необходимости государственного
воздействия на экономику села, изменились
только приоритеты и методы регулирования.
Но если в сфере гражданско-правового
регулирования аграрного сектора России в
связи с принятием Гражданского и
Земельного кодексов РФ наступает
определенность, то в сфере
публично-правового, а по сути в сфере
административно-правового регулирования,
еще имеются значительные возможности для
улучшения нормативной базы, тем более что
аграрный сектор, к сожалению, обойден
вниманием правоведов, а монографий и статей
по теме - буквально единицы <*>. Анализ
основных нормативных положений в сфере
административно-правового регулирования
сельскохозяйственного производства
является содержанием данной статьи.
--------------------------------
<*> См., например:
Егерева О. Законодательное обеспечение АПК
России при вступлении в ВТО // АПК:
экономика, управление. 2004. N 1; Власов В.А.
Законы, регулирующие систему аграрных
отношений, нуждаются в совершенствовании //
Журнал российского права. 2001. N
10.
------------------------------------------------------------------
Федеральный закон от 14.07.1997 N 100-ФЗ "О
государственном регулировании
агропромышленного производства" утратил
силу в связи с принятием Федерального
закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений
в законодательные акты Российской
Федерации и признании утратившими силу
некоторых законодательных актов
Российской Федерации в связи с принятием
Федеральных законов "О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон "Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" и "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации". Правовое
регулирование сельскохозяйственного
производства выражается в совокупности
мало взаимосвязанных нормативных актов,
регулирующих отдельные стороны данной
отрасли экономики. Кроме того, в
законодательстве нет точного определения
сельскохозяйственного (агропромышленного)
производства. Так, из содержания ст. 1
Федерального закона "О государственном
регулировании агропромышленного
производства" следует, что
агропромышленное производство - это
производство и реализация
сельскохозяйственной продукции, сырья и
продовольствия. Очевидно, что в этом
определении формулировка понятия
агропромышленного производства с
необходимостью вытекает из понятия
"сельскохозяйственная продукция", а понятие
сельскохозяйственной продукции в
законодательстве не формулируется.
Соответственно отсутствуют четкие
критерии, по которым можно было бы
ограничить сферу применения
законодательства по регулированию АПК.
По обозначенному правовому пробелу в
литературе высказываются некоторые
определения сельскохозяйственного
(агропромышленного) производства. В
частности, в учебнике по аграрному праву
под редакцией Г.Е. Быстрова и М.И. Козыря
агропромышленное производство названо
производством продуктов питания
сельскохозяйственными производителями
<*>. Представляется, что данное
определение и иные сходные с ним
определения, которые можем порой
обнаружить в литературе, не
удовлетворительно, так как, во-первых, в нем
одно понятие объясняется через его же
производное - понятие
сельскохозяйственного производителя само
должно быть раскрыто посредством понятия
сельского или агропромышленного
производства. Кроме того, едва ли можно
считать, что сельскохозяйственное
производство ограничивается только
производством продуктов питания; в числе
его продукции имеется также сырье для
промышленности, а продукты питания
производятся и пищевой промышленностью,
которая традиционно не включается в
понятие агропромышленного комплекса.
--------------------------------
<*> Быстров Г.Е.,
Козырь М.И. Аграрное право. М., 1997. С. 6 -
15.
Помимо трудностей для анализа
административного законодательства,
регулирующего сельское хозяйство,
связанных с нечетким предметом
регулирования, имеются также противоречия
в точках зрения правоведов на
рассматриваемую сферу общественных
отношений. Эти противоречия касаются
относимости соответствующей части
законодательства к самостоятельной
отрасли права либо к частям иных отраслей
права.
Так, в вышеназванном учебнике Г.Е.
Быстрова предлагается суждение о том, что
весь комплекс нормативных актов,
регулирующих АПК, составляет
самостоятельную правовую отрасль
соответствующего наименования, которая
включает законодательство о деятельности
сельских товаропроизводителей, об их
государственной поддержке, о регулировании
отдельных сторон АПК, в частности, вопросы
организации труда, безопасности
производства, оборота сельхозпродукции
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
там же.
Но невозможность объединения в
одну отрасль норм, регулирующих отношения
равноправных сторон, с нормами,
регулирующими государственно-властные
отношения, доказана в юридической науке в
ходе дискуссий о системе права, которые
выявили в качестве объективных критериев
разграничения права на отрасли, предмет и
метод правового регулирования <*>.
Поэтому представляется, что аграрное право
не самостоятельная, а комплексная отрасль,
включающая в себя нормы как
гражданско-правового, так и
административно-правового содержания.
--------------------------------
<*> Иоффе О.С.
Развитие цивилистической мысли в СССР. Ч. 2.
Л.: ЛГУ, 1975.
При этом
административно-правовая составляющая -
это совокупность норм, посредством которых
специализированные органы исполнительной
власти осуществляют императивным методом
регулирование предпринимательской
деятельности в области растениеводства и
животноводства по производству сырья в
названных сферах экономики. При этом речь
здесь должна вестись именно о
предпринимательской деятельности,
поскольку нормы аграрного
законодательства не распространяются, за
некоторыми изъятиями, на производство
названного сырья гражданами для
собственных нужд. Кроме того, отношения по
обороту сельхозпродукции должны считаться
предметом регулирования гражданского
права, поскольку за небольшими изъятиями,
не выходящими за пределы диспозитивного
гражданско-правового метода регулирования,
режим сельхозпродукции не отличается от
режима иного движимого имущества.
При
характеристике административно-правового
регулирования сельскохозяйственного
производства имеет немалое значение
различное толкование методов
государственного регулирования со стороны
представителей экономической теории,
которые указывают, в частности, на
следующие обстоятельства.
В ходе
дискуссий по вопросу о реформировании и
развитии сельского хозяйства в начале 90-х
годов выявились противоположные точки
зрения. Цель государственного
регулирования на селе - это преобразование
сельского хозяйства в эффективную отрасль
экономики. Однако методы регулирования
предлагаются разные.
Согласно одной из
точек зрения в числе важнейших причин
сохранения и усиления негативных тенденций
на селе является переоценка роли рыночного
регулирования и недооценка возможностей
государственного регулирования <*>. С.В.
Киселев говорит, что "среди главных
механизмов, посредством которых
осуществляется регулирование аграрного
сектора, - экономические рычаги".
"Экономические рычаги" в понимании С.В.
Киселева - это регулирование цен и
финансово-кредитная поддержка <**>.
--------------------------------
<*> Киселев С.В.
Государственное регулирование сельского
хозяйства в условиях переходной экономики.
М., 1994. С. 173.
<**> См.: там же. С. 7.
Е.
Гайдар называет следующие причины кризиса
АПК. Во-первых, это высокая степень
специализации сельскохозяйственных
работников. Во-вторых, фермерские хозяйства
имели слабый доступ к экономической
инфраструктуре и были менее интересны
потенциальным контрагентам. В-третьих,
реформированные колхозы и совхозы мало
изменились с точки зрения порядка
управления, когда их руководители,
заинтересованные в получении быстрой
прибыли от сделки непосредственно для себя,
реализуют товары по заниженным ценам.
Поэтому причины кризиса сельского
хозяйства, по Е. Гайдару, кроются не в
отсутствии государственной поддержки, а в
незавершенных преобразованиях. Что
касается дотаций, то они привели к
паразитическим настроениям и, не приведя к
повышению эффективности производства,
перенапрягли государственный бюджет,
приближая ситуацию к сходной с ситуацией в
СССР периода 80-х гг., когда сумма
продовольственных дотаций достигла в 1989 г.
1/3 бюджета РСФСР <*>. Об этом же говорит А.
Ослунд, отмечая, что в 1992 г. только
централизованные кредиты в аграрный сектор
достигли 7,7% ВВП, сравнявшись с расходами на
образование <**>.
--------------------------------
<*> Гайдар Е. Экономика переходного
периода. М., 1999. С. 560 - 650.
<**> Ослунд А.
Россия: рождение рыночной экономики. М., 1996.
С. 203.
Анализ законодательства позволяет
говорить о том, что
административно-правовое регулирование
сельскохозяйственного производства
развивается преимущественно по пути
государственной поддержки существующего
состояния АПК.
Федеральный закон от
14.07.1997 N 100-ФЗ "О государственном
регулировании агропромышленного
производства" утратил силу в связи с
принятием Федерального закона от 22.08.2004 N
122-ФЗ "О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации
и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием Федеральных
законов "О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" и "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации". Предположительно
ведущим актом по регулированию
сельскохозяйственного производства
является принятый в 1997 г. Федеральный закон
"О государственном регулировании
агропромышленного производства". Согласно
ему государственным, а по сути -
административно-правовым регулированием
агропромышленного производства признается
воздействие государства на производство,
переработку и реализацию
сельскохозяйственных продукции, сырья и
продовольствия, а также на
материально-техническое обеспечение АПК.
Задачами регулирования названы
стабилизация и развитие АПК, обеспечение
продовольственной безопасности РФ,
улучшение продовольственного обеспечения
населения и т.д.
Необходимо иметь в виду,
что нормы названного Закона не отвечают
требованиям структуры нормы права,
поскольку в них слабо разработаны гипотеза
и диспозиция, полностью отсутствует
санкция за нарушение. То есть нормы
названного Закона - это преимущественно, за
некоторыми исключениями, не имеющие
юридического смысла декларации о благих
намерениях, по-видимому, направленные на
достижение политических целей. Это можно
проследить на основе практически
постатейного анализа Закона.
В
частности, ст. 3 Федерального закона "О
государственном регулировании
агропромышленного производства",
устанавливающая вопросы финансирования
АПК, гласит о том, по каким направлениям
государство может осуществлять это
финансирование. Но поскольку в Законе нет
запрета на финансирование чего-либо иного в
области АПК и, кроме того, нормы о
финансировании рекомендательные для
государства, то следует сделать вывод, что
ст. 3 не несет правовой нагрузки, т.е. не
создает права и обязанности и является,
таким образом, декларацией - за исключением
того пункта, что обязывает Правительство РФ
ежегодно сообщать Федеральному Собранию
ряд показателей сельскохозяйственного
производства. Но это не устанавливает
возможности возникновения правоотношения
непосредственно в области сельского
хозяйства.
Федеральный закон от 14.07.1997
N 100-ФЗ "О государственном регулировании
агропромышленного производства" утратил
силу в связи с принятием Федерального
закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений
в законодательные акты Российской
Федерации и признании утратившими силу
некоторых законодательных актов
Российской Федерации в связи с принятием
Федеральных законов "О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон "Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" и "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации". Приблизительно так
же выглядят ст. 4 и 5 о государственных
программах развития и о регулировании
реализации сельхозпродукции, в которых
указано лишь то, что государственные
программы разрабатываются и финансируются
на основе федерального законодательства и
государство стимулирует реализацию
сельхозпродукции. Государство способно
осуществлять эти мероприятия и без
названных статей. Соответственно нужно
сделать вывод о том, что эти ст. 4, 5 также не
несут правовой нагрузки.
Статья 6
вышеназванного Закона определяет в
качестве предмета регулирования залог
сельхозпродукции. Однако этим дублируются
положения Гражданского кодекса РФ, отнюдь
не запрещается использовать в качестве
предмета залога уже произведенную или
будущую продукцию, а также участвовать в
залоговых отношениях государственным
органам. В связи с этим ст. 6 Федерального
закона "О государственном регулировании
агропромышленного производства" едва ли
можно считать имеющей какой-либо смысл. То
же самое представляет собой и ст. 9, в
которой говорится о возможности лизинга в
сельском хозяйстве и который действительно
возможен и помимо названной статьи
Закона.
Названная в ст. 7 Федерального
закона необходимость товарной интервенции
государства демонстрирует желание
законодателя защитить интересы населения в
стабильных ценах на продовольствие. Но
отсутствие указания на экономические
параметры, при которых должна
осуществляться интервенция, а также ее
размеры или хотя бы способы определения
размеров и направлений не позволяют
признать и эту статью несущей норму права.
Дело в том, что государство и без этой
статьи Закона вправе осуществить товарную
интервенцию. Принудить же государство к
интервенции на основе ст. 7 невозможно.
Приблизительно такое же юридическое
значение имеют и прочие статьи, за
исключением норм, касающихся определения
некоторых полномочий Правительства РФ в
сфере регулирования цен, создания фондов
кредитования села и назначения
государственных агентов регулирования
рынка. Имеется в Законе и прямое нарушение
норм Конституции РФ. Так, п. 2 ст. 15
названного Федерального закона содержит
прямое нарушение конституционной нормы о
недопустимости лишения прав собственности,
кроме как по согласию собственника или
решению суда, о чем говорится в п. 3 ст. 35
Конституции РФ. В названном пункте
Федерального закона "О
