О некоторых проблемах применения процессуальных сроков по делам, вытекающим из административных правоотношений

ПО ДЕЛАМ, ВЫТЕКАЮЩИМ ИЗ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
С.З. ЖЕНЕТЛЬ
Женетль С.З., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и административного права МГАПИ.
Принятый в 2002 г. КоАП РФ действует уже более двух лет, но продолжает вызывать бесчисленное количество вопросов.
Вероятно, это обусловлено тем, что в КоАП включено много нового, что не предусматривалось главой 24 ГПК РСФСР, в соответствии с нормами которой до 1 июля 2002 г. суды рассматривали жалобы на постановления административных органов или должностных лиц о наложении административного взыскания. Но еще вероятнее - несовершенством многих правовых норм в федеральном законе. В новом ГПК РФ не воспроизведены правовые нормы, регламентирующие рассмотрение дел об административных правонарушениях. В связи с указанным субъекты административной юрисдикции, за исключением арбитражных судов, должны руководствоваться сугубо нормами КоАП РФ (только арбитражное судопроизводство по делам данной категории предусматривает сочетание двух процессуальных норм - АПК РФ и КоАП РФ).
Это положение подтверждается разъяснением п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2, где указывается, что "ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях".
Теперь в КоАП РФ по-иному решаются вопросы подсудности и подведомственности; по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении суду предоставлено право принять решение об изменении оспариваемого постановления; если ранее суд рассматривал жалобы на действия административных органов или должностных лиц, то теперь глава 30 КоАП РФ регламентирует пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях и много других новелл.
Вместе с тем, несмотря на включение многих процессуальных норм в процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях, необходимо отметить неполноту процесса в КоАП. Кроме того, не все конституционные и процессуальные принципы, присущие иным судопроизводствам, нашли воплощение в нем, а те, что вошли, не имеют равной силы. Не вдаваясь в подробности всех противоречий и недостатков в КоАП РФ, остановимся лишь на предмете своего исследования - сроках в КоАП.
Правоприменительная практика свидетельствует, что значительное количество вопросов возникает при применении процессуальных сроков: сроков рассмотрения дел об административном правонарушении, сроков обжалования постановления, давности привлечения к административной ответственности и др. Возникавшие изначально споры о видовой принадлежности сроков в КоАП, процедурной или процессуальной, постепенно утихли. Кроме того, в некоторых статьях законодатель сам указывает на то, что сроки в КоАП - процессуальные.
Остановимся на сроках, предусмотренных главой 30 КоАП РФ, посвященной пересмотру постановления о привлечении к административной ответственности, не вступивших в законную силу. Срок обжалования постановления по делу об административном правонарушении регулируется ст. 30.3 КоАП РФ. Указанная норма устанавливает, что жалоба и (или) протест на постановление по делу об административном правонарушении могут быть поданы в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления. В случае пропуска указанного срока он может быть восстановлен по ходатайству лица, подающего жалобу, судьей или должностным лицом, правомочным рассматривать жалобу. Об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении выносится определение (ч. 2 ст. 30.3).
Возникает вопрос: следует ли рассматривать как удовлетворение ходатайства и восстановление срока для подачи жалобы и (или) протеста на постановление, если судья или должностное лицо, коллегиальный орган приступили непосредственно к рассмотрению дела? Возможен ли пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях без вынесения определения о восстановлении срока на подачу жалобы или принесения протеста лишь по умозаключению лица, уполномоченного рассматривать дело о наличии уважительных причин для восстановления?
Законодатель не оговорил данный вопрос в КоАП. Как упоминалось выше, федеральным законом предусмотрено только вынесение определения в случае отказа в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока на обжалование. Если обратимся к нормам ГПК и АПК, мы увидим, что действия лица, обратившегося с ходатайством о восстановлении срока, в любом случае влечет ответные действия судьи безотносительно к его результату. В соответствии со ст. 112 ГПК и ст. 117 АПК об отказе в восстановлении пропущенного срока выносится определение, которое может быть обжаловано. Однако эти нормы предусматривают различное решение вопроса о восстановлении срока на обращение с жалобой и (или) протестом. Так, ГПК предусматривает вынесение определения, которое может быть обжаловано, а согласно АПК - о восстановлении срока указывается в соответствующем судебном акте, но оно не обжалуется. Тем не менее отношение судьи к данному вопросу однозначно фиксируется в том или ином документе.
Некоторые практики считают, что действия судьи, выразившиеся в принятии жалобы или протеста к своему производству и рассмотренные по существу, свидетельствуют о фактическом восстановлении процессуального срока на подачу жалобы (протеста). По их мнению, отсутствие определения о восстановлении пропущенного процессуального срока, вынесенного на стадии подготовки к рассмотрению жалобы, само по себе не свидетельствует о том, что этот вопрос судом не разрешался.
С такой постановкой вопроса вряд ли можно согласиться, поскольку мы не можем увидеть это умозаключение ни в решении, ни даже в протоколе. Вполне возможно, что орган административной юрисдикции проявил недостаточную компетентность относительно 10-дневного срока, в связи с чем не обсуждал этот вопрос.
Между тем возможность рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении должна решаться после рассмотрения ходатайства о восстановлении пропущенного срока и в зависимости от его результата. Но это возможно только при наличии ходатайства. В противном случае возникает вопрос: если жалоба или протест на постановление поданы без ходатайства о восстановлении срока, обязан ли орган административной юрисдикции разъяснять данному лицу о праве на подачу ходатайства либо без этих действий отказывать в принятии данной жалобы за пропуском срока?
Изучение правоприменительной практики органов административной юрисдикции свидетельствует о различном толковании норм КоАП. Так, некоторыми судьями разъяснялось заявителю право на подачу ходатайства о восстановлении пропущенного срока для обжалования постановления лишь после неоднократного отложения рассмотрения жалобы по существу, а в последующем выносилось определение о прекращении производства по делу ввиду отсутствия оснований для восстановления срока.
Другой пример: по результату рассмотрения жалобы городским судом вынесено определение, которым гр. П. было отказано в отмене постановления по делу об административном правонарушении по мотивам пропуска срока обжалования, предусмотренного ст. 30.3 КоАП. В данном случае ходатайство о восстановлении срока не подавалось и право на подачу не разъяснялось. Богатая на примеры практика подняла и другой вопрос. Помимо иллюстрации иного решения вопроса о пропуске срока обжалования, данная ситуация ставит вопрос о необходимости нуллифицирования этого документа, т.е. отмене его сугубо по формальным обстоятельствам (вынесение определения вместо решения). Безусловно, правоприменитель должен в обоих случаях следовать предписанию закона. Исходя из данного положения, можно по последнему случаю выразить суждение о неправомерности замены одного документа другим, а посему определение подлежащим отмене. Иное дело, когда закон не содержит конкретных предписаний. В этом случае субъектам административной юрисдикции позволено иметь мнение, которое ими и воплощается в практику в различных вариантах (в первом примере). Это указывает на недостатки правовой нормы и на необходимость их решения в законодательном порядке.
Представляется, что законодателю следует более подробно изложить в правовых нормах гл. 30 действия органов административной юрисдикции, дополнив ч. 4 ст. 30.3 КоАП конкретным указанием о необходимости отражения ими своего вывода в случае восстановления пропущенного срока на обжалование постановления на каком-либо документе.
Теперь рассмотрим вопрос о сроке, установленном законом для субъектов административной юрисдикции. Срок рассмотрения жалобы или протеста на постановление об административном правонарушении установлен ст. 30.5 КоАП в 10 дней со дня поступления со всеми материалами дела судье, должностному лицу, коллегиальному органу, полномочным рассматривать их.
Этот срок можно соблюсти в том случае, когда все необходимые материалы представлены, извещения своевременно вручены, обстоятельства дела об административном правонарушении не вызывают сомнения либо не требуют уточнения или дополнительных доказательств по делу. В противном случае сроки нарушаются независимо от стараний лица, рассматривающего дело.
В силу ст. 30.6 КоАП судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы или протеста и проверяют дело в полном объеме. Следовательно, если указанные субъекты сочтут необходимым, то могут заслушать специалиста, эксперта, свидетелей, осуществлять и иные процессуальные действия, предусмотренные КоАП. Нередко указанные действия влекут отложение рассмотрения дела, а это соответственно влечет нарушение 10-дневного срока, установленного законом.
Возможно нарушение срока рассмотрения дела об административном правонарушении и в результате несвоевременного получения извещения участниками производства о времени и месте рассмотрения дела.
В том случае, когда имеет место рассмотрение дела судьей, должностным лицом, органом протокола или постановления прокурора об административном правонарушении в порядке гл. 29, законодателем предусмотрена возможность продления 15-дневного срока рассмотрения на срок не более чем месяц (ч. 2 ст. 29.6). Кстати, такая возможность предусматривается ч. 2 ст. 29.6 КоАП для дополнительного выяснения обстоятельств по делу об административном правонарушении, но не в связи с неявкой привлекаемого к ответственности лица или иных участников производства. Но все же возможность продления срока существует.
Глава 30 КоАП, регулирующая пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, вообще не содержит такого положения, как продление срока рассмотрения дела даже в случае необходимости выполнения ряда процессуальных действий, указанных в ст. 30.6 КоАП и требующих отложения рассмотрения дела. Между тем срок рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренный ст. 30.3, - 10 дней со дня поступления материалов дела в суд бывает недостаточным даже при простом отложении рассмотрения жалобы в связи с неявкой участников производства по делу, без выполнения каких-либо сложных процессуальных действий.
Двухмесячным сроком, установленным ст. 4.5 КоАП, охватывается вынесение постановления органом административной юрисдикции, определяющим наказание. Однако сроки обжалования, передачи дела и пересмотра постановления в этот срок не включаются. Существует ли необходимость для столь суровых ограничений срока рассмотрения в гл. 30 КоАП при таких обстоятельствах?
Напрашивается вывод, не лучше ли законодательно установить возможность продления срока до 15 дней мотивированным определением субъекта административной юрисдикции? Для этого полагаем целесообразным внесение дополнения в гл. 30 КоАП о возможности вынесения мотивированного определения о продлении срока рассмотрения дела еще на 5 - 7 дней.
Разумеется, может возникнуть ситуация, когда постановлением органа административной юрисдикции отказано в привлечении к административной ответственности, с чем может не согласиться орган административной юрисдикции, пересматривающий это постановление. В этом случае срок рассмотрения имеет особое значение в связи с возможностью истечения сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных ст. 4.5 КоАП. В данном случае продление срока пересмотра дела об административном правонарушении, предложенное нами, естественно, может оказать влияние на срок давности. Учитывая эти обстоятельства, по нашему мнению, определение о продлении срока рассмотрения должно мотивироваться.
Кроме того, полагаем, существует и иная возможность избежать истечения сроков давности привлечения к административной ответственности. Для этого полагаем возможным внести дополнения в КоАП о приостановлении срока давности привлечения к административной ответственности на период нахождения дела об административном правонарушении на рассмотрении у субъекта административной юрисдикции в порядке гл. 29 и гл. 30 КоАП.
Давность привлечения к административной ответственности установлена ст. 4.5 КоАП. Указанная норма содержит разные сроки для различных видов правонарушений.
В соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе, о выборах и референдумах, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма - по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.
Пленум ВАС РФ от 27 января 2003 г. N 2 (с изменениями от 2 июня 2004 г.) в п. 18 Постановления разъяснил, что установленные ст. 4.5 КоАП РФ сроки давности привлечения к административной ответственности являются пресекательными и в случае их пропуска суд принимает решение об отказе в привлечении к административной ответственности.
Исходя из указанного, при рассмотрении дела после отмены судебного акта, которым было отказано в привлечении лица к административной ответственности, лицо не может быть привлечено к административной ответственности, если к моменту вынесения нового судебного акта истекли сроки давности, установленные ст. 4.5 КоАП.
Таким образом, в случае пересмотра постановления необходимость осуществления процессуальных действий, предусмотренных КоАП (если

Комментарии к законам »