Правовые принципы организации структуры конституционно-правового статуса политических партий
СТРУКТУРЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО
СТАТУСА ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ
А.В.
СЕЛИВОНЧИК
А.В. Селивончик, кандидат
юридических наук.
Исследование
конституционного поведения политических
партий связано с одной особенностью, на
которую нельзя не обратить внимания. Речь
идет о том, что, помимо проблемы
комплексного характера структуры
конституционно-правового статуса партий,
известное теоретическое затруднение
вызывает изменчивый характер самого
текущего законодательства.
Как пишет
А.Е. Любарев, "все время, начиная с 1988 года, в
СССР и затем в России шло становление
избирательной системы. Законодательство о
выборах и референдумах постоянно менялось.
Каждая новая избирательная кампания
проходила по новому закону" <*>. Практика
избирательных кампаний после 1993 года,
массовое возникновение избирательных
объединений и блоков потребовали внесения
корректив в федеральное законодательство
об общественных объединениях.
--------------------------------
<*> Любарев А.Е.
Выборы в Москве: Опыт двенадцати лет 1989 - 2000.
М., 2001. С. 12.
Но разве не та же самая
ситуация господствует сегодня? Например, по
определению п. 3 ст. 80 Федерального закона от
12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации"
(в наст. время в ред. от 29.06.2005; далее - Закон
об избирательных правах), по истечении 6
месяцев со дня вступления в силу данного
Закона следует признать утратившими силу
одноименный Федеральный закон от 19.09.1997 N
124-ФЗ, Федеральный закон от 30.05.1999 N 55-ФЗ ("О
внесении изменений и дополнений в Закон об
избирательных правах"), ст. 1 Федерального
закона от 10.07.2001 N 89-ФЗ ("О внесении изменений
и дополнений в Закон об избирательных
правах и Федеральный закон "О выборах
депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской
Федерации").
После вступления в силу
нового Закона об избирательных правах в
него был внесен ряд изменений и дополнений;
кроме того, в настоящее время идет работа
над созданием нового законопроекта.
Аналогичное положение и с Федеральным
законом от 20.11.2002 N 175-ФЗ "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации" (в наст.
время в ред. от 23.06.2003; далее - Закон о
выборах). Со дня вступления его в силу, по
определению п. 2 ст. 98, считаются утратившими
силу законы, ранее регламентировавшие
выборы депутатов Госдумы. В сам Закон также
внесены изменения и дополнения. Кроме того,
в ст. 99 Закона о выборах законодатель дает
определение, позволяющее сделать вывод об
интенциях к изменению этого Закона, не
выходящих за пределы общей концептуальной
организованности и тем самым не дающих
никакого основания для его возможного
отнесения к типу рамочных законов.
Указанная статья тем более интересна, что
она посвящена теме участия федеральных
списков кандидатов в распределении
депутатских мандатов после проведения
выборов депутатов Госдумы. В ней, в
частности, говорится, что после проведения
выборов депутатов Госдумы созыва, впервые
избранного в соответствии с данным Законом,
в него вносятся изменения, и далее
приводятся новые редакции ряда статей. Есть
основания утверждать, что и эти редакции не
являются окончательными.
Продолжая
тему, можно упомянуть Федеральный закон от
11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях" (в ред.
от 28.12.2004; далее - Закон о партиях). По ранее
действовавшему законодательству
конституционно-правовой статус
политических партий определялся
Федеральным законом от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об
общественных объединениях". Статья 12.2 этого
Закона, измененная в 2002 году,
предусматривает, что порядок создания,
деятельности, реорганизации и (или)
ликвидации политических партий
регулируется специальным федеральным
законом. Иными словами, законодатель,
называя политические партии в одном ряду с
другими видами общественных объединений,
наделяет их организационно-правовой
спецификой, отличной от общественных
организаций, общественных движений,
общественных фондов, общественных
учреждений и органов общественной
самодеятельности.
Кроме того, в п. 2 ст. 46
Закона о партиях определено, что на
основании вступления в силу этого Закона
признаются не действующими на территории
Российской Федерации сохранявшие свою силу
статьи 6 и 9 (в части положений, касающихся
политических партий) Закона СССР "Об
общественных объединениях". В п. 1 ст. 46
говорится, что данный Закон вступает в силу
со дня его официального опубликования, за
исключением ст. 33 (о средствах федерального
бюджета, выделяемых политическим партиям) и
п. 1 ст. 36 (об исключительном праве
политических партий на участие в выборах в
органы государственной власти).
При
этом законодатель подчеркивает, что
внесенные изменения распространяются на
правоотношения, которые возникнут после
официального опубликования результатов
выборов депутатов Госдумы созыва, впервые
избранного в соответствии с предыдущей
редакцией Закона о выборах.
Близкое по
смыслу определение дается в п. 2 ст. 88
Федерального закона от 10.01.2003 N 19-ФЗ "О
выборах Президента Российской Федерации"
(далее - Закон о выборах Президента): если
впервые после вступления в силу данного
Закона выборы Президента РФ будут
назначены до истечения 2 лет со дня
вступления в силу Закона о партиях, в
указанных выборах на правах политических
партий вправе участвовать общероссийские
политические общественные объединения. Эти
объединения либо изменения и дополнения,
вносимые в их уставы в целях придания им
статуса политических, должны быть
зарегистрированы не позднее чем за один год
до дня голосования. Указанный срок не
распространяется на иные изменения и
дополнения, вносимые в уставы политических
общественных объединений.
Такого же
рода связь усматривается и в п. 4 ст. 87 Закона
о выборах президента: п. 2 ст. 36 этого Закона
не применяется на первых после вступления
его в силу выборах Президента РФ, если
регистрация кандидатов на этих выборах
будет закончена до официального
опубликования результатов выборов
депутатов Госдумы, проводимых после
вступления в силу Закона. В п. 2 ст. 36
говорится, что политическая партия,
федеральный список депутатов которой
допущен к распределению депутатских
мандатов, а также избирательный блок,
состоящий из тех же политических партий и
иных общественных объединений, что и
избирательный блок, федеральный список
кандидатов которого допущен к
распределению депутатских мандатов, не
собирают подписи избирателей в поддержку
выдвинутых ими кандидатов. Под федеральным
списком кандидатов, допущенным к
распределению депутатских мандатов,
понимается федеральный список кандидатов,
допущенный к распределению депутатских
мандатов на основании официально
опубликованных результатов ближайших
предшествующих выборам Президента РФ
выборов депутатов Госдумы при условии, что
официальное опубликование указанных
результатов состоялось раньше
представления в Центральную избирательную
комиссию РФ документов, необходимых для
регистрации кандидата.
Проведенный
краткий обзор российского
законодательства позволяет прийти к ряду
интересных выводов. Во-первых, нельзя не
заметить, что тенденция к изменениям
законов во многом предопределена самой
формулировкой их норм (об этом говорит и
словосочетание "текущее законодательство").
В философском смысле речь может идти об
интенциональной природе нормативной базы,
в собственно юридическом - об использовании
законодателем отменительных и
отлагательных условий как основ для
построения концептуально взаимосвязанных
норм. И уже по одной этой причине нельзя
говорить о чисто историческом значении
анализа норм текущего законодательства,
сложившихся в тот или иной момент
времени.
Скажем, законодатель заранее
определяет тенденции развития партийной
системы в Российской Федерации,
конкретизируя в текущем законодательстве
установления тех статей Конституции РФ, где
закреплены принципы политического и
идеологического плюрализма,
обеспечивающие принцип многопартийности.
Рассмотрение приведенных статей позволяет
говорить о тенденции, заранее определяющей
постепенное вытеснение политическими
партиями иных общероссийских общественных
объединений, выступающих в качестве
акторов политики.
Иными словами,
изменение правосубъектности политических
партий в избирательном процессе приводит к
значительным изменениям в политической
системе в целом и в формировании
политического режима в частности. Партии,
наделенные исключительным правом участия в
выборах в органы государственной власти,
наделены правом создания своих
парламентских фракций. Партии, имеющие
парламентские фракции, имеют право на
выдвижение своего кандидата на должность
Президента РФ без сбора подписей. В свою
очередь, в п. 4 ст. 10 Закона о партиях это
право в прописанной законодателем
формулировке может быть понято как
исключительное и, подобно праву на участие
в выборах, предположительно станет
обязанностью партий при эволюционных
изменениях законодательства.
Кроме
того, как можно установить хотя бы по смыслу
последнего законодательного определения,
текущее законодательство при всех его
возможных изменениях постоянно сохраняет
тему соотношения прав и свобод в структуре
конституционно-правового статуса
политических партий. При этом нелишне
заметить, что принудительному правовому
регулированию подвержены лишь внешние
формы поведения политических партий при
неизменном сохранении свободы их
внутренней деятельности и организации.
Иными словами, изменчивый характер
законодательства имеет своим юридическим
оправданием неизменность конституционных
принципов, задающих пределы изменений
юридических норм. В противном случае
возникает ситуация, которую К. Экштайн
связывает с возникновением беззакония. По
его мнению, "ту или иную норму сегодня можно
сформулировать так, а завтра иначе - так, как
это удобно в соответствии с сегодняшней
политикой. Постоянные изменения законов
характерны для диктатуры" <*>.
--------------------------------
<*> Экштайн К.
Основные права и свободы. М., 2004. С. 29.
Одно
из значений слова "принцип" - основное,
исходное положение какой-либо теории,
руководящая идея, основное правило
деятельности. В этом смысле основной
конституционный принцип сформирован в ст. 18
Конституции РФ: "Права и свободы человека и
гражданина являются непосредственно
действующими. Они определяют смысл,
содержание и применение законов,
деятельность законодательной и
исполнительной власти, местного
самоуправления и обеспечиваются
правосудием". При этом в п. 3 ст. 55
Конституции РФ говорится, что "права и
свободы человека и гражданина могут быть
ограничены федеральным законом только в
той мере, в какой это необходимо в целях
защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны
страны и безопасности государства".
В
связи с этим К. Экштайн формулирует два
принципа, которые обеспечивают сохранение
конституционности в процессах изменения
норм текущего законодательства. Первый,
называемый принципом соразмерности,
гласит: "Любое вмешательство в свободу
действий гражданина допустимо настолько,
насколько это необходимо в рамках цели,
преследуемой в публичных интересах. Мера
ограничения должна быть наименее
обременительной из тех, которые позволяют
достигнуть поставленную цель. Если
существует еще менее обременительная мера,
то должна применяться именно она" <*>.
Второй принцип К. Экштайн называет запретом
бессмысленного применения права: "Норма,
которая в данной, конкретной ситуации
утрачивает смысл, не подлежит применению"
<**>.
--------------------------------
<*> Там
же. С. 31.
<**> Там же.
Таким образом,
названные принципы, выраженные в форме
конституционных установлений, означают
связь прав и свобод в структуре
конституционно-правового статуса
политических партий. И в связи с этим
обращает на себя внимание второе значение
слова "принцип" - основа устройства,
действия какого-либо механизма, прибора.
Эти принципы изложены в ст. 8 Закона о
партиях, которые в соответствии с п. 1 ст. 15
Конституции РФ являются опосредованной
формой общих конституционных
установлений.
Статья 8 Закона о партиях
устанавливает те принципы, которые условно
можно разделить на те, что обусловливают
правосубъектность политических партий как
вида общественных объединений, и те, что
обусловливают правосубъектность
политических партий как таковых. В
последнем случае речь идет о п. 4 ст. 8:
"Политические партии должны создавать
мужчинам и женщинам, гражданам Российской
Федерации разных национальностей,
являющимся членами политической партии,
равные возможности для представительства в
руководящих органах государственной
власти и органах местного самоуправления".
В этом принципе выражены как интенции
законодательных изменений, связанных с
процессами развития партийной системы, так
и ограничения прав на создание и членство в
политической партии кругом лиц, имеющих
российское гражданство.
Важность этого
принципа в структуре
конституционно-правового статуса
политических партий состоит в том, что он
имеет вид опосредованного закрепления
законоположений второй главы Конституции
РФ, которая содержит обширные и современные
гарантии основных прав и свобод. При этом по
смыслу п. 1 ст. 55 перечень прав и свобод
является открытым: перечисление в
Конституции РФ основных прав и свобод не
должно толковаться как отрицание или
умаление других общепризнанных прав и
свобод человека и гражданина.
Соответственно следствием выведенного
определения является появление так
называемых неписаных конституционных
прав.
Рассматривая юридическую природу
перечня прав и свобод, К. Экштайн пишет, что
она "обусловлена своим временем и
обстоятельствами возникновения. Может
оказаться, что в перечне есть пробелы, так
что права и свободы, присущие человеку,
потребуют защиты в такой сфере, которая не
была учтена при составлении Конституции"
<*>.
--------------------------------
<*>
Экштайн К. Указ. соч. С. 44.
Например, в ст. 31
Конституции РФ определено: "Граждане
Российской Федерации имеют право
собираться мирно, без оружия, проводить
собрания, митинги и демонстрации, шествия и
пикетирование". Однако согласно ст. 30
Конституции РФ право на объединение и
свободу деятельности гарантируется
каждому, а не одним лишь гражданам России.
Кроме того, свобода выражения мнений
каждого гарантируется в ст. 29 Конституции
РФ. Как правило, пробелы такого рода
рассматриваются Конституционным Судом РФ.
Его задачей является проверка наличия
неписаного права, на которое указывает п. 1
ст. 55 Конституции РФ, в случае если
обжалуется его нарушение. По замечанию К.
Экштайна, "неписаные основные права
являются нормами, которые создает судья.
Они так же, как входящие в перечень,
являются нормами Конституции и должны
соблюдаться всеми государственными
органами точно так же, как и писаные
основные права и свободы Конституции"
<*>.
--------------------------------
<*>
