Вопросы организации управления государственной собственностью
СОБСТВЕННОСТЬЮ
Э.В. ТАЛАПИНА
Талапина
Эльвира Владимировна - старший научный
сотрудник Института государства и права
РАН, кандидат юридических
наук.
Рассматриваемая нами проблема
удивительным образом сочетает
принципиальные положения двух крупнейших
подсистем права - публичного и частного.
Вопрос о собственности, традиционно
считающийся одним из столпов гражданского
права, и вопрос об управлении,
представляющий собой основу публичного
правопорядка, предстоит согласовать в
рамках теории управления государственной
собственностью.
Необходимо прежде
всего определиться с исходной
терминологией. Попытаемся взглянуть на
проблему в историческом ракурсе и
обратимся к одному из основателей теории
государственного управления экономикой -
академику А.В. Венедиктову. Он понимал под
управлением, возложенным на госорган в
отношении предоставленного ему
государством имущества, всю совокупность
функций и соответственно обязанностей и
прав, осуществляемых им в отношении этого
имущества, и всю совокупность правовых
действий, совершаемых госорганом по поводу
этого имущества, а не только
административно - правовые функции и
административно - правовые акты управления
<*>. При этом, имея в виду непосредственно
деятельность государственных предприятий,
ученый утверждал, что вышестоящие органы
совершают по отношению к имуществу лишь
акты административно - правового характера
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Венедиктов А. Органы управления
государственной социалистической
собственностью // Советское государство и
право. 1940. N 5 - 6. С. 25.
<**> Там же. С 26.
В
диссертационных исследованиях
государственная собственность в настоящее
время рассматривается как многообразные
отношения, построенные по иерархическому
принципу: 1) внутри органов законодательной
и исполнительной власти, которые связаны с
владением, пользованием и распоряжением
государственным имуществом, утверждением
бюджета; 2) между центральными и
региональными органами государственной
власти и местного самоуправления; 3) между
аппаратом государства и государственными
предприятиями как реальными
товаропроизводителями <*>. Таким образом,
по отношению к государственной
собственности акцентируется не
собственнический, цивилистический аспект,
а управленческий.
--------------------------------
<*> См.: Браева Э.Х. Правовое регулирование
государственной собственности в
Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд.
юрид. наук. М., 1998. С. 14 - 15.
В проекте
Концепции управления собственностью
Москвы до 2005 года <*> выделено понятие
управления собственностью, к которому
относят комплекс административных,
экономических и законотворческих действий
органов власти, объединенных единой
политикой и нацеленных на сбалансированное
развитие жизнедеятельности городского
сообщества. Оно отличается от понятия
управления отношениями собственности, куда
входит управление правами владения,
пользования и распоряжения - приватизация,
аренда, безвозмездное пользование, наем,
хозяйственное ведение, оперативное
управление, концессия, доверительное
управление, залог и т.д. При этом
подчеркивается, что управление
собственностью может осуществляться в
отношении как объекта, так и субъекта
управления.
--------------------------------
<*>
Вестник мэрии Москвы. 1999. N 23.
По нашему
мнению, управлением государственной
собственностью является административная,
властная деятельность, которую условно
можно считать оболочкой. Содержанием ее
могут быть гражданско - правовые отношения,
как бы включенные внутрь "кокона"
государственного регулирования, поскольку
административная деятельность является
"проводником" государственных велений.
Организация управления государственной
собственностью представляет собой сложную
совокупность действий государства. В нее
включаются: определение государственной
политики в области государственной
собственности; образование
институциональной основы управления
(учреждение органов исполнительной власти
и наделение их компетенцией), учреждение
субъектов, осуществляющих
непосредственное владение государственной
собственностью (необходимо определить виды
субъектов, установить их правовой статус,
осуществить учет и регистрацию); учет
объектов государственной собственности
(инвентаризация, классификация объектов,
учет в реестрах объектов и сделок с ними);
распределение объектов государственной
собственности между субъектами;
осуществление непосредственного
управления в различных формах
(приватизация, разграничение
государственной собственности,
национализация, гражданско - правовые
сделки, управление пакетами акций,
банкротство и пр.).
Такой подход к
понятию управления государственной
собственностью шире традиционного
цивилистического и позволяет полнее
охарактеризовать имеющие здесь особое
значение публично - правовые элементы.
Вообще, когда речь идет о таком щепетильном
вопросе, как размежевание публично -
правовых и частноправовых категорий,
следует, с нашей точки зрения, учитывать,
что:
1) эти категории имеют одинаковую
правовую природу, ткань, поскольку
публичное и частное право - подсистемы
единой правовой системы;
2) в идеале
публичный интерес слагается из массы
частных интересов;
3) в процессе
правоприменения публичное и частное право
могут затрагивать различные, иногда
противоположные интересы. И поэтому в
данном случае невозможно решить
одновременно и публичную, и частную задачу,
предпочтение должно быть отдано какой-то
одной;
4) публичное и частное право имеют
собственные категориальные аппараты;
5)
категории, имманентно присущие одной
правовой подсистеме, должны использоваться
и соблюдаться в точности другой
подсистемой.
Для того чтобы не
перегружать правоприменительную практику
каузальными толкованиями частных случаев,
следует законодательно решить вопрос
относительно принципов установления
примата одной подсистемы права над другой,
определив типичные правовые ситуации.
Это - общие посылки. Проследим, как
используется публично - правовое понятие
"управление" в основном нормативном акте
цивилистики - Гражданском кодексе
РФ.
Таблица 1. Употребление понятия
"управление"
в Гражданском кодексе
Российской
Федерации
-------------------T--------------------------T------------------¬
¦ Значение понятия ¦ Содержание понятия
¦ Статьи ГК РФ ¦
¦ "управление" ¦
"управление" ¦ ¦
+------------------+--------------------------+------------------+
¦I.
Управление иму-¦1) управление имуществом¦1)
ст. 37, 38, 41,¦
¦ществом ¦на
основаниях, предусмот-¦ 43, 44 ¦
¦
¦ренных законом, - при опе-¦
¦
¦ ¦ке, попечительстве,
патро-¦ ¦
¦ ¦наже,
признании гражданина¦ ¦
¦
¦безвестно отсутствующим.¦
¦
¦ ¦Во всех этих случаях
может¦ ¦
¦
¦заключаться договор дове-¦ ¦
¦ ¦рительного управления; ¦
¦
¦ ¦2) собственник имеет
право¦2) п. 4 ст. 209, ¦
¦
¦передать имущество в дове-¦ гл. 53 ¦
¦ ¦рительное управление с¦
¦
¦ ¦заключением договора
дове-¦ ¦
¦
¦рительного управления ¦ ¦
+------------------+--------------------------+------------------+
¦II.
Управление де-¦1) общие положения о необ-¦1)
ст. 52, 57 ¦
¦ятельностью
(дела-¦ходимости освещения вопро-¦
¦
¦ми) юридических¦сов управления
деятель-¦ ¦
¦лиц и их
объедине-¦ностью юридического лица в¦
¦
¦ний ¦учредительных
документах; ¦ ¦
¦ ¦2)
управление в хозяй-¦2) ст. 67, 71, 84,¦
¦
¦ственных обществах и това-¦ 89, 91, 98, 103
¦
¦ ¦риществах (полное
товари-¦ ¦
¦ ¦щество,
товарищество на¦ ¦
¦
¦вере, ООО, АО); ¦ ¦
¦
¦3) управление в производ-¦3) ст. 108, 110
¦
¦ ¦ственном кооперативе; ¦
¦
¦ ¦4) управление в
некоммер-¦4) ст. 116, 118,¦
¦
¦ческих организациях (по-¦ 122 ¦
¦
¦требительский кооператив,¦
¦
¦ ¦фонд, ассоциация
(союз)) ¦ ¦
+------------------+--------------------------+------------------+
¦III.
Управление¦статус государственного¦
ст. 115, 296 ¦
¦как основа
органи-¦унитарного предприятия,¦
¦
¦зации юридического¦основанного на
праве опе-¦ ¦
¦лица
¦ративного управления ¦ ¦
L------------------+--------------------------+-------------------
Понятие
управления по отношению к собственному (в
смысле - своему) имуществу не используется в
ГК РФ вообще. Оно появляется, лишь когда
отсутствует непосредственное
взаимодействие собственника и имущества,
субъекта и объекта управления. Существуют
две его разновидности - управление
имуществом собственника и управление
деятельностью юридического лица.
А. При
управлении имуществом собственник
отстранен (физически и юридически) от
своего имущества, не осуществляет триаду
полномочий, предоставляя это другому лицу,
то есть существуют два субъекта, связанные
отношениями по поводу объекта
собственности. Соответственно, с
управляющего субъекта можно спросить за
"эффективность" управления. Когда же
собственник и пользователь (лицо,
осуществляющее право собственности)
совпадают, вопрос об эффективности
управления не встает, оставаясь внутренним
делом собственника. Для гражданского права
не имеет значения, каким образом и что
именно делает собственник в отношении
своего имущества (если только речь не идет о
нарушении прав и интересов других лиц,
публичного порядка и прочих нарушениях).
Схема взаимоотношений собственника и лица,
осуществляющего управление объектом
собственности, заимствована из публичного
управления. В управлении имуществом
собственника присутствуют признаки
публичного (государственного)
управления:
1) множественность
субъектов и их юридическая иерархия;
2)
субъекты имеют "связь" с объектом и друг с
другом по поводу объекта;
3) главный
юридический субъект (собственник)
отстранен от объекта;
4) у управляющего
субъекта строго определенный объем
полномочий;
5) отношения субъектов
регулируются отдельно и подробно -
непосредственно законом или договором
между ними;
6) действия управляющего
субъекта ограничены заданием собственника
или его интересами (изначальная целевая
заданность управления);
7) деятельность
управляющего субъекта контролируется и
оценивается собственником или органом,
назначившим управление имуществом;
8) за
неэффективность управленческой
деятельности возможны санкции.
Б. При
управлении деятельностью юридического
лица сходство с государственным
управлением еще больше:
1) органы
управления юридического лица выполняют
общезначимые функции;
2) в своей
деятельности они подконтрольны общему
собранию участников - "законодателю";
3)
они оперативны и непосредственны в своих
действиях;
4) их деятельность
регламентирована положением об органе
управления и нормами гражданского
законодательства;
5) построение органов
управления юридического лица отвечает
иерархии;
6) лица, действующие от имени
органов управления юридического лица,
профессиональны;
7) органы управления
юридического лица имеют властную
компетенцию;
8) для случаев
неправомерного использования полномочий
органами управления юридического лица
предусматривается механизм контроля и
ответственности (ревизионная комиссия,
годовые отчеты, досрочное увольнение
директора и пр.).
В итоге можно
заключить, что использование публично -
правового понятия "управление" в области
частного права вполне отвечает его
сущности. Однако управление
государственной собственностью
заслуживает отдельного законодательного
регулирования. И прежде всего необходимо
совершенно четко определить публично -
правовую, властную сторону проблемы.
Рассмотрим теперь нормативный аспект
управления государственной
собственностью. В Конституции РФ вопросы
собственности затрагиваются в ст. 8, 34 - 36, 71,
72, 114, 130. Преимущественно это касается
гарантий прав собственника.
Непосредственно государственной
собственности посвящены статьи о равенстве
всех форм собственности, об управлении
федеральной собственностью как предмете
исключительного ведения РФ, разграничении
государственной собственности как
предмете совместного ведения РФ и
субъектов РФ.
В соответствии со статьей
214 ГК РФ государственная собственность в
России неоднородна. Выделяются два ее
уровня - федеральная собственность и
государственная собственность субъектов
Федерации. Государственное имущество может
быть закреплено за государственными
предприятиями и учреждениями в
хозяйственное ведение и оперативное
управление (ст. 294, 296 ГК РФ), а также
составлять государственную казну. Согласно
статьям 124, 125 ГК РФ Российская Федерация и
субъекты РФ в лице органов государственной
власти выступают в гражданских отношениях
на равных началах с гражданами и
юридическими лицами. В соответствии со
статьями 71 - 73 Конституции РФ на федеральном
уровне решаются вопросы управления
федеральной собственностью, а управление
государственной собственностью субъекта
РФ составляет предмет ведения субъекта
РФ.
Отметим, что федеральное
законодательство по вопросам
государственной собственности практически
исчерпывается перечисленными нормами и не
спешит развиваться. Напротив, субъекты РФ
активно законотворчествуют в этой области.
Даже в конституциях и уставах этим вопросам
уделено значительное внимание. Прежде
всего управление государственной
собственностью субъекта РФ закрепляется в
качестве одного из предметов ведения
субъекта РФ. При этом законодательный орган
субъекта РФ определяет порядок управления,
а исполнительный орган осуществляет
непосредственное управление
государственной собственностью.
Любопытно и решение вопроса об участии
субъектов РФ в управлении объектами
федеральной собственности, расположенными
на их территории. Органы исполнительной
власти субъектов РФ участвуют в управлении
федеральной собственностью на основании
соглашений с федеральными органами
исполнительной власти. Ряд субъектов РФ
(Ростовская, Сахалинская области,
