Споры о компетенции
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Тихомиров Юрий
Александрович
Первый заместитель
директора Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве РФ. Заслуженный деятель
науки РФ. Доктор юридических наук,
профессор. Специалист по конституционному
и административному праву.
Родился 21
июля 1931 г. в Москве. В 1954 г. окончил юрфак МГУ
им. М.В. Ломоносова. В 1954 - 1985 гг. - аспирант,
с.н.с., ученый секретарь, зав. сектором, зам.
директора Института государства и права АН
СССР. В 1985 - 1989 гг. - зав. кафедрой Академии
народного хозяйства.
Участвовал в
работе над законопроектами: "Об общих
принципах местного самоуправления", "О
Правительстве Российской Федерации", "О
нормативных правовых актах", "О процедурах
разрешения разногласий и споров между
государственными органами в Российской
Федерации" и др.
Автор множества трудов,
в том числе: "Управленческие решения", 1972;
"Теория закона", 1982; "Действие закона", 1992;
"Юридическая коллизия", 1994; "Публичное
право", 1995; "Курс сравнительного
правоведения"; "Курс административного
права и процесса", 1998; "Коллизионное право",
2000.
В динамичной государственно -
правовой, управленческой и экономической
практике возникает множество отношений
между субъектами права. Субъекты частного
права, обладающие правоспособностью и
выступающие прежде всего как юридические
лица, и субъекты публичного права,
наделенные компетенцией, осуществляют
различные юридические действия и принимают
те или иные правовые акты. В отношениях
между ними весьма острыми являются вопросы
компетенции, поскольку от их решения
зависит в конечном счете эффективность
деятельности и госструктур, и
хозяйствующих субъектов, и граждан.
Проанализируем наиболее характерные
противоречия, которые возникают между
указанными субъектами. Одно из них
порождено разными подходами к определению
понятия компетенции. При многообразии
используемых понятий в законодательных и
иных актах оказалось трудным дать базовое
определение. Следует полагать, что
компетенция - это законно установленный
объем публичных дел, выполняемых
уполномоченным субъектом. Элементами ее
являются предметы ведения как объект
воздействия и полномочия как легальная
мера воздействия. Указанные элементы
сочетаются с нормативными целями и
ответственностью субъектов компетенции.
Возложение публичной властью компетенции
на тех или иных субъектов означает
установление определенных рамок, в которых
должны выполняться общие публичные
функции, и наделение субъектов для этого
необходимыми средствами и процедурами
<*>.
--------------------------------
<*> См.
подр.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции //
Журнал российского права. 2000. N 10;
Административное усмотрение и право // Там
же. N 4.
В любом случае, касается ли это
спора о компетенции или спора о содержании
компетенционных актов и действий,
необходимо не только ответить на несколько
важных и актуальных вопросов, но и провести
анализ и оценку нормативных и фактических
элементов компетенции государственных
органов. Речь идет:
- о проверке
компетентности органа, призванного
рассматривать спор;
- о выяснении объема
и содержания компетенции органов,
установленной как законами и положениями,
так и соглашениями о делегировании
полномочий, что приводит либо к увеличению,
либо к уменьшению их объема;
- о
предметах ведения, о характере полномочий,
включая виды решений и действий
(аналитических, контрольных,
информационных и др.);
- о
взаимоотношениях с другими органами;
- о
корректной оценке актов, изданных органом в
определенных временных пределах;
- о
фактически совершенных действиях;
- о
сравнении фактически изданных актов и
совершенных действий с нормативно
установленными полномочиями;
- об
оценке реальных последствий деятельности
органа - показателях развития сферы,
отрасли, размерах ущерба или потерь и т.п.
В конечном итоге могут быть приняты три
решения:
1) акты и действия органа
совершены в соответствии с его
компетенцией;
2) акты и действия не
вполне отражают его компетенцию, но в связи
с новыми явлениями и процессами
соответствуют нормативно установленным
целям;
3) акты и действия не
соответствуют компетенции и требуют
отмены, изменений и т.п.
Следует
обратить внимание на некоторые
специфические моменты в процедуре
рассмотрения споров о компетенции в
суде.
Во-первых, сторонами выступают,
как правило, субъекты публичного права:
государственные и муниципальные органы,
должностные лица. Причем они действуют и
как заявители, и как ответчики, и как
представители сторон.
Во-вторых, статус
органов, их предметы ведения и полномочия
подлежат анализу сквозь призму правовых
актов и фактических действий
(бездействия).
В-третьих, иной и более
значимой является роль экспертов - ученых,
специалистов, преимущественно
независимых.
В-четвертых, суд и прокурор
не могут не проявлять себя более активно,
нежели в обычном состязательном процессе. В
этом случае, по всей видимости, допустимо
приостановление акта или действия при
обращении в суд.
В-пятых, своеобразен
при этом набор доказательств, ибо
приходится оценивать такие доказательства,
как компетенционные нормы законов, акты,
положения, планы работы, служебную
информацию и даже устные решения.
Безусловно, в основе всего лежит четкая
регламентация компетенции. На практике
пока не вполне удовлетворительно решаются
связанные с этим вопросы. Статутные законы
и положения о различных органах
государственной власти, должностные
инструкции нередко не содержат четких
нормативных характеристик всех элементов
компетенции. Подчас неясны взаимоотношения
разных субъектов компетенции. Отсутствуют,
как правило, основания и виды их
ответственности. Чему же удивляться, если
происходит постоянное увеличение числа
споров о компетенции. Но порядок и способы
их разрешения не всегда
удовлетворительны.
Компетенционный
спор означает несовпадение отдельных
позиций и действий субъектов компетенции с
их предполагаемыми (нормативными,
модельными) действиями и решениями. Чаще
всего это связано с решениями ситуационных
задач и содержательными действиями
(финансовыми, материальными и т.п.).
Отклонения от нормативно установленной
компетенции возникают прежде всего по вине
самого органа, когда он превышает свои
полномочия, совершает ошибочные действия
или бездействует. Отклонения порождаются и
давлением извне, вмешательством других
органов или созданием препятствий для
законной деятельности.
И тогда спор о
компетенции возникает по разным поводам:
касательно ее объема и характера, предметов
ведения, полномочий субъекта компетенции
либо всего в совокупности. При этом
фактический объем компетенции
сопоставляется с его нормативным статусным
объемом и характером. Поясним на конкретном
примере.
Споры о компетенции ввиду
своей значимости для обеспечения
стабильности институтов государства
регулируются на конституционном уровне.
Этим занят Конституционный Суд РФ, который
разрешает три категории споров о
компетенции; между федеральными органами
государственной власти; между федеральными
органами власти и органами государственной
власти субъектов РФ; между высшими
государственными органами субъектов РФ
<*>. Таковы нормы ст. 125 Конституции РФ.
Развитию и конкретизации конституционных
норм посвящены нормы ст. 92 - 95 гл. XI
"Рассмотрение дел по спорам о компетенции"
Федерального конституционного закона от 21
июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде
Российской Федерации" (далее - Закон "О
Конституционном Суде РФ").
--------------------------------
<*> См. подр.:
Комментарий к постановлениям
Конституционного Суда Российской
Федерации. М.: Юристъ, 2000. Т. 1.
Три
основания считаются необходимыми для
обращения с ходатайством в Конституционный
Суд: нарушение конституционного
разграничения компетенции между органами
государственной власти, нарушение
определенной Конституцией РФ и договорами
компетенции заявителя, уклонение
государственных органов от осуществления
входящей в их компетенцию обязанности. А
отсюда и варианты итоговых решений по делу -
либо подтверждение полномочия
соответствующего органа государственной
власти издать акт или совершить действие
правового характера, послужившее причиной
спора, либо отрицание этого полномочия.
Обобщение рассмотренных Конституционным
Судом споров о компетенции позволяет
выделить несколько типичных категорий
дел.
1. Споры по поводу объема полномочий
Российской Федерации и ее субъектов в сфере
собственности, налогообложения, лесного
хозяйства, управления
электроэнергетическим комплексом и другие,
когда речь шла о трактовке, подтверждении и
наделении сторон полномочиями, например, по
изданию собственных законов или в случае
отсутствия правовых соглашений.
2. Споры
по поводу объема и характера полномочий
высших звеньев государственной власти
применительно к организации министерств и
ведомств. Так было, когда Президент РФ
превысил свои полномочия, подписав Указ об
образовании Министерства безопасности и
внутренних дел РСФСР (1991) вопреки
компетенции парламента. Аналогичное
нарушение было допущено в Постановлении
Президиума Верховного Совета РСФСР - когда
был превышен объем его компетенции в связи
с созданием Всероссийского агентства по
авторским правам (1992).
3. Целый ряд споров
возник в связи с нарушениями в уставах
Алтайского края, Читинской области,
Тамбовской области конституционных
принципов разделения властей, когда ими
допускалось чрезмерное расширение
полномочий областных законодательных
органов и ограничение прав глав
администраций. Здесь при некотором
сходстве предметов ведения возникал явный
дисбаланс в полномочиях властей.
4.
Отметим споры об объеме компетенции
местного самоуправления, когда
государственные органы субъектов
Федерации устанавливали в своих законах и
подзаконных актах нормы, ограничивающие
самостоятельность местной власти, и
ужесточали контроль за ней. Из последних
можно отметить Постановление
Конституционного Суда от 30 ноября 2000 г. "По
делу о проверке конституционности
отдельных положений Устава (Основного
Закона) Курской области в редакции Закона
Курской области от 22 марта 1999 года "О
внесении изменений и дополнений в Устав
(Основной Закон) Курской области" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст.
4943.
Следовательно, конституционный круг
субъектов, между которыми возникают споры
по поводу компетенции, весьма широк. В него,
естественно, входят и органы
исполнительной власти, но скорее они
находятся в спорных отношениях с другими
ветвями публичной власти. Компетенционные
споры внутри системы исполнительной власти
пока не обнаруживают себя на "публичной
поверхности". Их разрешают иными, подчас
скрытыми и не всегда легальными средствами.
Между тем объем реальных управленческих
споров очень велик.
Уже подготовлен и
одобрен в первом чтении Федеральный
конституционный закон "Об административных
судах в Российской Федерации". Им
предусмотрена юрисдикция разных судов
новой системы по рассмотрению разногласий
и споров между государственными органами,
по оспариванию правовых актов и действий
(бездействия) органов исполнительной
власти Российской Федерации и ее субъектов.
Пока, правда, в этом направлении сделано
очень мало, и хочется пожелать как в данном
законе, так и в специальных федеральных
законах об административном
судопроизводстве (кодексе и др.) более
подробно регламентировать юрисдикционные
и процессуальные вопросы. Особенно это
касается споров о компетенции.
В
конституциях республик почти нет
упоминаний о спорах и порядке их
разрешения. В уставах ряда субъектов
Федерации есть соответствующие нормы.
Наиболее подробно они закреплены гл. 33
Устава Тамбовской области "Разрешение
споров между областной Думой и
администрацией области". Установлено, что
споры и конфликты между областной Думой и
органами исполнительной власти, органами
местного самоуправления, возникающие по
вопросам осуществления их полномочий,
принятым правовым актам и иным вопросам,
разрешаются посредством согласительных
процедур, создания паритетных комиссий на
срок не более двух месяцев. После этого при
отсутствии согласия в решении возникших
проблем рассмотрение спора может быть
передано в соответствующий суд.
Нормативные правовые акты, противоречащие
Конституции РФ, федеральным законам и иным
актам по предметам их ведения, подлежат
опротестованию прокурором области. Другая
процедура - отсылочная; она позволяет
воспользоваться соответствующими
полномочиями Конституционного Суда РФ.
Статьей 65 Устава Белгородской области
предусмотрено разрешение аналогичных
споров путем создания на паритетной основе
согласительных комиссий на срок не более
двух месяцев, а также обращения в областной
суд или арбитражный суд области.
Статья
60 Устава города Москвы устанавливает
четыре способа преодоления разногласий
между городской администрацией и городской
Думой:
- право вето;
- направление на
повторное рассмотрение Думы ее
постановления, если оно противоречит
законодательству или недостаточно
обеспечено финансовыми ресурсами;
-
обращение Думы к мэру и правительству
Москвы с предложением отмены, изменения или
дополнения принятых ими актов;
-
судебное признание акта городской
администрации недействительным на
основании искового заявления Думы или
обращения прокурора (в порядке,
установленном законодательством
Российской Федерации).
Формирование
конституционных судов республик, уставных
судов областей и др. привело к принятию
соответствующих законов. В них чаще всего
выделены главы, посвященные порядку
рассмотрения дел по спорам о компетенции.
Схематично они схожи по своим элементам с
соответствующими нормами Закона "О
Конституционном Суде РФ". В других случаях
вместо подобных глав можно обнаружить
главы, регламентирующие процедуры
производства по отдельным категориям дел,
имеющих явный компетенционный характер.
Например, в областном Законе "Об Уставном
суде Свердловской области" есть гл. X
"Рассмотрение дел о соответствии Уставу
Свердловской области нормативных актов",
гл. XI "Рассмотрение дел о соответствии
Уставу Свердловской области действий и
решений Губернатора Свердловской области"
<*>. И хотя накоплена определенная
практика, но реальных компетенционных
споров намного больше, и они скрыты пока под
"публичной поверхностью".
--------------------------------
<*> См.: Кряжков В.А.
Конституционное правосудие в субъектах
Российской Федерации. М., 1999; Проблемы
образования и деятельности
конституционных (уставных) судов субъектов
Российской Федерации. М., 2000.
В контексте
рассматриваемой темы оправдано коснуться и
такого феномена, как разногласия. Речь идет
о расхождениях взглядов и позиций
субъектов компетенции по поводу конкретных
ситуаций, вариантов решений, тактики и
стратегии деятельности. Небольшие
разногласия могут перерастать в крупные и в
споры, подлежащие
